چالش‌‌‌ها و موانع توسعه فعالیت‌‌‌های اکتشافی بررسی شد
موانع توسعه اکتشافات معدنی
هدف‌گذاری تولید ١٤١٢هزار تن کاتد مس، ٥٥میلیون تن فولاد و یک‌میلیون تن آلومینیوم که در برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران تا افق سال ١٤٠٧ تعیین شده، اهمیت اکتشاف ذخایر جدید را دوچندان کرده است؛ زیرا در صورت عدم‌انجام عملیات اکتشافی لازم، کشور طی سال‌های آینده در تامین مواد معدنی مختلف، ازجمله سنگ‌آهن بهعنوان مهم‌ترین خوراک صنایع کشور، با چالش‌‌‌های جدی مواجه خواهد بود.
حفاری اکتشافی ایران در مقایسه با کشورهای دیگر وضعیت مطلوبی ندارد. مجموع متراژ حفاری اکتشافی ایران در بازه ١٠ساله (١٤٠١-١٣٩٢) برابر با 1.72میلیون متر است. بنابراین با توجه به مطالب فوق، حفاری اکتشافی ١٠سال اخیر ایران، حدود ٤٨درصد حفاری اکتشافی سالانه کشور کاناداست. این درحالی است که از بین کشورهای معدنی فوق، کانادا کمترین میزان حفاری اکتشافی سالانه را داشته است.
براساس سند چشم‌‌‌انداز 1404، ظرفیت فولادسازی کشور ۵۵میلیون تن تعیین شده است، بنابراین میزان سنگ‌آهن موردنیاز برای تولید این میزان فولاد برابر با 160میلیون تن تخمین زده می‌شود. این درحالی است که از طرفی ذخایر سنگ‌آهن کشور در چند سال اخیر افزایش چندانی نیافته و از سوی دیگر معادن بزرگ سنگ‌آهن کشور (مانند گل‌‌‌گهر و چادرملو) با توجه به روند افزایش تولید و کاهش ذخایر، به‌‌‌طور قطع تامین‌‌‌کننده اهداف برنامه فولادی کشور نخواهند بود.
چهار مرحله فعالیت‌‌‌های اکتشافی
براساس بررسی مرکز پژوهشهای مجلس، فعالیت‌‌‌های اکتشافی شامل چهار مرحله اصلی شناسایی، پی‌‌‌جویی، اکتشافات مقدماتی و اکتشافات تفصیلی است. هرچه به سمت مراحل انتهایی اکتشاف حرکت کنیم، ریسک فعالیت کاهش می‌‌‌یابد. با توجه به اهمیت اکتشاف بهعنوان اولین مرحله فعالیت‌‌‌های معدنی، لازم است دولت‌‌‌ها با انجام اقداماتی نظیر تولید و انتشار دادههای پایه زمین‌‌‌شناسی، با کاهش ریسک فعالیت‌‌‌های اکتشافی، جذابیت سرمایه‌گذاری در این حوزه را افزایش دهند. در ایران اما چالش‌‌‌های متعددی وجود دارد که نه‌‌‌تنها ریسک اکتشاف را افزایش می‌دهد، بلکه با ایجاد موانعی در مسیر اخذ مجوز و انجام عملیات اکتشافی، جذابیت ورود به این حوزه را برای سرمایه‌گذار کاهش می‌دهد. به‌‌‌طورکلی می‌‌‌توان مراحل انجام اکتشاف را به‌‌‌ترتیب شامل شناسایی، پی‌‌‌جویی، اکتشاف عمومی و اکتشاف تفصیلی بیان کرد. مراحل اولیه فعالیت اکتشافی شامل شناسایی و پی‌‌‌جویی به‌‌‌دلیل وسعت زیاد محدوده مورد بررسی و هزینه بالا، با ریسک بالایی مواجه است. مراحل شناسایی و پی‌‌‌جویی بین یک تا سه‌سال زمان می‌‌‌برد و هزینه آن نیز بین ١٠٠هزار تا ٥میلیون دلار تخمین زده می‌شود. با پیشروی فعالیت‌‌‌های اکتشاف و مشخص شدن محدودههای پرپتانسیل، ریسک اکتشاف کاهش می‌‌‌یابد. ازاین‌‌‌رو در بیشتر کشورهای جهان، نقش دولت‌‌‌ها صرفا در مراحل ابتدایی، شامل شناسایی و پی‌‌‌جویی خلاصه شده و سایر مراحل به سرمایه‌گذار واگذار می‌شود. مراحل اکتشاف مقدماتی و تفصیلی بین دو تا پنج‌سال زمان می‌‌‌برد و هزینه آن نیز بین ٥٠٠هزار تا ١٠میلیون دلار است. در حال حاضر نکاتی در بخش اکتشافات معدنی کشور وجود دارد که موجب می‌شود چالشهایی در مراحل اکتشاف ایجاد شود. این چالش‌‌‌ها در ادامه بررسی شده‌اند.
فقدان یا عدم‌انتشار دادههای اکتشافی
تهیه دادههای پایه زمین‌‌‌شناسی از پیش‌‌‌نیازهای اکتشافات معدنی است و دسترسی به این اطلاعات نقش مهمی در توسعه بخش اکتشاف خواهد داشت. در ایران، سازمان زمین‌‌‌شناسی و اکتشافات معدنی وظیفه تولید دادههای پایه را برعهده دارد؛ اما به‌‌‌دلایل مختلف مانند تامین مالی نامناسب، تهیه دادههای پایه موردنیاز مانند نقشه‌‌‌های زمین‌‌‌شناسی با مقیاس 150000 به‌‌‌درستی انجام نشده است. فقدان دادههای پایه زمین‌‌‌شناسی موجب افزایش ریسک اکتشاف می‌شود. همچنین عدم‌تجمیع و انتشار دادههای اکتشافی موجود از مواردی است که ریسک اکتشاف را بالا می‌‌‌برد. طبق ماده «٥» قانون معادن، تمامی سازمان‌ها و نهادهای دولتی که فعالیت اکتشافی انجام می‌دهند موظف هستند که اطلاعات اکتشافی را در اختیار وزارت صمت قرار دهند. بااین‌‌‌حال نه‌‌‌تنها اطلاعات سایر سازمان‌ها تجمیع نشده است، بلکه اطلاعات اکتشافی مربوط به دادههای پایه و همچنین عملیات اکتشافی انجام‌شده براساس پروانه‌‌‌های اکتشاف و گواهی کشف صادرشده نیز تجمیع و منتشر می‌شود.
بلوکه شدن محدودههای معدنی
به‌‌‌طورکلی می‌‌‌توان عدم‌امکان فعالیت اکتشافی صحیح و کارآمد در محدودههای معدنی را بهعنوان بلوکه شدن محدوده در نظر گرفت. بنابراین بلوکه شدن محدودههای معدنی، لزوما به عدم‌فعالیت در این محدودهها منجر نمی‌شود؛ بلکه شامل مواردی مانند فعالیت نامناسب و کم‌‌‌بازده در محدودهها نیز است؛ مواردی مانند اکتشاف یا استخراج مواد معدنی کم‌‌‌ارزش (مانند شن و ماسه) در محدودههای مستعدی که ممکن است دارای ذخایر با ارزش بالاتری باشد. ریشه اصلی بلوکه‌‌‌‌شدن محدوده معدنی را باید در ضعف در نظارت بر فعالیت‌‌‌های معدنی، امکان تمدید چندباره پروانه اکتشاف و نبود صلاحیت‌‌‌های فنی و مالی در فعالان معدنی جست‌وجو کرد. ضعف نظارت بر فعالیت‌‌‌های معدنی موجب می‌شود دارندگان پروانه فعالیت به‌‌‌دلایل مختلف از ارائه اطلاعات صحیح خودداری کنند و در مواردی عملیات اکتشافی صحیحی نیز انجام ندهند. همچنین با توجه به اینکه فعالیت‌‌‌های معدنی به سرمایه‌گذاری بالایی نیاز دارند، متقاضی مجوزهای معدنی (شامل اکتشاف و بهره‌برداری) باید از صلاحیت مالی لازم برخوردار باشد؛ در غیر‌این‌‌‌‌صورت تنها امکان فعالیت از دیگر متقاضیان و فعالان معدنی سلب می‌شود.
تعارضات نهادی سازمان‌های مرتبط
یکی از چالش‌‌‌های اصلی بخش اکتشافات معدنی که موجب کاهش ورود فعالان معدنی در این حوزه می‌شود، مخالفت‌‌‌های سازمان‌های مرتبط با عملیات معدن‌کاری است. برخی از سازمان‌های مرتبط، بنابر قوانین و مقررات موجود، خود به فعالیت معدنی می‌‌‌پردازند و از آن نفع می‌‌‌برند. بنابراین انگیزه اقتصادی نیز می‌‌‌تواند در نحوه پاسخ‌‌‌گویی این سازمان‌ها به استعلامات وزارت صمت برای مجوزهای معدنی دخیل باشد. در مقابل، سازمان‌ها و نهادهایی هستند که اگرچه به فعالیت معدنی می‌‌‌پردازند، اما تکالیف و وظایفشان به‌‌‌گونه‌‌‌ای تعریف شده است که با فعالیت‌‌‌های معدنی مخالفت می‌کنند.
مهم‌ترین سازمان مرتبطی که فعالیت معدنی نیز انجام می‌دهد، سازمان انرژی اتمی است. براساس اطلاعات موجود، سازمان انرژی اتمی درخصوص استعلامات با بخش معدن همکاری‌های خوبی را شکل داده است. اما اختلاط مواد معدنی و پرتوزا محل اختلاف اصلی این سازمان با وزارت صمت است که موجب ایجاد اختلال در فعالیت‌‌‌های معدنی شده است؛ زیرا محدوده‌هایی که طبق نظر سازمان انرژی اتمی دارای مواد پرتوزا باشد، از اختیار وزارت صمت خارج شده و پروانه اکتشاف و بهره‌برداری برای این محدودهها صادر نمی‌شود.
در گروه دوم سازمان‌هایی مانند سازمان حفاظت محیط‌زیست و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری قرار دارند. این سازمان‌ها با توجه به تخریب‌‌‌هایی که در حین فعالیت‌‌‌های معدنی صورت می‌گیرد، با این فعالیت‌‌‌ها مخالفت می‌کنند. این روند به‌‌‌نحوی پیش رفته که در حال حاضر امکان فعالیت‌‌‌های اکتشافی در بسیاری از مساحت کشور سلب شده است. در عمل، این سازمان‌ها به‌‌‌رغم اینکه در موارد بسیاری بدون دلایل مشخص از اعطای مجوز خودداری می‌کنند، حتی پس از شروع فعالیت معدنی نیز چالشهایی ایجاد می‌کنند.
اقدامات لازم برای بهبود اکتشافات معدنی
طبق اهداف تعیینشده برای بخش معدن در سال ١٤٠٤، کشور نیازمند کشف ذخایر معدنی جدید است و در صورت عدم‌کشف ذخایر جدید با مشکل جدی در تامین مواد معدنی موردنیاز مواجه خواهد شد. مرکز پژوهشهای مجلس پیشنهاد داده است که اقدامات زیر در راستای بهبود وضعیت اکتشافات معدنی کشور در دستور کار قرار گیرد. اصلاح اساسنامه سازمان زمین‌‌‌شناسی با هدف پایدارسازی درآمدها: با توجه به اینکه تهیه اطلاعات پایه زمین‌‌‌شناسی پرهزینه و زمان‌بر بوده و نیازمند تجهیزات اکتشافی مخصوص است، لازم است برنامه‌‌‌ریزی دقیقی برای تهیه تجهیزات و تربیت نیروی انسانی موردنیاز و همچنین تامین مالی طرح‌ها انجام شود. در حال حاضر سازمان زمین‌‌‌شناسی که برمبنای اساسنامه سازمان بهعنوان مسوول تهیه دادههای پایه زمین‌‌‌شناسی کشور شناخته می‌شود، از لحاظ مالی توانایی اجرای طرح‌های هزینه‌‌‌بر این بخش را ندارد. بنابراین لازم است به‌‌‌منظور انجام درست وظایف خود، با اصلاح ساختاری در اساسنامه، زمینه ایجاد درآمد اختصاصی برای آن فراهم شود. بر این اساس، امکان انجام فعالیت اقتصادی را دارا خواهد بود و با اتخاذ سازوکارهای نوآورانه لازم جهت تامین مالی، لازم نیست صرفا بودجه‌‌‌های دولتی باشد.
همچنین با توجه به اینکه اکتشافات معدنی از بخش‌‌‌هایی است که سرمایه‌گذاری در آن می‌‌‌تواند منافع نسل‌‌‌های آتی را نیز پوشش دهد -که یکی از علل اخذ حقوق دولتی نیز همین موضوع است- ضروری است سهم تعیینشده در ماده «٤٣» قانون برنامه ششم پیرامون منابع موردنیاز این سازمان، با بررسی دقیق هزینه‌‌‌های سالانه لازم برای تهیه دادههای پایه اکتشافی، به‌‌‌طور کامل اختصاص یابد. الزام سازمان‌های مرتبط به تعیین‌تکلیف محدودههای معدنی: تعامل سازنده سازمان‌های مرتبط با فعالیت‌‌‌های اکتشافی (مانند سازمان انرژی اتمی، منابع طبیعی و آبخیزداری و حفاظت محیط‌زیست)، با هدف تامین دغدغه‌‌‌ها و نگرانی‌هایی که هرکدام به فراخور مسوولیتشان نسبت به منطقه مورد تقاضا دارند، بسیار موثر خواهد بود و بخش قابل‌‌‌توجهی از تعارض‌ها را حل خواهد کرد. پیشنهاد می‌شود دستورالعمل طبقه‌‌‌بندی محدودههای معدنی (مجاز، ممنوع و مشروط) و شرایط فعالیت معدنی مجاز در هر محدوده توسط این سازمان‌ها تهیه شود و ملاک تصمیم‌گیری قرار گیرد.
از طرفی تجمیع اطلاعات و ملزم کردن ارائه دلایل محدود کردن فعالیت‌‌‌های معدنی توسط دستگاه‌های ذی‌ربط، احتمال انسداد رانت‌‌‌گونه مناطق را به‌‌‌منظور بهره‌برداری انحصاری کاهش خواهد داد. با اینکه لزوم تعیین‌تکلیف محدودههای سازمان‌های مرتبط در تبصره یک ماده «٢٤» قانون معادن آمده است، اما به‌‌‌نظر می‌رسد با اصلاح این تبصره، با هدف بیان حکم صریح در تکلیف این سازمان‌ها پیرامون طبقه‌‌‌بندی حریم‌‌‌های قانونی به مجاز، ممنوع و مشروط می‌‌‌توان تا حدی بر این چالش غلبه کرد. همچنین لازم است به‌‌‌منظور ایجاد ضمانت اجرایی برای این بند، اعتبارات سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور (که تاکنون عملکردی در راستای طبقه‌‌‌بندی محدودههای مربوط به خود در کشور نداشته است)، ناشی از حقوق دولتی (به‌‌‌موجب ماده «١٧» قانون اصلاح قانون معادن) به شرط انجام وظایف فوق و با اولویت آن تخصیص یابد. همچنین در مورد سازمان انرژی اتمی، باید اصلاحات قانونی صورت گیرد و فقط معادنی که دارای مواد پرتوزای کاربردی در صنعت هسته‌‌‌ای هستند در اختیار این سازمان قرار گیرد. مجاز دانستن فعالیت‌‌‌های معدنی این سازمان به مواد اصلی پرتوزا و تشکیل کمیته‌‌‌ای جهت تشخیص میزان آن می‌‌‌تواند تا حدی این چالش را برطرف کند.
لزوم بهبود کیفیت نظارت بر فعالیت‌‌‌های معدنی
فعالیت‌‌‌های اکتشافی بهعنوان اولین مرحله فعالیت‌‌‌های معدنی از اهمیت بالایی برخوردار بوده و صحت و دقت اطلاعات حاصل از این فعالیت‌‌‌ها در مراحل بعدی معدن‌کاری نیز موثر خواهد بود. به همین دلیل لازم است فرآیند نظارت بر عملکرد فعالان اکتشافی با کیفیت بالاتری انجام شود. برای این منظور پیشنهاد می‌شود اصلاح قانون نظام مهندسی معدن (مصوب ١٣٧٩) با اصلاحات و الحاقات بعدی آن، اقدامات زیر در دستور کار قرار گیرد:
افزایش هزینه ارائه اطلاعات نادرست: همان‌طور که بیان شد، کاشف محدوده معدنی به‌‌‌دلایل مختلف می‌‌‌تواند انگیزه بیش‌‌‌اظهاری و کم‌‌‌اظهاری در زمینه ارائه اطلاعات اکتشافی را داشته باشد. درصورتی‌‌‌که هزینه و جرائم مربوط به ارائه اطلاعات نادرست از طرف فعالان معدنی سنگین باشد، احتمال این کار کاهش می‌‌‌یابد. مسوولان فنی نیز درصورتی‌‌‌که گزارش‌های اکتشافی حاوی اطلاعات نادرست را تایید کنند، باید مشمول جرائم قابل‌‌‌توجه شوند.
ایجاد مسوولیت تضامنی برای مسوولان فنی: مسوول فنی معدن درواقع وظیفه پیاده‌سازی طرح‌های اکتشاف و بهره‌برداری را به عهده دارد و وظایف حاکمیتی ندارد. اما با توجه به اینکه مسوولان فنی از طریق سازمان نظام مهندسی معدن واجد شرایط شناخته شده و مسوول تایید گزارش‌های اکتشافی و بهره‌برداری هستند، باید در نتایج کار خود مسوولیت داشته باشند. با توجه به اهمیت این موضوع، پیشنهاد می‌شود برای انجام وظایف مسوول فنی، شرکت‌های مسوول فنی تاسیس شود که با جذب مسوولان فنی، خدمات مربوطه را انجام دهد. در این صورت این شرکت‌ها باید پاسخگوی تایید گزارش‌های نادرست باشند و در صورت ارائه اطلاعات نادرست، امکان جریمه مالی و... برای شرکت‌ها فراهم است.
اصلاح شاخص‌‌‌های صلاحیت مالی فعالان معدنی: در فرآیند فعلی واگذاری پروانه اکتشاف، توانایی فنی و مالی لازم برای متقاضیان، تناسب چندانی با هزینه‌‌‌ها و مسائل فنی اکتشاف ندارد. درواقع با معیارهای فنی و مالی که در حال حاضر برای متقاضیان پروانه اکتشاف در نظر گرفته شده است، امکان انجام صحیح فرآیند اکتشاف وجود ندارد. بنابراین در برخی موارد به‌‌‌دلیل نا‌توانی در انجام فرآیند اکتشافی، گزارش اکتشافی ارائه‌‌‌‌شده به وزارت صمت برای دریافت پروانه اکتشاف نادرست بوده یا با درصد خطای بالایی تهیه می‌شود. پیشنهاد می‌شود برای ارزیابی صلاحیت مالی افراد، حداقل میزان سرمایه لازم برای انجام فعالیت‌‌‌هایی که در طرح اکتشافی ارائه شده است، ملاک تصمیم‌گیری قرار گیرد.
تجمیع و انتشار دادههای اکتشافی: با توجه به ارزیابی انجام‌شده و با وجود تلاش‌های متعددی که برای تولید اطلاعات پایه زمین‌‌‌شناسی توسط سازمان‌های مختلف انجام شده، تاکنون هیچ اقدامی برای تجمیع اطلاعات پایه زمین‌‌‌شناسی و در ادامه پردازش و یکپارچه‌‌‌سازی آنها صورت نگرفته است. این امر یکی از دلایل اصلی نبود بانک اطلاعاتی جامع و دقیق از اطلاعات پایه زمین‌‌‌شناسی و اکتشافی در کشور است که می‌‌‌تواند در آینده تبعات سنگینی برای بخش معدن و صنایع معدنی کشور به‌‌‌همراه داشته باشد. در این زمینه علاوه بر اینکه در برخی موارد شاهد عدم‌همکاری سایر سازمان‌ها هستیم، تلاش موثری جهت گردآوری این اطلاعات ازسوی وزارت صنعت، معدن و تجارت و بازوی تخصصی آن سازمان زمین‌‌‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور صورت نگرفته است. به‌‌‌منظور رفع موانع فوق‌الذکر، پیشنهاد می‌شود تبصره «٣» ماده «٥» قانون معادن به‌‌‌نحوی اصلاح شود که بتوان علاوه بر جرم‌‌‌انگاری برای بالاترین مقام مسوول، از ابزارهای تنبیهی با تاکید بر جرائم مالی درخصوص سازمان‌هایی که مانع تجمیع دادههای مذکور شوند، استفاده کرد.
محدود کردن امکان استفاده از موارد خارج از ید: از جمله مواردی که باعث راکد شدن مجوزهای معدنی (در مراحل مختلف) می‌شود، نبود محدودیت در استفاده از شرایط خارج از ید است. ازجمله مواردی که باعث راکد شدن مجوزهای معدنی (در مراحل مختلف) می‌شود، نبود محدودیت در استفاده از شرایط خارج از ید، مندرج در تبصره ماده «٢٠» قانون معادن است. اگرچه برخی مصادیق در آیین‌‌‌نامه اجرایی این قانون درخصوص موارد خارج از ید مطرح شده است، اما نبود محدودیت و منوط کردن سایر شرایط به تشخیص افراد موجب شده است تا ابزار نظارتی وزارت صمت بر معادن اثر قابل‌‌‌توجهی نداشته باشد. ازاین‌‌‌رو به‌‌‌نظر می‌رسد باید امکان استفاده از شرایط خارج از ید به‌‌‌منظور تسهیل فضای کسب‌وکار معدنی محدود شود. بااین‌‌‌حال با توجه به شرایط متفاوتی که هر معدن‌کار در مناطق مختلف با آن روبه‌‌‌روست، باید آیین‌‌‌نامه‌‌‌ای درخصوص این محدودیت توسط دولت تدوین شود.
