سیاست صنعتی برجستهسازی بنگاههای بزرگ اقتصادی مفید است؟
سیاه و سفید قهرمانان تولید
لزوم ایجاد سیاست‌صنعتی
سیاست صنعتی در بسیاری از کشورهای در حال پیشرفت در حال اجراست و برخی از اقتصاددانان، برای نشان‌دادن این سیاست، به اقتصاد چین به‌عنوان مدل صنعتی موفق اشاره می‌کنند. در دنیایی که با چالش‌هایی مانند پیامدهای کووید-۱۹، ملی‌گرایی تولید واکسن، بی‌ثباتی زنجیره تامین جهانی، حرکت به سمت حذف گازهای گلخانه‌ای و رقابت‌های ژئوپلیتیکی مواجه است، بحث‌های تازه‌ای درباره نقش سیاست‌های صنعتی و حمایت دولت از بنگاه‌ها و صنایعی که از نظر استراتژیک مهم تلقی می‌شوند، در حال طرح است. این پرسش برای افراد مطرح است که آیا می‌توان به بازار آزاد اعتماد کرد یا خیر؟ در حوزه امنیت ملی نیز نگرانی‌هایی در زمینه وابستگی به رقبا برای تامین منابع حیاتی مانند نیمه‌رساناها و داروها وجود دارد.
در ایالات‌متحده آمریکا، سیاست صنعتی، دیگر یک تابو نیست. هر دو حزب از ایجاد مشوق‌های کم‌کننده به تولید نیمه‌رساناها و قانون تراشه‌ها و علم که هدف آن احیای صنعت نیمه‌رساناها در ایالات‌متحده است، حمایت می‌کنند. بیش از ۹۰درصد تراشه‌های پیشرفته ضروری در زمینه‌های دفاعی و هوش مصنوعی، از تایوان وارد آمریکا می‌شود که نگرانی‌هایی را در مورد آسیب‌پذیری صنعت ایالات‌متحده به دنبال داشته است. دولت ایالات‌متحده برای مقابله با چنین ریسک‌هایی، ۳۹میلیارد دلار را از محل ۲۸۰میلیارد دلار منابع پیش‌بینی‌شده در قانون تراشه‌ها برای حمایت از توسعه ظرفیت تولید نیمه‌رساناهای پیشرفته اختصاص داده است. طبق سیاست گسترده صنعتی دولت بایدن ایجاد حداقل دو خوشه نیمه‌رسانا تا سال ۲۰۳۰ برنامه‌ریزی شده و ۳۷۰میلیارد دلار یارانه موردنیاز برای انرژی‌های پاک براساس قانون کاهش تورم در نظرگرفته شده است.
در همین حال، ژاپن نیز یارانه‌هایی به ارزش بیش از ۵۰۰میلیون دلار را به ۵۷شرکت برای تشویق آنها به سرمایه‌گذاری داخلی به‌عنوان بخشی از تلاش‌های دولت برای کاهش وابستگی به چین، اختصاص داده است. به‌طور مشابه، اتحادیه اروپا نیز وفق سیاست صنعتی حدود ۱۶۰میلیارد یورو از منابع صندوق جبرانی کووید-۱۹ را برای نوآوری‌های دیجیتال مانند تراشه‌ها، باتری‌ها و بهبود سازگاری با اقلیم، پیش‌بینی کرده است. در واکنش به یارانه‌های کلان قانون کاهش تورم ایالات‌متحده، وزیر اقتصاد ایتالیا نیز اخیرا خواستار رویکرد مشترک اتحادیه اروپا برای حمایت از رقابت‌پذیری و تولیدات استراتژیک شده است.
قهرمانان ملی
سیاست صنعتی، به تلاش دولت برای شکل دادن به اقتصاد از طریق هدف قرار دادن صنایع، بنگاه‌ها یا فعالیت‌های اقتصادی خاص اشاره دارد که این آمار با استفاده از طیف وسیعی از ابزارها مانند یارانهها، مشوق‌های مالیاتی، توسعه زیرساخت‌ها، قواعد پشتیبانی و حمایت از تحقیق و توسعه به دست می‌آید.
کشورها اغلب هنگام اجرای سیاست صنعتی به‌عنوان بخشی از استراتژی رشد، با اهداف رقابتی مانند تضمین رشد اقتصادی پایدار، حفظ ثبات پولی و مالی و ایجادقهرمانان ملی روبه‌رو هستند.
ملاحظات متعددی زیربنای هدف ایجاد قهرمانان ملی به‌عنوان یکی از اهداف استراتژی رشد اقتصاد است. از جمله این ملاحظات، تقویت امنیت ملی از طریق تقویت خودکفایی در صنایع کلیدی، حمایت از رشد اشتغال‌زا و فراگیر، احیای جوامع عقب‌مانده از رشد و در نهایت، توجه به نظرات رأی‌دهندگان در زمینه احیای بخش صنعت است.
کشورهای گوناگون فعالیت‌های صنعتی یا بنگاههایی را به‌عنوان قهرمانان ملی معرفی می‌کنند. به‌عنوان مثال نیمه‌رساناها در تایوان، انرژی‌های تجدیدپذیر در آلمان و صنعت هوافضا در فرانسه، قهرمانان ملی هستند.
هدف این رویکرد، ایجاد شرکت‌های رقابتی در سطح جهانی، تضمین رشد اقتصادی و امنیت است. استفاده از سیاست صنعتی برای ایجاد قهرمانان ملی در برخی موارد موفقیت‌آمیز بوده، اما همچنان موضوع بحث‌برانگیزی است. اقتصاددانان نگران هستند که انتخاب برندگان و بازندگان ممکن است منجر به انحراف در بازار و تخصیص ناکارآمد منابع شود.
در جهانی که ناسیونالیسم اقتصادی و تنش‌های ژئوپلیتیکی در حال افزایش است، ایجاد قهرمانان ملی احتمالا یک‌هدف مهم سیاستی برای دولت‌هایی است که به دنبال پیشبرد منافع ملی خود هستند. در این زمینه، چارچوب سه‌گانه استراتژی رشد، می‌تواند سیاستگذاران را در ایجاد تعادل بین رشد اقتصادی، ثبات و اهداف قهرمان ملی راهنمایی کند.
سه‌گانه استراتژی رشد
این چارچوب، به چالش‌هایی که سیاستگذاران در ایجاد تعادل بین تقاضاهای در حال رقابت در زمینه‌های نیل به رشد اقتصادی، برقراری ثبات پولی و مالی و ایجاد قهرمانان ملی با آن مواجهند می‌پردازد. دنبال کردن هر دو مورد از این اهداف به قیمت قربانی کردن بخشی از هدف سوم است که آن را به یک سه‌گانه تبدیل می‌کند. سه‌گانه مزبور دشوار بودن انتخاب را برای سیاستگذاران، نشان می‌دهد.
استراتژی الف: دولت‌هایی که از قهرمانان ایمن حمایت می‌کنند، ثبات پولی و مالی را همراه با حمایت از قهرمانان ملی امن در اولویت قرار می‌دهند. این استراتژی اغلب بر امنیت ملی، احتیاط و تاب‌آوری در مقایسه با منافع بالقوه استراتژی رشد تهاجمی‌تر تاکید می‌کند.
استراتژی ب: این استراتژی بر رشد اقتصادی و انتخاب قهرمانان ملی ریسک‌پذیر تاکید دارد. با این حال، این رویکرد ممکن است به توجه کمتر به نگرانی‌ها در زمینه ثبات به دلیل فعالیت‌های ریسک‌پذیرتر یا تمرکز کمتر بر کارآیی و حکمرانی که سبب ایجاد هزینه‌های بالقوه برای سیستم مالی و در نتیجه هزینه‌های مالی می‌شود، منجر شود. با این حال، دولت‌هایی که این استراتژی را دنبال می‌کنند، تمایل دارند ریسک بالاتری از بی‌ثباتی را برای دستیابی به رشد بالاتر بپذیرند.
استراتژی ج: رویکرد سرمایه‌داری بازار منصفانه، ثبات را همراه با رشد اقتصادی (بدون تمرکز بر قهرمانان ملی) در اولویت قرار می‌دهد. این استراتژی بر پشتیبانی از اقتصاد بازار پویا همراه با امکان ورود آزاد به این بازار و اطمینان‌یابی از فعالیت کسب‌وکارها در یک بازار منصفانه و رقابتی تاکید دارد.
سرمایه‌داری بازار منصفانه، مسیری متفاوت برای دستیابی به اهداف امنیت ملی نسبت به رویکرد سیاست صنعتی ارائه می‌دهد. به جای اینکه هر کشور قهرمانان ملی خود را معرفی کند، این رویکرد یک‌زنجیره تامین جهانی متنوع براساس تجارت باز و منصفانه را تشویق و از مسابقه و نزاع بازوهای اقتصادی جلوگیری می‌کند. این رویکرد می‌تواند سبب کارآیی و نوآوری بیشتر در بلندمدت شود و در عین حال خطرات ناشی از اختلالات زنجیره تامین را از طریق تنوع و همکاری بین‌المللی کاهش دهد. این بده‌بستان‌ها صرفا به دلیل انتخاب یک هدف در قیاس با سایرین نیست، بلکه به‌منظور ایجاد تعادل بین این سه‌استراتژی در یک زنجیره است.
بهترین رویکرد برای هر دولتی به طیفی از عوامل زمینه‌ای از جمله وضعیت اقتصاد، سلامت سیستم مالی، فشارهای انتخاباتی در سیستم سیاسی و محیط و ژئوپلیتیک بستگی دارد. با این حال، کسب منافع حاصل از کارآیی می‌تواند انتخاب استراتژی سرمایه‌داری بازار منصفانه را منطقی کند. همچنین ممکن است دولت‌ها اغلب به دلیل روان‌شناسی رهبری ملی و فشار بر رهبران آنها، هنگام انتخاب سیاست‌های اقتصادی، تسلیم وسوسه ایجاد قهرمانان ملی شوند.
چرا رهبران، قهرمان ملی انتخاب می‌کنند؟
تصور کنید به‌عنوان رهبر کشور خود انتخاب شده‌اید و اکنون مسوول تصمیماتی هستید که بر رفاه میلیون‌ها نفر تاثیر می‌گذارد و فشار می‌تواند گاه طاقت‌فرسا نیز باشد. باید بین تقاضاهای در حال رقابت شامل رشد اقتصادی، امنیت ملی، ثبات پولی و مالی و نگرانی‌های اجتماعی و زیست‌محیطی تعادل برقرار کنید. در این شرایط مخاطرات زیاد است و فشار نیز می‌تواند طاقت‌فرسا باشد. قابل‌توجه‌ترین فشاری که به‌عنوان رهبر یک کشور با آن مواجه هستید، نیاز به رشد اقتصادی است. دستیابی به رشد کافی می‌تواند برای حفظ قدرت سیاسی شما، ایجاد اشتغال و تضمین ثبات جامعه ضروری باشد. بدون رشد پایدار، ممکن است با بیکاری فزاینده و نارضایتی اجتماعی مواجه شوید که دوره تصدی سیاسی شما را به خطر می‌اندازد. این فشار می‌تواند به صورت اضطراب رشد ظاهر شود. مطالعات روان‌شناسی بالینی نشان می‌دهد که اضطراب باعث می‌شود افراد بر نگرانی‌های آنی متمرکز شوند که اغلب به قیمت اهداف بلندمدت تمام می‌شود. در زمینه رشد اقتصادی، رهبران ممکن است اضطراب‌های مشابهی را تجربه کنند که باعث می‌شود عملکرد کوتاه‌مدت و پیروزی‌های فوری را در اولویت قرار دهند تا اضطراب خود را از بین ببرند و پیشرفت را نشان دهند. این آمار می‌تواند منجر به تمرکز محدود بر صنایع یا شرکت‌های خاصی شود که ممکن است به عنوان رشد سریع تلقی شوند ولی در عین حال ممکن است خطرات بالقوه و جنبه‌های منفی این رویکرد نیز نادیده گرفته شود.
حمایت از قهرمانان ملی می‌تواند حس کنترل بر نتایج اقتصادی، کاهش اضطراب رشد و احساس امنیت را هم برای دولت و هم برای مردم ایجاد کند. در این شرایط، سیاست صنعتی ابزاری کلیدی در اختیار شماست که می‌تواند شامل اعطای قراردادها، یارانه یا معافیت‌های مالیاتی یا سرمایه‌گذاری در پروژه‌های زیربنایی برای ایجاد قهرمانان ملی باشد. با این حال ارتقای قهرمانان ملی می‌تواند پیامدهای منفی نیز به همراه داشته باشد که شامل تمرکز قدرت اقتصادی، تخصیص نادرست منابع و نادیده گرفتن منافع و ارزیابی‌های بلندمدت شود. همچنین می‌تواند رقابت و نوآوری را در بازار تضعیف کند و در نهایت به رشد و رفاه اجتماعی نیز آسیب برساند.
با وجود این هزینه‌ها و ناکارآمدی‌ها، ممکن است مجبور شوید قهرمانان جسور را ارتقا دهید (استراتژی ب)، به این دلیل که ممکن است برای دستیابی به پیروزی‌های فوری، حفظ قدرت سیاسی یا ایجاد شغل برای شهروندان، تحت فشار شدید قرار بگیرید. علاوه بر این، سیاست صنعتی می‌تواند حس کنترل بر نتایج اقتصادی، کاهش اضطراب رشد و ایجاد احساس امنیت را هم برای دولت و هم برای مردم ایجاد کند.
به‌عنوان یک رهبر، ممکن است برای حفظ امنیت ملی و همچنین ثبات پولی و مالی با فشار زیادی روبه‌رو شوید. این فشار می‌تواند باعث ترس از بی‌ثباتی شود. این ترس می‌تواند ناشی از نگرانی‌ها در مورد امنیت ملی (مانند وابستگی به سایر کشورها برای تامین منابع ضروری) یا تمایل به اجتناب از شکست‌ها یا رسوایی‌های بزرگ باشد. هنگامی که با چنین ترس‌هایی روبه‌رو می‌شوید، ممکن است استراتژی حمایت از قهرمانان ملی امن را برای دستیابی به اهداف امنیت و ثبات انتخاب کنید و این انتخاب را راهی برای حفاظت از منافع کشور، تامین منابع حیاتی و حفظ ثبات بدانید (استراتژی الف). با این حال، در نظرگرفتن جنبه‌های منفی بالقوه این رویکرد، مانند خطر تحریف رقابت و جلوگیری از نوآوری، ضروری است.
در مجموع، اضطراب رشد و ترس از بی‌ثباتی انگیزه‌هایی قوی هستند که می‌توانند رهبران کشور را به انتخاب قهرمانان ملی ترغیب کنند. این عوامل سیاسی و روانی اغلب استراتژی رشد یک کشور را شکل می‌دهند؛ حتی اگر اکثر رهبران از هزینه‌ها و ناکارآمدی‌های اقتصادی بلندمدت بالقوه آن آگاه باشند.
اغلب از «ایرباس» به عنوان مدل موفق مداخله دولت در اقتصاد یاد می‌شود. ایجاد کنسرسیوم ایرباس در اروپا در اواخر دهه ۱۹۶۰ که سلطه بویینگ در بازارهای جهانی را به چالش کشید، از طریق یارانه‌های دولتی، تعهد به عهده گرفتن ضرر و تامین مالی هزینه‌های ثابت توسعه، امکان‌پذیر و در نتیجه، ایرباس به رقیب بزرگی تبدیل شد. با این حال، تجربه اخیر چین در مورد هواپیمای COMAC- C ۹۱۹ نشان می‌دهد که راه‌حل قطعی برای سیاست صنعتی وجود ندارد. چین با این باور که یک کشور بزرگ باید هواپیماهای مسافربری خود را داشته باشد، سرمایه‌گذاری زیادی در توسعه هواپیماهای تجاری انجام داده است تا سلطه بویینگ و ایرباس را به چالش بکشد. به‌رغم سرمایه‌گذاری ۷۰میلیارد دلاری در شرکت هواپیماهای تجاری چین COMAC(سازنده دولتی چین) این پروژه به دلیل موانع نظارتی، تکنولوژیکی و زنجیره تامین، بیش از پنج‌سال به تعویق افتاده است. تاخیرها با الزامات صدور مجوز ویژه برای صادرات قطعات فناوری به چین که از سوی دولت ترامپ در سال ۲۰۲۰ تحمیل شد، تشدید شد. همچنین C۹۱۹ هنوز از سوی هیچ‌یک از مقامات مهم هواپیمایی خارج از چین (تا حدی به دلیل مسائل ایمنی) تایید نشده است. بنابراین، چین به‌رغم موفقیت سیاست صنعتی با شبکه راه‌آهن سریع‌السیر داخلی خود در اول دهه ۲۰۱۰، نتوانسته است این دستاورد را در صنعت رقابتی هوانوردی جهانی تکرار کند.
درسی که در اینجا می‌توان گرفت این است که ارتقای قهرمانان ملی می‌تواند گاهی اوقات موثر باشد، اما دستورالعمل تضمینی برای موفقیت آنها وجود ندارد. حتی در سایر موارد شکست بازار، دولت ممکن است رسیدگی به این معضل را بدون ایجاد خلل قابل‌توجهی یا متحمل‌شدن هزینه‌های مالی بالا دشوار بداند. علاوه بر این، زمانی که چند کشور درگیر سیاست صنعتی برای ارتقای قهرمانان ملی خود شوند، این کار می‌تواند سبب شکل‌گیری رقابت منفی در زمینه کسب بیشتر یارانهها و حمایتها شود، شانس موفقیت هر کشور را کاهش دهد و منجر به ناپایداری محیط اقتصاد جهانی نیز شود.
لارنس سامرز، وزیر خزانه‌داری سابق ایالات‌متحده اخیرا گفته است: مشاوران سیاست صنعتی خود را مشابه ژنرال‌ها، دوست دارد. بهترین ژنرال‌ها کسانی هستند که از جنگ بیشتر متنفرند، اما حاضرند در صورت لزوم بجنگند. چیزی که من را نگران می‌کند این است که سیاستگذاران صنعتی، عاشق سیاستگذاری هستند.
در این زمینه، سه‌گانه سیاست صنعتی به سیاستگذاران یادآوری می‌کند که در عین حال که بر رشد بلندمدت، ثبات و همکاری بین‌المللی تمرکز دارند، رویکردی دقیق و محتاطانه به سیاست صنعتی داشته باشند. درست مانند نمک در پخت و پز، کمی سیاست صنعتی می‌تواند مفید باشد، اما مصرف بیش از حد آن می‌تواند آسیب برساند.
