سیاستگذاری غلط در امور معادن دسترسی تولید به منابع را محدود کرد
زنگ خطر ۵ هزار معدن متروک
از نظر بازوی پژوهشی مجلس «اصلاح و بازنگری کامل قوانین و رویه‌‌‌های این بخش در قالب یک بسته سیاستی» می‌تواند عامل مهمی برای پایداری تولید در بخش معدن و بازگرداندن 45درصد کل معادن دارای پروانه بهرهبرداری به چرخه فعالیت باشد. «غیراقتصادی شدن فعالیت‌های معدنی در اثر تحولات بازار»، «عوامل خارج از ید و شرایط فورس‌ماژور»، «تحریم‌های بین‌المللی»، «فقدان زیرساخت‌‌‌های موردنیاز برای فعالیت‌های معدنی»، «وجود معارضین و تعارض میان فعالیت‌های معدنی و دستگاه‌های اجرایی»، «غیرشفاف بودن و عدم‌اجرای قوانین و مقررات»، «عدم‌اجرای ضوابط، معیارهای فنی و استانداردهای اکتشاف»، «غیرشفاف بودن داده‌‌‌ها و اطلاعات معادن کشور»، «معیوب بودن فرآیندهای نظارت بر فعالیت‌های معدنی»، «حضور پررنگ دولت و سازمان‌های تابعه آن و برخی نهادهای حاکمیتی در پهنههای اکتشافی و معادن»، «ایرادهای نظام بررسی صلاحیت فنی و مالی متقاضیان فعالیت معدنی» و «وضع برخی مقررات غیرکارشناسی در خصوص صادرات مواد معدنی» ازجمله دلایل غیرفعال شدن یا محبوس شدن معادن کشور است.
این دلایل در حالی زمینه‌‌‌ساز غیرفعال شدن 5هزار معدن در سراسر کشور شده که برخی از تحلیل‌‌‌ها نشان می‌دهد زنگ خطر منابع در دسترس برای تولید فولاد به صدا درآمده و کشور برای تداوم رشد تولید صنایع معدنی به اکتشافات جدید و سرمایه‌گذاری بیشتر نیاز دارد. تحلیل مرکز پژوهشهای مجلس این است که سیاستگذاری برای معادن کشور مادامی که با اصلاحاتی جدی تهیه و تدوین نشود، از12 مسیر حبس یا غیرفعال خواهد شد. این طرح با اشاره به نقاط قوت اقدام سال گذشته وزارت صمت، زوایای پنهان «دستورالعمل ایجاد وحدت رویه در فعالسازی معادن و محدودههای معدنی غیرفعال» را بررسی کرده است. مهر ماه سال گذشته بود که وزیر صمت دستورالعملی با همین عنوان صادر و مسیری را برای احیای معادن متروک و محبوس و غیرفعال باز کرد. بررسی دستورالعمل ابلاغ شده ازسوی وزیر صنعت، معدن و تجارت به منظور فعالسازی معادن و جلوگیری از حبس محدودههای معدنی و معادن در ید اشخاص حقیقی و حقوقی نشان‌دهنده عزم و اراده وزارت صنعت، معدن و تجارت برای حل چالش محبوس شدن و غیرفعال شدن معادن کشور است؛ اما دلایل محبوس شدن یا غیرفعال شدن محدودههای اکتشافی و معادن کشور متعدد است. بنابراین دستورالعمل می‌تواند در مدت زمان معینی در فعالسازی محدوده‌ها و معادن غیرفعال و محبوس موثر باشد؛ اما با توجه به باقی ماندن سایر چالش‌های ساختاری معادن کشور، مجددا روندهای گذشته در سال‌های آینده تکرار خواهد شد. بنابراین برای حل ریشه‌ای چالش محبوس شدن و غیرفعال شدن معادن در کشور لازم است تا چالش‌های بخش معدن با ارائه یک بسته جامع که راهکار اشاره شده در دستورالعمل دولت هم یکی از مفاد این بسته جامع است، حل و فصل شود.
بازوی پژوهشی مجلس پیشنهاد کرده «حل چالش‌های ساختاری اکتشاف منابع معدنی کشور و ایفای نقش حاکمیتی در انجام مطالعات زمین‌‌‌شناسی، شناسایی و پی‌‌‌جویی منابع و ذخایر معدنی و کاهش ریسک اکتشاف در کشور»، «تجمیع داده‌‌‌های مربوط به مطالعات زمین‌‌‌شناسی و اکتشافات مقدماتی در پایگاه جامع داده‌‌‌های علوم زمین یا سامانه کاداستر»، «خروج نهادهای حاکمیتی و دولت از بخش معدن و واگذاری نقاط امیدبخش به بخش خصوصی توانمند و صلاحیت‌‌‌دار طی فراخوان‌‌‌های عمومی»، «استفاده از ابزارها و فناوری‌‌‌های نوین برای نظارت فعالانه بر فعالیت معادن کشور از طریق تصاویر ماهواره‌‌‌ای، پهپادها، نقشه‌‌‌برداری، اتصال داده‌‌‌های سامانه‌‌‌های مالیات، سوخت و حمل‌‌‌ونقل و هوشمندسازی نظارت بر معادن کشور»، «تخصیص بخشی از درآمدهای حقوق دولتی معادن به منظور ارتقای فرآیندهای نظارت و بازرسی معادن برمبنای قانون برنامه ششم»، «شفاف‌‌‌سازی و اعلام عمومی مصوبات و صورت جلسات غیرمحرمانه شورای‌‌‌عالی معادن و شوراهای معادن استانی به‌ویژه درخصوص تصمیمات اتخاذ شده برای صدور، تمدید و ابطال مجوزهای معدنی»، «اصلاح قوانین و مقررات غیرشفاف به منظور محدود کردن اختیارات مجری در تمدید مجوزهای معدنی»، «بازنگری در عوارض صادراتی وضع شده بر مواد معدنی» و «به‌‌‌روزرسانی و ارتقای فنی سامانه کاداستر معادن به منظور اعلام عمومی کلیه اطلاعات مربوط به پهنههای اکتشافی، محدودههای اکتشافی و معادن کشور به صورت برخط» از جمله اصلاحات پیشنهادی مرکز پژوهشهای مجلس به سیاستگذاران بخش معدن است که اگر جدی گرفته شود، اعتماد سرمایه‌گذاران به حوزه معدن احیا شده و مسیر برای فعالسازی شمار بیشتری از معادن کشور باز می‌شود.
مرکز پژوهشهای مجلس اعلام کرده هدف از تدوین این گزارش، بررسی وضعیت کلی معادن کشور، واکاوی دلایل غیرفعال بودن و محبوس شدن محدودههای اکتشافی و معادن و آسیب‌شناسی طرح دولت برای واگذاری محدوده‌ها و معادن در سال 1399 و 1400 است. طبق برآورد مرکز پژوهشهای مجلس، از مجموع بیش از 11هزار معدن دارای پروانه بهرهبرداری، حدود 6هزار معدن فعال در کشور وجود دارد. در سال 1398، میزان کل استخراج مواد معدنی از معادن فعال کشور 458میلیون تن بوده که معادل 80درصد ظرفیت اسمی استخراج معادن فعال کشور است. سایر معادن دارای پروانه بهرهبرداری (حدود 5هزار معدن) یا به دلایل مختلف غیرفعال هستند یا در ید اشخاص حقیقی و حقوقی و با هدف فعالیت اقتصادی غیرمولد حبس شده‌‌‌اند. در کنار پروانه‌‌‌های بهرهبرداری صادر شده برای معادن، تعداد زیادی پروانه اکتشاف و گواهی کشف در سال‌های اخیر برای محدودههای معدنی صادر شده است که به دلیل عدم‌دسترسی تهیه‌‌‌کنندگان گزارش به آمار و اطلاعات دقیق و شفاف در این حوزه، امکان اظهارنظر کارشناسی درخصوص محدودههای معدنی غیرفعال و حبس شده ایجاد نشد.
بر اساس آخرین آمار وزارت صنعت، معدن و تجارت در سال 1398، تعداد 5952 معدن فعال دارای پروانه بهرهبرداری در کشور وجود دارد. همچنین 177 معدن درحال تجهیز بوده است. میزان ذخایر قطعی معادن فعال کشور نیز حدود 35میلیارد تن اعلام شده است. با توجه به اینکه کل ذخایر معدنی کشور بر اساس آمارهای سازمان زمین‌‌‌شناسی و اکتشافات معدنی کشور حدود 53میلیارد تن است، بنابراین می‌توان گفت حدود 67درصد از ذخایر معدنی کشور درحال حاضر درحال استخراج و بهرهبرداری است و 33درصد ذخایر معدنی کشور غیرفعال هستند.
چرا معادن متروک و غیرفعال می‌‌‌شوند؟
گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شواهد جالبی درباره دستورالعمل دولت عنوان می‌کند که خود را در قالب بررسی روند درخواست‌‌‌های اکتشاف و صدور مجوز پروانه اکتشاف و گواهی کشف نشان می‌دهد. به نظر می‌رسد افراد حقیقی و حقوقی در این مسیر اثرگذاری بالایی داشته و محدودههای معدنی را حتی بدون فعالسازی قفل کرده‌‌‌اند.
گزارش مرکز پژوهشهای مجلس تاکید می‌کند درحال حاضر آمار دقیقی از پروانه‌‌‌های اکتشاف و گواهی‌‌‌های کشف صادر شده توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت در دسترس تهیه‌‌‌کنندگان این گزارش نیست و داده‌‌‌ها و اطلاعات قابل استنادی که بتوان تعداد محدودههای اکتشافی فعال و غیرفعال کشور را شناسایی و تحلیل کرد، اعلام عمومی نشده است. قابل توجه است علاوه بر حدود 11هزار پروانه بهرهبرداری صادر شده، تعداد زیادی مجوز معدنی در قالب پروانه اکتشاف و گواهی کشف وجود دارد که بعضا سال‌ها در اختیار اشخاص حقیقی و حقوقی قرار دارند و وزارت صنعت، معدن و تجارت اقدام به تمدید این مجوزها کرده است؛ در صورتی که از نظر فنی حداکثر زمان موردنیاز برای تبدیل پروانه اکتشاف به گواهی کشف به طور متوسط 5 سال و برای تبدیل گواهی کشف به پروانه بهرهبرداری یک سال است.
سیر اعطای مجوزها طی سال‌های 1392 تا 1398 گویای روند جهشی درخواست‌‌‌های اکتشاف در سال‌های 1395 تا 1397 مربوط به طرح‌‌‌های اجرا شده درخصوص آزادسازی محدودههای معدنی توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت و فعال شدن سامانه کاداستر معدن برای ثبت محدودههای معدنی است. با توجه به اینکه مرحله بعد از درخواست اکتشاف، استعلام از دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 24 قانون معادن است، بسیاری از درخواست‌‌‌ها تبدیل به پروانه اکتشاف نشده‌‌‌ا‌‌‌ند. همچنین «شکاف موجود میان پروانه‌‌‌های اکتشاف صادر شده با گواهی‌‌‌های کشف و پروانه‌‌‌های بهرهبرداری» نیز نشان‌دهنده غیرفعال بودن یا محبوس شدن محدودههای اکتشافی در ید اشخاص حقیقی و حقوقی است. مرور رویه‌‌‌های قانونی دریافت مجوز از بخش معدن ابعاد دیگری از مشکلات این حوزه را نمایان می‌کند.
در ایران به چند روش مختلف امکان اخذ مجوز و فعالیت معدنی وجود دارد. سه روش اصلی این موضوع شامل «انتقال مجوز معدن»، «فراخوان عمومی» و «ثبت محدودههای آزاد» هستند. در اولین روش ورود به فعالیت معدنی در ایران، ثبت محدودههای آزاد یا بلامعارض در سامانه کاداستر توسط اشخاص حقیقی و حقوقی دارای صلاحیت است. در این روش، متقاضی اقدام به ثبت محدوده به صورت الکترونیکی در سامانه کاداستر بر اساس مختصات جغرافیایی محدوده می‌کند و فرآیند استعلام از دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده24 قانون معادن آغاز می‌شود. مهلت مقرر در قانون برای پاسخ به استعلام‌‌‌ها حداکثر 2 ماه است. در صورتی که پاسخ استعلام‌‌‌ها مثبت باشد، متقاضی موظف است اقدام به اخذ پروانه اکتشاف کرده و عملیات اکتشاف ماده معدنی را آغاز کند. بر اساس ماده 5 قانون معادن مصوب 1377 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف است بستر لازم را برای اکتشاف ذخایر معدنی در سراسر کشور برای اشخاص حقیقی و حقوقی فراهم کند. همچنین در ماده 6 این قانون آمده است: «اکتشاف ذخایر معدنی، منوط به صدور پروانه اکتشاف توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت است. چگونگی اخذ پروانه، ضوابط اکتشاف، مدت اعتبار پروانه، انتقال حقوق متعلق به آن پروانه و نیز سایر موارد ضروری مربوط برابر مفاد این قانون در آیین‌‌‌نامه اجرایی تعیین خواهد شد.» همان‌طور که از متن قانون مشخص است، جزئیات مربوط به چگونگی اخذ پروانه، ضوابط اکتشاف، مدت اعتبار پروانه و... در آیین‌‌‌نامه اجرایی این قانون معین شده است.
بر اساس تبصره‌‌‌های 2 و 3 ماده 6 قانون معادن، متقاضیان پروانه اکتشاف و دارندگان این پروانه، در زمان تعیین و تحویل محدوده بلامعارض و همچنین پس از اخذ پروانه، باید مبالغی را که توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت تعیین می‌شود، به دولت بپردازند. پس از انجام عملیات اکتشاف توسط متقاضی و ارائه گزارش آن به وزارت صنعت، معدن و تجارت، در صورت تایید گزارش اکتشاف توسط این وزارتخانه، گواهی کشف به نام دارنده پروانه اکتشاف صادر می‌شود که در ماده 7 آمده است.
در گواهی کشف هم باید نوع یا انواع ماده معدنی کشف شده، کمیت وکیفیت آن، حدود و مساحت زمین مورد اکتشاف و هزینه عملیات اکتشافی ذکر شود. پس از اخذ گواهی کشف، «دارنده مجوز» موظف است حداکثر ظرف مدت یک سال نسبت به تهیه طرح بهرهبرداری و ارائه درخواست پروانه بهرهبرداری اقدام کند. عدم‌تسلیم درخواست مزبور در مدت مشخص شده در قانون موجب سلب حق اولویت یاد شده از دارنده گواهی کشف خواهد شد که در ماده 8 آمده است. در سایر انواع روش‌های اخذ مجوز و فعالیت معدنی نیز می‌توان روندهایی کلی را مشاهده کرد که نیازمند تغییر هستند.
دلیل اقتصادی کمای معادن
چنان که در ابتدای گزارش عنوان شد، محبوس شدن و غیرفعال شدن معادن می‌تواند دلایل مختلفی داشته باشد. از جمله مهم‌ترین عواملی که موجب غیرفعال شدن یا محبوس شدن معادن در ید اشخاص حقیقی و حقوقی می‌شود، غیراقتصادی شدن فعالیت معدنی است که نظام انگیزش برای سرمایه‌گذاری در این بخش را از بین خواهد برد. گزارش مرکز پژوهشهای مجلس تاکید دارد نوسانات بازار و تحولات قیمتی، از عوامل غیرفعال شدن معادن دارای پروانه بهرهبرداری یا توقف فرآیند عملیات معدنی از مرحله اکتشاف تا بهرهبرداری است. برای مثال رکود ساخت‌‌‌وساز در کشور می‌تواند به میزان قابل‌توجهی تقاضا برای مصالح ساختمانی را کاهش دهد. مصالح ساختمانی مانند گچ، سنگ آهک، سیلیس، پوکه معدنی، شن و ماسه، خاک رس و سنگ‌‌‌های ساختمانی و تزئینی، از معادن مربوطه تامین می‌‌‌شوند. این معادن در صورت نبود تقاضا در بازار و با توجه به اینکه عمده مواد معدنی ذکر شده، کالای صادراتی محسوب نمی‌‌‌شوند، مجبور می‌‌‌شوند تا فعالیت معدن را متوقف کنند. همچنین برخی تحولات بازارهای جهانی ممکن است موجب نوسان قیمت مواد معدنی و غیراقتصادی شدن بهرهبرداری از آن شود که ازجمله دلایل غیرفعال شدن معادن است.
توصیه مرکز پژوهشهای مجلس به سرمایه‌گذاران معدنی این است که این افراد لازم است تا قبل از ورود به فعالیت معدنی نسبت به مطالعه دقیق بازار، آینده‌‌‌پژوهی و پذیرش ریسک تحولات بازار اقدام کنند. در این حالت، وزارت صنعت، معدن و تجارت می‌تواند درخصوص تمدید مجوزهای معدنی بر اساس شرایط بازار و عوامل موثر در آن تصمیم‌گیری کند.
