نقدی بر نظام آماری برنامه و بودجه کشور
دکتر اشکان شباک*
بحث بازنگری در فهرست دریافت‌کنندگان کالابرگ و احتمال تغییر دامنه خانوارهای مشمول حمایت‌های معیشتی، بار دیگر پرسشی اساسی را پیش روی سیاستگذاران قرار داده است: آیا دولت تصویر دقیق و بهنگامی از وضعیت اقتصادی و معیشتی خانوارهای کشور دارد تا بتواند درباره استحقاق دریافت حمایت تصمیم بگیرد؟ این همان پرسشی است که پیش‌تر در یادداشت «جراحی‌های اقتصادی با تیغ کند نظام آماری» در روزنامه «دنیای اقتصاد» منتشر شده بود.
در شرایط محدودیت منابع عمومی ضرورت هدفمند کردن حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر روشن است، اما هدفمندی، پیش از هر چیز، به شناخت درست جامعه هدف وابسته است. اگر این شناخت بر پایه اطلاعات ناقص یا شاخص‌هایی باشد که فقط بخشی از واقعیت زندگی خانوار را نشان می‌دهند، حتی سیاست‌هایی با اهداف درست نیز ممکن است به نتایجی متفاوت از مقصود اولیه منجر شود.
اهمیت این موضوع در اظهارات رئیس‌جمهور نیز مورد توجه قرار گرفته است. ایشان در شهریورماه ۱۴۰۵ اجرای سرشماری ثبتی‌مبنا را «از نان شب واجب‌تر» خواندند و در مراسم آغاز این سرشماری بر ضرورت استفاده از اطلاعات دقیق برای اداره کشور و تحقق عدالت تاکید کردند. همچنین در خردادماه، درباره دقیق و به‌روز نبودن بخشی از اطلاعات مبنای دهک‌بندی خانوارها سخن گفتند. این تاکیدها در سیاست‌های حمایتی معنای روشنی دارد: وقتی قرار است درباره برخورداری یا حذف حمایت معیشتی خانوارها تصمیم‌گیری شود، باید بتوان با اطمینان به اعتبار اطلاعات و معیارهای مورد استفاده تکیه کرد. داده نادرست صرفا یک نقص فنی نیست؛ می‌تواند به تصمیم نادرست و تضییع حق شهروندان منجر شود. موضوع این یادداشت درستی یا نادرستی حذف یارانه یا تغییر دامنه مشمولان کالابرگ نیست؛ بلکه این است که آیا دولت زیرساخت اطلاعات آماری لازم برای شناسایی دقیق جامعه هدف را در اختیار دارد؟ پرسشی که پیش‌تر در یادداشت «جراحی‌های اقتصادی با تیغ کند نظام آماری» مطرح کردم و اکنون در حوزه سیاست‌های حمایتی نیز اهمیت یافته است.
مساله فقط دهک‌بندی نیست
دهک‌بندی جایگاه نسبی خانوار را در توزیع درآمد یا رفاه نشان می‌دهد، اما به‌تنهایی معیار جامعی برای سنجش فقر و استحقاق حمایتی نیست. دهک مشخص می‌کند یک خانوار در مقایسه با سایر خانوارها در چه موقعیتی قرار دارد، نه اینکه لزوما تا چه اندازه توان تامین هزینه‌های ضروری خود را دارد. از این رو، دهک‌بندی را نباید با خط فقر یا سنجش واقعی توان معیشتی یکسان دانست. وجود چارچوبی شفاف و بهنگام برای برآورد خط فقر، با توجه به تفاوت هزینه زندگی در مناطق مختلف، می‌تواند مکمل نظام شناسایی خانوارها باشد؛ هرچند به‌تنهایی جایگزین آزمون وسع نیست.
برای شناخت وضعیت اقتصادی خانوار نیز نمی‌توان تنها به درآمد اسمی یا ارزش دارایی‌ها تکیه کرد. دو خانوار با درآمد مشابه ممکن است به دلیل تفاوت در هزینه درمان، تعداد افراد تحت تکفل، وضعیت مسکن یا ثبات اشتغال، از توان معیشتی متفاوتی برخوردار باشند. همچنین ارزش یک ملک یا خودرو الزاما به معنای درآمد جاری و نقدینگی قابل استفاده نیست. گردش حساب بانکی نیز لزوما معادل درآمد واقعی خانوار نیست؛ وام دریافتی، جابه‌جایی وجه میان حساب‌ها و مبالغ عبوری می‌توانند گردش مالی را افزایش دهند، بی‌آنکه قدرت خرید خانوار به همان میزان بیشتر شده باشد.
معیار سنجش وسع نمی‌تواند به یک شاخص یا منبع داده محدود باشد؛ بلکه باید شاخص‌های ترکیبی با مجموعه‌ای از اطلاعات معتبر درباره درآمد، دارایی، اشتغال، ترکیب خانوار، هزینه‌های ضروری و شرایط منطقه‌ای زندگی را دربرگیرد. تحقق چنین معیاری مستلزم دسترسی به داده‌های یکپارچه، متصل، بهنگام و قابل اعتبارسنجی و وجود سازوکار موثر هماهنگی میان دستگاه‌هاست؛ ظرفیتی که نظام آماری کشور تاکنون نتوانسته به‌طور کافی فراهم کند. در نتیجه، معیار سنجش وسع و دهک بندی هرچند از نظر علمی معتبر باشد، در عمل متکی به شاخص‌هایی است که نظام آماری کشور طی این سال‌ها توان تامین دقیق آنها را نداشته و اکنون نیز به دلیل ضعف نهادی روبه تزاید به نظر می‌رسد برنامه‌ای برای رفع این کاستی ندارد. بنابراین، مساله اصلی هدفمندی یارانه‌ها صرفا انتخاب میان دهک‌بندی و خط فقر یا تعیین معیار سنجش وسع نیست، بلکه نبود زیرساخت داده‌ای قابل اعتماد برای اجرای آن است. بدون نظام آماری کارآمد، حذف یا بازتوزیع حمایت‌هایی مانند کالابرگ، به‌جای اصلاح هدفمند، می‌تواند به تصمیم‌گیری کورکورانه و خطای گسترده در اجرا منجر شود. این همان تجلی مشخص ضعف حکمرانی داده‌محور در نظام برنامه‌ریزی کشور است.
تصویر آماری ناکافی به‌رغم داده‌های فراوان
مساله اصلی کشور در حوزه اطلاعات، لزوما کمبود سامانه یا فقدان داده نیست. دستگاه‌های مختلف اجرایی، هر یک متناسب با ماموریت خود، اطلاعات گسترده‌ای درباره جمعیت، خانوار، اشتغال، درآمد، مالیات، بیمه، دارایی‌ها و فعالیت‌های اقتصادی در اختیار دارند. در کنار آنها، پیمایش‌ها و طرح‌های آماری مرکز آمار نیز اطلاعات مهمی درباره ساختار جمعیت، وضعیت اشتغال، درآمد و هزینه خانوارها و الگوی مصرف جامعه تولید می‌کنند. با این حال، وجود این حجم از اطلاعات الزاما به معنای برخورداری کشور از تصویری جامع، یکپارچه و بهنگام از وضعیت اقتصادی و اجتماعی مردم نیست.
هر یک از این منابع با اهداف و تعاریف خاص خود ایجاد شده‌اند. تعاریف متغیرها، واحدهای آماری، شناسه‌ها، میزان پوشش و دوره به‌روزرسانی اطلاعات ممکن است میان دستگاه‌ها متفاوت باشد. بنابراین، حتی اتصال فنی سامانه‌ها نیز به‌تنهایی اطلاعات قابل اتکایی تولید نمی‌کند. داده‌های اداری و ثبتی می‌توانند به شناسایی وضعیت خانوارهای مشخص کمک کنند، درحالی‌که پیمایش‌های آماری امکان شناخت الگوهای درآمد و هزینه، ارزیابی تفاوت‌های منطقه‌ای، برآورد فقر و سنجش سازگاری نتایج شناسایی با واقعیت اقتصادی جامعه را فراهم می‌آورند. این دو منبع باید در یک چارچوب آماری منسجم مکمل یکدیگر باشند.
آنچه کشور به آن نیاز دارد، نظام آماری توانمندی است که با تدوین استانداردها و طبقه‌بندی‌های مشترک، مدیریت تبادل داده میان دستگاه‌ها، ارزیابی کیفیت ثبت‌های اداری و پیوند دادن آنها با اطلاعات پیمایشی، داده‌های پراکنده را به آمارهای معتبر و متناسب با نیازهای سیاستگذاری تبدیل کند. منظور از یکپارچگی، اتصال و انتقال همه اطلاعات به یک پایگاه واحد نیست؛ بلکه ایجاد معماری مشخصی از قواعد، مسوولیت‌ها، استانداردها و روابط بین‌دستگاهی است که در آن داده‌ها با رعایت محرمانگی و حقوق شهروندان، به‌صورت نظام‌مند و قابل ارزیابی مبادله، متصل و استفاده شوند.
گزارش پژوهشی موسسه توسعه و پایداری آلمان (IDOS) در سال ۲۰۲۴ درباره تجربه طرح توزیع عادلانه یارانه‌ها در ایران نیز به ضعف‌هایی در پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان، از جمله پوشش ناقص، نقص برخی شناسه‌های پایه و همپوشانی اطلاعات دستگاه‌ها اشاره می‌کند که در شناسایی و هدف‌گیری خانوارهای مشمول اختلال ایجاد کرده‌اند. این تجربه نشان می‌دهد که تعدد منابع اطلاعاتی، بدون هماهنگی، تکمیل، اعتبارسنجی و به‌روزرسانی آنها، الزاما به شناسایی دقیق جامعه هدف منجر نمی‌شود. مساله اصلی صرفا ضعف پایگاه‌های اطلاعاتی نیست، بلکه فقدان ظرفیت نهادی لازم برای تبدیل داده‌های پراکنده به یک نظام آماری منسجم و قابل اتکاست. مرکز آمار ایران باید با اقتدار نهادی و توان تخصصی کافی، مسوولیت استانداردگذاری، ارزیابی کیفیت و هماهنگی داده‌ها و تولید آمار معتبر برای برنامه‌ریزی و سیاستگذاری را ایفا کند. در غیر این صورت، گسترش سامانه‌ها نیز مانع از محروم ماندن سازمان برنامه و بودجه و سایر نهادهای تصمیم‌گیر از بهره‌گیری موثر از داده‌ها در تصمیم‌گیری آگاهانه نخواهد شد. سازمان برنامه و بودجه، به‌عنوان متولی نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور، باید در برابر این شکاف نهادی که هم‌اکنون در حال رخ دادن و گسترش است، نقش فعال‌تر و مسوولانه‌ای ایفا کند.
سرشماری ثبتی‌مبنا؛ آزمونی برای نظام برنامه‌ریزی کشور
سرشماری ثبتی‌مبنای ۱۴۰۵ می‌تواند گامی مهم در تحول نظام تولید آمار و استفاده گسترده‌تر از داده‌های اداری در حکمرانی کشور باشد. این تحول باید به تامین دقیق‌تر و بهنگام‌تر اطلاعات مورد نیاز برنامه‌ریزی، از جمله شناخت ویژگی‌های جمعیتی خانوارها و ارزیابی سیاست‌های حمایتی بینجامد. اما موفقیت آن مستلزم ارزیابی صحت و پوشش داده‌ها، استانداردسازی و اعتبارسنجی دقیق نتایج و مدیریت حرفه‌ای است. در غیر این صورت، خطاهای ثبت‌های اداری ممکن است به آمار رسمی منتقل شده و علاوه بر کاهش اعتبار سرشماری، اعتماد به توسعه نظام آمارهای ثبتی‌مبنا در آینده را نیز تضعیف کند. کیفیت اجرای این سرشماری، آزمونی برای توان تخصصی نظام آماری و ظرفیت نظام برنامه‌ریزی کشور در اتکا به داده‌های معتبر است.
حلقه تعیین‌کننده در نظام آماری
ماده ۳۱ قانون برنامه هفتم، استقرار نظام تامین اجتماعی بر آزمون وسع را پیش‌بینی کرده است. در این میان، مرکز آمار مسوول شناسایی مشمولان یا تصمیم‌گیری درباره تخصیص حمایت نیست؛ بلکه باید با تدوین استانداردها، ارزیابی کیفیت داده‌ها و اعتبارسنجی روش‌های آماری، پشتوانه حرفه‌ای و قابل اتکایی برای این تصمیم‌ها فراهم کند. در حکمرانی اقتصادی داده‌محور، پس از ایجاد پایگاه‌های اطلاعاتی و اتصال سامانه‌ها، باید معماری مشخصی از مسوولیت‌ها شکل گیرد. دستگاه‌ها مسوول تولید و به‌روزرسانی داده‌های خود باشند و مرکز آمار ضمن اعمال مرجعیت، با ایجاد قواعد مشترک تبادل و کیفیت داده‌ها، تدوین استانداردها، ارزیابی کیفیت و اعتبارسنجی روش‌های سنجش وسع، آمار رسمی مورد نیاز نظام برنامه‌ریزی و حکمرانی را تولید کند. در سیاست‌هایی مانند هدفمندی یارانه‌ها و توزیع کالابرگ، این معماری در قالب نظام آماری کشور، همچنین باید امکان سنجش خطاهای «حذف خانوارهای نیازمند» و «برخورداری خانوارهای غیرنیازمند» از حمایت و ارزیابی انطباق روش‌های سنجش وسع با واقعیت اقتصادی و معیشتی خانوارها را فراهم کند.
تحقق چنین نظامی صرفا با قانون، سامانه و فناوری امکان‌پذیر نیست. یکی از آسیب‌های مهم نظام آماری کشور، کاهش ظرفیت نهادی و مدیریتی مرکز آمار ایران و متناسب نبودن توان راهبری آن با ماموریت‌های گسترده و رو به افزایش این نهاد است. در یک سازمان فوق‌تخصصی مانند مرکز آمار، صلاحیت علمی، اشراف حرفه‌ای و تجربه مرتبط در سطوح مدیریتی، به‌ویژه در سطوح عالی راهبری، صرفا یک ویژگی تشریفاتی نیست؛ بلکه از الزامات اساسی تضمین کیفیت آمار رسمی و ایفای صحیح ماموریت‌های ملی این نهاد به شمار می‌رود. از این منظر، برخورداری نظام مدیریتی مرکز از دانش تخصصی، تجربه اجرایی و شناخت عمیق ماموریت‌های نظام آماری، یکی از عوامل تعیین‌کننده در تقویت یا تضعیف ظرفیت نهادی آن است.
ضروری است در انتخاب و انتصاب مدیران ارشد مرکز آمار، به‌ویژه در سطح ریاست، برخورداری از دانش و تجربه تخصصی در حوزه آمار و نظام آماری، در کنار توان راهبری طرح‌های ملی، شناخت حکمرانی داده، مدیریت کلان و قدرت هماهنگی بین‌دستگاهی، به‌عنوان معیارهای اصلی مورد توجه قرار گیرد. فقدان این ویژگی‌ها در سطوح راهبری می‌تواند شناخت الزامات روش‌شناختی، صیانت از اختیارات و جایگاه قانونی مرکز و بهره‌گیری موثر از ظرفیت‌های آن و نهادهای بالادستی را با محدودیت مواجه سازد. تداوم چنین وضعیتی در نهایت می‌تواند به تضعیف ظرفیت نهادی و مرجعیت حرفه‌ای مرکز منجر شود و زمینه انتقال تدریجی بخشی از نقش‌ها و کارکردهای آن به نهادهای بالادستی را فراهم آورد.
تولید آمار رسمی حاصل اجرای یک پروژه مقطعی یا اتصال چند سامانه نیست. بر دانش تخصصی، استانداردهای حرفه‌ای، روش‌شناسی‌های آزموده‌شده و تجربه انباشته چندین دهه‌ای استوار است. اگر ماموریت‌های تخصصی از مسیر حرفه‌ای خود خارج و با نگاه صرفا اجرایی یا اداری راهبری شوند، این خطر وجود دارد که سرمایه دانشی و تجربه انباشته نظام آماری به حاشیه رانده شود. نقش سازمان برنامه و بودجه در حمایت از نظام آماری ضروری است؛ این سازمان باید منابع و امکانات لازم را تامین کند، اختیارات مرکز را تقویت کند و موانع همکاری دستگاه‌ها را برطرف سازد. اما میان حمایت از یک نهاد تخصصی و جایگزین شدن در راهبری ماموریت‌های آن تفاوت اساسی وجود دارد. اگر به دلیل ضعف مدیریتی مرکز بخشی از مسوولیت‌های تخصصی آن به نهاد بالادستی واگذار شود، شاید در کوتاه‌مدت به پیشبرد برخی پروژه‌ها کمک کند، اما در بلندمدت موجب تضعیف تجربه انباشته، سرمایه دانشی و مرجعیت حرفه‌ای مرکز می‌شود. نظام آماری کشور نمی‌تواند برای انجام ماموریت‌های تخصصی خود به ترتیبات موقت و شخص محور متکی باشد.
مرجعیت حرفه‌ای و راهبری تخصصی مرکز آمار باید در داخل آن متمرکز باشد؛ در غیر این صورت، فلسفه وجودی آن زیر سوال می‌رود. تقویت مرکز مستلزم ارتقای جایگاه و اختیارات نهادی، توسعه زیرساخت‌های فناوری، تقویت مدیریت و تامین نیروی انسانی متخصص است. همچنین، رابطه با سازمان برنامه و بودجه باید در جهت تقویت مرجعیت حرفه‌ای مرکز تنظیم شود. انتخاب مدیران متخصص و باتجربه برای مرکز آمار، ضرورتی راهبردی برای نظام برنامه‌ریزی و نه صرفا یک انتصاب اداری است.
در نهایت، هدفمندی یارانه‌ها را نباید فقط با تعداد خانوارهای مشمول یا حذف‌شده و میزان منابع تخصیص‌یافته ارزیابی کرد. معیار اصلی، توانایی دولت در شناسایی درست نیازمندان، رساندن حمایت به جامعه هدف و ارزیابی و اصلاح آثار سیاست‌هاست. چنین هدفمندی‌ای بدون نظام آماری قدرتمند، معماری روشن حکمرانی داده و مدیریت حرفه‌ای امکان‌پذیر نیست. اگر آمار نتواند واقعیت اقتصادی را به‌درستی اندازه‌گیری کند و نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی نیز نتواند بر آن تکیه کند، آمار به‌جای آنکه زیرساخت دانایی و تصمیم‌گیری کشور باشد، به مرثیه‌ای برای نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی تبدیل خواهد شد. از همین رو، باید یک‌بار برای همیشه تیغ کُند نظام آماری کشور را تیز کرد.
* پژوهشگر آمار و حکمرانی داده‌محور - مدرس دانشگاه
