صندوق‌های بازنشستگی با کدام سیاست ترمیم می‌شوند؟
جلیقه‌نجات تامین‌اجتماعی
صبا طاهریان / دنیای اقتصاد
بحران صندوق‌های بازنشستگی طی سالهای گذشته به‌عنوان یک معضل مهم همواره در اقتصاد ایران مطرح بوده است. بررسی و رفع این چالش به دلیل گره‌خوردن معیشت و رفاه میلیون‌ها نفر در زمان بازنشستگی و پس از سال‌ها کار کردن به این صندوق‌ها ضرورت دارد. با اینکه کارشناسان بارها برای اجرای سریع‌تر اصلاحات به سیاستگذار هشدار داده‌اند، اما مواجهه با این بحران بارها به تعویق افتاده است. علی حیدری، کارشناس رفاه و تامین اجتماعی، در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» به بررسی ریشه‌های ناترازی صندوق‌ها و راهکار نجات آن پرداخته است.
به گفته حیدری، مشکلات بسیاری وجود دارد که روی صندوق‌ها اثر می‌گذارد اما مربوط به خود صندوق‌ها نیست. مانند کسری بودجه دولت که باعث می‌شود دولت معوقات و بدهی‌های بیمه‌ای خود را به صندوق‌ها پرداخت نکند و به‌نوعی به جای استقراض از بانک مرکزی از صندوق‌ها استقراض کند. از سوی دیگر تحریم‌ها باعث شده است صندوق‌های بازنشستگی نتوانند در خارج از کشور سرمایهگذاری کنند؛ در نتیجه به سراغ بازار سهام می‌روند و با توجه به شرایط کم‌عمق، دستوری و غیرشفاف بورس اگر صندوق‌ها بخواهند سهم خود را بفروشند تا مستمری‌ها را پرداخت کنند، این امکان برای آنها فراهم نیست. علاوه بر این امکان سرمایهگذاری اختیاری را نیز ندارند.
این کارشناس رفاه و تامین اجتماعی حضور اتباع غیرمجاز در کشور و عدم الزام به بیمه شدن آنها را موضوع دیگری دانست که ناترازی صندوق‌ها را تشدید می‌کند. او در این رابطه تاکید کرد: نیروی کار غیرمجاز خارجی نیز مشکلاتی را به وجود آورده است. برای مثال چون کارگران غیرمجاز خارجی اجباری برای بیمه ندارند، در بسیاری از مناطق کشور کارفرماها از به کار گرفتن آنها برای فرار بیمه‌ای استفاده می‌کنند. در حالی که بیمه شدن این کارگران اتباع باعث نظم‌بخشی و امنیت می‌شود و از سوی دیگر مانع فرار بیمه‌ای کارفرماها خواهد شد. حیدری با اشاره به مشکلات سرمایهگذاری در کشور و اثر آن بر صندوق‌ها خاطرنشان کرد: یک دهه است که نرخ سرمایهگذاری در ایران صفر است و جواب استهلاک را هم نمی‌دهد. زمانی که سرمایهگذاری و تولید ملی در کشور شکل نگیرد، اشتغال کاهش یافته و در نتیجه ورودی صندوق‌ها کاهش می‌یابد.
جای خالی سیاستگذاری
حیدری در رابطه با نقش قوانین خلق‌الساعه نیز گفت: تصمیماتی که مجالس و دولت‌ها در بازه‌های مختلف برای بازنشستگی زودرس گرفتند مشکلاتی را برای صندوق‌ها به وجود آورده است. یکی از این موارد پاکسازی‌های ابتدای هر دولت است. برای مثال در دولت آقای احمدی‌نژاد ۵۰۰هزار نفر با ۲۵سال سابقه و ۳۰روز حقوق، یعنی با ۵سال ارفاق بازنشسته شدند به این دلیل که دولت قصد داشت ۵۰۰هزار نفر را تحت عنوان طرح مهر‌ورزی مشغول به کار کند. همچنین در زمینه صندوق‌های بازنشستگی قوانینی وجود دارد که دهه‌ها قبل و در شرایط متفاوتی تصویب شدند و نه تنها تغییر نکردند بلکه وصله‌پینه شده که این موضوع تراز منابع و مصارف صندوق‌ها را مختل می‌کند. او در پاسخ به اینکه چه عواملی درون صندوق‌ها این ناترازی‌ها را تشدید می‌کنند یادآور شد: برای مثال اداره صندوق‌ها از قدیم سه‌جانبه یا چندجانبه بوده است.
در همین راستا به طور مثال در سازمان تامین اجتماعی شورای عالی تامین اجتماعی وجود داشت که متشکل از نماینده کارفرمایان و کارگران و بیمه‌شده‌های دولتی بود که راسا توسط تشکل مربوطه انتخاب و معرفی می‌شدند. اما در دوره آقای احمدی‌نژاد این شورای عالی به هیات امنایی تبدیل شد که ریاست و اکثریت اعضای آن با دولتی‌هاست و حتی نماینده کارفرمایان و کارگران با انتخاب وزیر کار تعیین می‌شوند. به هم ریختن این سه‌جانبه‌گرایی مدیران صندوق‌ها را دولتی کرده که باعث می‌شود نتوانند نقش خود را به‌درستی ایفا کنند.
موضوع دیگری که این کارشناس به آن اشاره کرد، فقدان نظام رگولاتوری یا تنظیم‌گری در بیمه‌های اجتماعی بود. به گفته او، در نظام بانکی بانک مرکزی، در بازار سرمایه سازمان بورس، و حتی در بیمه‌های تجاری بیمه مرکزی به عنوان تنظیم‌گر وجود دارند. اما در زمینه بیمه‌های اجتماعی سازمانی که مرجعیت علمی و تخصصی داشته باشد وجود ندارد. بحران ناترازی صندوق‌ها و علل واقعی آن را یک رگولاتور مستقل، حرفه‌ای، فرابخشی، دارای مرجعیت علمی و تخصصی می‌تواند مورد بررسی قرار دهد.
ضرورت پیاده‌سازی نظام چندلایه
پس از بررسی چالش‌هایی که منجر به ناکارآمدی و ناترازی صندوق‌های بازنشستگی شده است، حیدری به ترسیم نقشه راهی برای نجات این بخش از اقتصاد ایران پرداخت. او در این رابطه تاکید کرد: پارادایم بیمه‌ای ایران نظام بیسمارکی و حق بیمه‌محور است. به این معنی که در نظام ایران جوان‌ها حق بیمه پرداخت می‌کنند و این منابع صرف هزینه و مستمری کهنسالان می‌شود. اما در نظام چندلایه دولت فقط وظیفه حمایت از لایه‌های پایین را بر عهده دارد و در لایه‌های بالاتر افراد به سمت بیمه‌های اختیاری و مبتنی بر سرمایهگذاری می‌روند. به گفته این کارشناس، سیاست‌های کلی تامین اجتماعی که در ۲۱فروردین ۱۴۰۱ ابلاغ شده است، سیاست‌ها، روش‌ها و راهکارها و همچنین تقدم و تاخر علمی و منطقی اجرای آنها را برای اصلاحات در زمینه صندوق‌های بازنشستگی تبیین کرده است.
او خاطرنشان کرد: مطابق این سیاست‌ها، اولین قدم این است که یک نظام چندلایه تامین اجتماعی برای افراد جدید مستقر شود. دومین بند مربوط به ایجاد یک سازوکار مستقل و فرابخشی برای رگولاتری بیمه‌های اجتماعی است تا از تصمیم‌های تحمیلی به بیمه‌های اجتماعی خودداری شود. در بندهای سوم و چهارم این سیاست‌ها بر تغییر ساختار اداره صندوق‌ها و رفتن به سمت چندجانبه‌گرایی تاکید شده است. در بند سوم صراحتا تاکید شده است این صندوق‌ها حق‌الناس بوده و دولت‌ها نمی‌توانند در آن دخالت کنند و در بند ۴ آمده است که دولت نباید اجازه دهد بدهی دولت به صندوق‌ها ایجاد و انباشت شود. در بند پنجم نیز به ارزیابی وسع، رویکرد فعال دولت و لایه‌بندی جامعه برای دریافت امداد، حمایت و بیمه اشاره شده است. و در نهایت در بند نهم تاکید شده است که همه برنامه‌ها و طرح‌های کلان کشور باید پیوست تامین اجتماعی داشته باشد، به این معنی که سیاستگذار باید بررسی کند که تصمیمات و اقدامات او بر کیفیت زندگی مردم چه اثری دارد.
زنگ خطر بحران صندوق‌ها در ایران
حیدری در رابطه با وضعیت نسبت وابستگی به عنوان یک شاخص کلیدی برای سنجش عملکرد صندوق‌ها گفت: در تامین اجتماعی این نسبت حدود ۴.۹ است. یعنی حدود ۵ نفر باید حق بیمه بدهند تا مستمری یک نفر پرداخت شود. در صندوق بیمه روستاییان این نسبت حداقل باید ۷ باشد. در سازمان تامین اجتماعی این نسبت وابستگی در دهه ۶۰، ۲۵نفر بوده است، به این معنی که دریافت حق بیمه ۵نفر برای پرداخت مستمری یک نفر کافی بود و حق بیمه ۲۰ نفر دیگر باید صرف سرمایهگذاری می‌شد. حال این نسبت به ۴.۹درصد رسیده است. هر اتفاقی که این چرخه را دچار مشکل کند، صندوق را در پرداخت مستمری دچار مشکل خواهد کرد. در‌حال‌حاضر از حدود ۲۰صندوق بازنشستگی که در کشور وجود دارد، فقط ۲ یا ۳ صندوق است که نسبت وابستگی آنها به وضعیت بحرانی نرسیده است. این صندوق‌هایی که وضعیت بحرانی دارند به طور طبیعی نباید امکان پرداخت مستمری را داشته باشند اما چون از امتیازات و اعتبارات دولتی استفاده می‌کنند همچنان به کار مشغول هستند.
این کارشناس رفاه و تامین اجتماعی در رابطه با چشم‌انداز وضعیت صندوق‌های بازنشستگی گفت: در افق ۳۰ساله وضعیت در تامین اجتماعی به لحاظ تعهدی بحرانی است. اما به لحاظ نقدینگی اگر دولت تعهدات جاری خود را پرداخت کند تا سال ۱۴۱۵ این صندوق به مشکل نخواهد خورد. برای مثال در سال ۱۴۰۳ بودجه سازمان تامین اجتماعی ۸۹۰هزار میلیارد تومان است که ۲۸۰هزار میلیارد تومان آن حق‌بیمه‌هایی است که دولت باید همین امسال پرداخت کند.
در‌هم‌تنیدگی ناترازی‌ها
همچنین حیدری خاطرنشان کرد: واقعیت این است که ناترازی‌های موجود در اقتصاد روی صندوق‌ها اثر مضاعف دارد. تابستان‌ها به دلیل کمبود برق و زمستان‌ها به دلیل کمبود گاز کارخانه ها تعطیل می‌شوند. کارخانه‌ای که تعطیل است چگونه حق بیمه را به سازمان بدهد و حقوق کامل را به کارگر بدهد و حق بیمه کامل آن را پرداخت کند؟ در نتیجه برای کارگر یک حق بیمه حداقلی رد می‌کند و این موضوعات صندوق را دچار مشکل می‌کند. یا در مثال دیگری، در طرح تحول سلامت گفته شده ما در جذب پزشک و پرستار در مناطق محروم مشکل داریم و باید ارزش نسبی خدمات درمانی در این مناطق افزایش یابد. چرا؟ به این دلیل که سیاستگذار نتوانسته نیروی کار را در آن مناطق نگه دارد و سازمان‌های بیمه‌گر اجتماعی باید هزینه آن را پرداخت کنند؟ درحالی‌که تامین مالی این موضوع به عهده دولت است؛ نکته جالب دیگر این است که در زمینه تغییرات فرهنگی و اجتماعی نیز صندوق‌ها باید پاسخگو باشند.
تا یکی دو دهه قبل فردی که بازنشسته می‌شد فرزند ازدواج‌نکرده یا بیکار در خانه نداشت و حتی برخی از فرزندان والدین خود را هم بیمه می‌کردند. اما امروز این بچه‌ها همه در خانه هستند و یک خانوار به سه خانوار تبدیل شده است. به همین دلیل است که مستمری پرداختی صندوق‌ها هزینه خانوار را پاسخ نمی‌دهد. به طور کلی در کشور نیز به جای اینکه منابع خرج ایجاد اشتغال پایدار و مولد شود صرف پرداخت یارانه غیرهدفمند و غیرهوشمند می‌شود.
در راه یونانیزه شدن؟
حیدری در پایان در رابطه با احتمال یونانیزه شدن کشور از بابت صندوق‌های بازنشستگی در ایران گفت: با توجه به شرایط شکننده نقدی و تعهدی صندوق‌های بازنشستگی و به‌ویژه سازمان تامین اجتماعی، اگر فرآیند حق‌بیمه‌پردازی به هر دلیلی قطع شود، مثل جنگ، بلایای طبیعی یا اعتصاب، احتمال دارد یونانیزه شدن اتفاق بیفتد. باید توجه کرد که این موضوع لقمه گلوگیری است و به‌راحتی قابل هضم برای دولت‌ها نیست و مانند ورشکستگی یک بانک قابل‌حل‌شدن نیست. البته باید بدانیم در دوره‌ای یونان و شیلی اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی را مبتنی‌بر خصوصی‌سازی کامل همزمان و به‌سرعت انجام دادند که باعث افزایش نرخ فقر و بروز ناآرامیهای اجتماعی شد. در نتیجه مراجع بین‌المللی توصیه می‌کنند دولت‌ها برای نجات خود در بحران مبتلابه صندوق‌های بازنشستگی، از نظام تامین اجتماعی چندلایه شروع کرده و نقطه شروع را نیز افراد جدید‌الورود بگذارند.
او با تاکید بر اینکه مطابق قانون برنامه هفتم توسعه و سیاست‌های کلی نظام، نظام چندلایه تامین اجتماعی باید اجرایی شود عنوان کرد: با توجه به تاکید رئیس‌جمهور و دولت چهاردهم بر اجرای برنامه هفتم توسعه و سیاست‌های کلی نظام، انتظار می‌رود این قانون در دولت چهاردهم اجرایی شود.
راه عبور از بحران صندوق‌های بازنشستگی
