استاد اقتصاد دانشگاه شریف از طرح جدید قانون بانک‌مرکزی می‌گوید
پاشنه آشیل نسخه مهار تورم
اقتصاد ایران پنج دهه است که درگیر تورم بالا و دورقمی است. این در حالی است که تقریبا تمام دنیا، واکسن مهار تورم را تزریق کردند و به ایمنی در برابر تورم بالا دست پیدا کردند. اقتصاددانان و کارشناسان تاکید می‌کنند که دیگر نوبت حل تورم مزمن در ایران است. مهار تورم، نیاز مند قانون مناسب است که حداقل‌های لازم برای مانور بانک‌مرکزی در جهت مهار تورم را داشته باشد. سید علی مدنی‌زاده، استاد اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف در گفت‌وگوی تحلیلی با «دنیای‌اقتصاد» طرح جدید بانک‌مرکزی را آنالیز کرده است.
چندی پیش مجلس، کلیات طرح قانون بانک‌مرکزی را تصویب کرد. برای بسیاری این سوال پیش می‌آید که ارتباط قانون جدید بانک‌مرکزی با زندگی مردم چیست و قانون جدید قرار است چه گلی بر سر اقتصاد کشور بزند؟
اقتصاد ایران چندین دهه است که گرفتار تورم مزمن شده است. در شرایطی که چهار دهه است در دنیا معضل تورم حل شده و کشورهای دیگر، شیوه درمان این بیماری را پیدا کرده‌اند، ما هنوز با تورم ۴۰ درصدی دست‌وپنجه نرم می‌کنیم. نکته جالب این است که از نظر تئوری راهکار کنترل تورم مشخص است. به لحاظ تجربی نیز کشورهای زیادی این راهکار را تجربه کرده و موفق به مهار تورم شدند.
ریشه تورم، پولی است، به این معنی که رشد نقدینگی و پایه پولی، موجب تورم می‌شود. تنظیم‌گر متغیرهای پولی، در هر اقتصاد بانک‌مرکزی است و مسوولیت پولی کشور را بر عهده دارد. باید توجه کرد که برای کنترل تورم نیاز به بانک‌مرکزی قدرتمند است.
حال سوال مشخص این است که دلیل اینکه بانک‌مرکزی به‌عنوان سیاستگذار پولی و بانکی نمی‌تواند وظایف خود را انجام دهد چیست؟ دو دلیل ساختاری را می‌توان برای این موضوع برشمرد: اولین دلیل ضعف قانون بانک‌مرکزی است زیرا قانون فعلی استقلال نهاد بانک‌مرکزی را از دولت به رسمیت نمی‌شناسد. دلیل دوم کسری بودجه ساختاری است. تقاضای نقدینگی از طرف دولت موجب می‌شود که این کسری بعضا به ترازنامه بانک‌ها و در نهایت به بانک‌مرکزی منتقل شود. پس می‌توان نتیجه گرفت که ریشه اصلی رشد نقدینگی، کسری بودجه است و اگر می‌خواهیم این کسری بودجه حل شود، باید بودجه به‌طور ساختاری اصلاح شود. کسری بودجه ساختاری باعث تحمیل این کسری به بانک‌ها و بانک‌مرکزی می‌شود و از آن طرف چون بانک‌مرکزی مستقل نیست نمی‌تواند در برابر تقاضای تزریق نقدینگی از طرف دولت از خود مقاومت نشان دهد. پس برای حل تورم ساختاری در ایران باید این دو معضل (مشکلات بودجه‌ای و بانک‌مرکزی غیرمستقل) جدا از یکدیگر حل شود. استقلال بانک‌مرکزی، نیاز به یک قانون مدرن دارد. قانون خوب و مدرن در زمینه بانک‌مرکزی می‌تواند باعث استقلال بانک‌مرکزی شود و از همین راه قدرت بانک‌مرکزی را برای مقاومت در برابر فشارهای دولت افزایش دهد.
همه می‌گویند برای کنترل تورم بانک‌مرکزی باید مستقل باشد، اما با چه معیاری می‌توان گفت یک بانک‌مرکزی مستقل است؟
بانک‌مرکزی باید سه نوع استقلال داشته باشد: استقلال حقوقی، استقلال عملیاتی و استقلال مالی. در قانون فعلی بانک‌مرکزی استقلال این نهاد به رسمیت شناخته نشده است. برای مثال در این قانون نهادی مانند شورای پول و اعتبار عملا وظیفه سیاستگذاری پولی و ارزی کشور را بر عهده دارد. شورای پول و اعتبار شامل اعضای دولت، مجلس و بخش‌خصوصی است که همگی از ذی‌نفعان چاپ پول به حساب می‌آیند و منفعتشان در تزریق نقدینگی از طرف بانک‌مرکزی است. این نهاد نمی‌تواند موجب استقلال بانک‌مرکزی شود.
استقلال عملیاتی را می‌توان به دو بخش تقسیم کرد: استقلال در سیاستگذاری پولی و ارزی و استقلال عملیات نظارت بانکی. استقلال سیاستگذاری پولی و ارزی توسط شورای پول و اعتبار نقض می‌شود و استقلال در عملیات نظارت بانکی نیز عملا وجود ندارد. درحال‌حاضر استقلال در عملیات نظارت بانکی به‌درستی انجام نمی‌شود و بانک‌مرکزی نمی‌تواند این مهم را به‌درستی انجام دهد. بانک‌مرکزی مستقل باید بتواند از لحاظ حقوقی و قانونی کاملا نظارت بانک‌ها را در اختیار داشته باشد. این بدان معناست که خارج از استانداردها و ضوابط بانک‌مرکزی، هیچ بانکی اجازه خلق نقدینگی را نباید داشته باشد. به بیان ساده‌تر، شاخص کفایت سرمایه، وضعیت نقدشوندگی و وضعیت ترازنامه آنها باید توسط بانک‌مرکزی به‌طور پیوسته زیر ذره‌بین قرار گیرد اگر هم تخلفی توسط یک بانک صورت گرفت، قانون باید این اجازه را به بانک‌مرکزی بدهد که به صورت مستقل و با سرعت ورود کرده و شرایط بانک را مورد بررسی قرار دهد. اگر دیگر امیدی به نجات بانک نبود خود بانک‌مرکزی باید ورود کرده و بانک را وارد فرآیند تعیین تکلیف (Resolution) کند. در این فرآیند بانک‌مرکزی کارکنان خود را به‌عنوان مدیر در این بانک قرار می‌دهد. در این شرایط بانک‌مرکزی می‌تواند بانک‌مربوطه را منحل یا آن را در بانک دیگری ادغام کند. در مجموع اگر تخلفی توسط یک بانک صورت گرفت بانک‌مرکزی باید قدرت لازم را داشته باشد که بانک را از اختیار سهامداران خارج کند (سهامدارانی که به هر حال عامدانه یا غیرعامدانه ضوابط را رعایت نکرده‌اند). متاسفانه در قانون فعلی هیچ‌کدام از اختیارات برای بانک‌مرکزی لحاظ نشده است. بانک‌مرکزی باید این جنبه‌های متفاوت از استقلال را داشته باشد تا بتواند در برابر فشار دولت برای خلق نقدینگی کوتاه نیاید.
تنها با استقلال بانک‌مرکزی، می‌توانیم بگوییم که بانک‌مرکزی آماده مهار تورم خواهد بود؟
نکته مهم این است که در کنار استقلالی که به بانک‌مرکزی داده می‌شود باید نهاد بانک‌مرکزی تحت شفافیت و پاسخگویی نیز قرار بگیرد. این به آن معناست که تمام عملیات و تصمیمات بانک‌مرکزی باید به دولت و مجلس و همین‌طور به مردم گزارش شود. همچنین بانک‌مرکزی باید سالانه گزارشی از وضعیت آتی اقتصاد و تورم به افکار عمومی ارائه دهد. بانک‌مرکزی مستقل و پاسخگو متعهد می‌شود که اگر تورم از نقطه هدف فاصله گرفت آن را مدیریت کند. همچنین بانک‌مرکزی باید روشن کند که بلافاصله بعد از اینکه تورم از نقطه هدف بانک‌مرکزی فاصله گرفت، بانک‌مرکزی چه برنامه‌ای برای برگرداندن تورم به تورم هدف خود دارد. همه این موضوعات در کنار یکدیگر می‌توانند موجب ترکیب شفافیت و پاسخگویی بانک‌مرکزی شوند. از موضوعات مهم دیگر که باید در قانون بانک‌مرکزی برای بهبود عملکرد این نهاد گنجانده شود، رفع تعارض منافع، چه با دولت و چه با نظام بانکی است. مسوولان بانک‌مرکزی نباید ارتباط سیستماتیکی را با دولت و سیستم بانکی چه در حین مسوولیت و چه بعد از آن (برای مدتی) داشته باشند. دلیل این امر این است که باید مطمئن شد که آنها در تصمیمات خود ذی‌نفع نبوده و به دلیل ارتباطشان با نهادهای بانکی تصمیمات نادرست نمی‌گیرند. رفع تعارض منافع یکی از ابعاد حکمرانی خوب در بانک‌مرکزی به‌حساب می‌آید و اگر این معضل نیز در کنار استقلال، شفافیت و پاسخگویی حل شود می‌تواند زمینه ایجاد یک بانک‌مرکزی موفق را در پیشبرد اهداف خود فراهم کند.
به موضوع اصلی بحث برسیم، آیا از نگاه شما قانون جدید بانک‌مرکزی می‌تواند اهداف اشاره‌شده شما را محقق کند؟
قانون بانک‌مرکزی که در حال‌حاضر در مجلس در حل بررسی است و چندین سال است که بر روی آن دارد کار انجام می‌شود در مجموع کلیاتش تمامی این جوانب را دیده و تلاش کرده اینها را حل کند. در برخی از مواد این طرح اشکالاتی اساسی وجود دارد، اما کلیات این طرح در مجموع خیلی مترقی محسوب می‌شود. مهم‌ترین تغییری که در قانون به‌وجود آمده مربوط به شورای پول و اعتبار است. در طرح جدید هیات‌عالی جایگزین شورای پول و اعتبار می‌شود. اعضای هیات‌عالی استقلال‌نسبی از دولت دارند و دولت نمی‌تواند بدون ضابطه آنها را عزل کند. شفافیت و پاسخگویی و رفع تعارض منافع در این قانون به خوبی دیده شده است، اگر بخواهم به سایر مزایای این طرح اشاره کنم؛ به‌رسمیت‌‌شناختن استقلال عملیاتی بانک‌مرکزی، به رسمیت شناختن استقلال در سیاست‌های پولی و ارزی، ساختار شورای فقهی که بحث دینی عملیات بانکی را حل و فصل می‌کند، اعطای اختیارات لازم به بانک‌مرکزی برای نظارت به بانک‌ها، محدودیت در اعطای تنخواه به دولت، موظف‌نبودن خرید ارز از سوی دولت، بهبود قانون در نرخ تسعیر ارز، ایجاد ساختاری چابک‌تر برای قاعده‌گذاری، نظارت بر بانک‌ها و فرآیند resolution و اینکه خرید و فروش اوراق قرضه دولتی توسط بانک‌مرکزی صرفا در بازار ثانویه است.
در طرح بانک‌مرکزی اهداف «کنترل تورم»، «رشد اقتصادی و حمایت از اشتغال» و «نظارت بر بانک‌ها» و «حفظ ارزش واقعی پول»، عنوان شده است، از نگاه شما این اهداف به‌درستی انتخاب شده است؟
اگرچه اهداف بانک‌مرکزی، به نسبت گذشته خوب تبیین شده است، اما اصلی‌ترین ایرادی که در این زمینه وجود دارد این است که رشد اقتصادی می‌تواند در تعارض با اهداف اصلی بانک‌مرکزی که کنترل تورم است قرار گیرد. بر این اساس دولت می‌تواند به بانک‌مرکزی فشار آورده که از راه‌های تورم زا به ایجاد رشد روی بیاورد که این امر در تعارض با هدف اصلی بانک‌مرکزی یعنی تورم است. این درحالی است که رشد اقتصادی وظیفه دولت است و از کانال چاپ پول نمی‌توان برای بلندمدت مشکل رشد اقتصادی را حل کرد. می‌دانیم که رشد ناشی از چاپ پول به‌شدت موقتی است پس آنچه عملا اتفاق می‌افتد این است که نه‌تنها ثبات اقتصادی از بین می‌رود بلکه رشد اقتصادی نیز رخ نمی‌دهد. پیشنهاد می‌شود که در اهداف بانک‌مرکزی یا رشد اقتصادی حذف شود یا اینکه این هدف منوط شود به اینکه تورم در اقتصاد ایجاد نکند، در غیر این‌صورت فشار به بانک‌مرکزی می‌تواند دوباره سبب تورم مزمن در اقتصاد ایران شود
آیا از نگاه شما، ایراد دیگری نیز در این طرح وجود دارد؟
برخی از ایرادت هنوز وجود دارد. یکی از ایرادات در این طرح اینست که بانک‌مرکزی موظف شده که تسهیلات را به سمت حمایت از تولید هدایت کند. بانک‌مرکزی نباید و نمی‌تواند تسهیلات را هدایت کند. براساس قانون‌اساسی این وظیفه سازمان برنامه و بودجه است که تصمیم بگیرد که برای کسب و کارها تسهیلات فراهم کند و راه‌حل این موضوع نیز اینست که یارانه تسهیلات به‌صورت مستقیم در بودجه آورده شود. این بدان معناست که این خود سازمان برنامه و بودجه باشد که از طریق مالی این موضوع را تامین کند نه بانک‌مرکزی، همچنین ضعف دیگر این طرح در شوراهای تخصصی است. شوراهای تخصصی در بخش تصمیم‌سازی تعبیه شده‌اند؛ این شوراها وظیفه تصمیم‌سازی داشته و بیشتر کارشناسی هستند. درحالی‌که تصمیم‌گیر اصلی همان هیات‌عالی است و مستقل عمل می‌کند. متاسفانه افرادی که در این شوراهای تصمیم‌ساز حضور دارند، خارج از نهاد بانک‌مرکزی هستند به‌عنوان مثال وزارت اقتصاد یا سازمان بورس در این شوراها نماینده دارد. می‌شود گفت که این موضوع نقض‌غرض است. خصوصا در بخش کارشناسی نباید از بیرون نهاد بانک‌مرکزی، افراد دیگری وجود داشته‌باشند. این امر دو معضل مهم ایجاد می‌کند، معضل اول اینکه اشکال در امر تصمیم‌سازی می‌تواند موجب اخلال در امر تصمیم‌گیری شود. معضل مهم بعدی اینکه هر دستگاهی مجموعه‌ای از اطلاعات محرمانه دارد که دیگر دستگاه‌های دولتی نباید به این اطلاعات محرمانه دسترسی داشته باشند؛ به عنوان مثال دیگر سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها نباید به اطلاعات محرمانه بانک‌های مختلف دسترسی داشته باشند. همانطور که در وزارتخانه‌ها مختلف بانک‌مرکزی حضور ندارد، حضور سازمان بورس در شورای تخصصی بانک‌مرکزی نمی‌تواند توجیه‌پذیر باشد.
