مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی تشریح کرد
زمان مناسب اکران برنامه هفتم
حدود یک‌سال از مهلت قانونی برنامه ششم توسعه باقی مانده و اقداماتی در راستای تدوین سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام آغاز شده است. در این زمینه سوالی که مطرح است اینکه از نظر قانونی چه زمانی باید به تدوین برنامه هفتم توسعه پرداخت و درنهایت مبتنی بر شرایط موجود چه پیشنهادی می‌توان در مورد زمان تدوین برنامه هفتم توسعه ارائه کرد. با توجه به موارد ذکر شده و نیز ظرف زمانی قانونی مقرر در این خصوص، باید لایحه برنامه هفتم توسعه تا پایان شهریورماه ۱۴۰۰ به مجلس شورای اسلامی ارائه شود. از طرف دیگر، دولت‌ها معمولا حدود یک‌سال برای تهیه برنامه زمان گذاشته و هزینه‌های فراوانی برای این منظور می‌کنند. از سوی دیگر با وجود عدم الزام قانونی، اما طبق یک رویه مجمع تشخیص مصلحت نظام از برنامه دوم توسعه، به ارائه سیاست‌های کلی برنامه‌های توسعه پرداخته و می‌توان این انتظار را داشت که در ماه‌های پیش‌رو سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه ارائه شود.
مهلت قانونی تدوین برنامه هفتم توسعه
بررسی‌های رسمی نشان می‌دهد که اصلی‌ترین قانون در مورد برنامه‌های توسعه، قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ است. در این قانون سه برنامه درازمدت، عمرانی پنج‌ساله و یکساله برای کشور تعریف شده که با یکدیگر هماهنگ بوده و در یک راستا قرار دارند. تنها حکم قانونی در مورد زمان تهیه برنامه‌های پنج‌ساله عمرانی (توسعه) ماده۸ قانون مذکور است که بیان می‌دارد: «دولت باید حداقل ۶ ماه قبل از پایان هر دوره برنامه، لایحه برنامه دوره بعد را جهت تصویب به مجلس تقدیم کند» همچنین در نظام برنامه‌ریزی ایران پیش از انقلاب، سیاست‌های کلی برنامه توسعه وجود نداشت. پس از انقلاب و بعد از یک وقفه و پس از جنگ تحمیلی، اولین برنامه توسعه برای سال‌های ۶۸ تا ۷۲ تدوین شد و آن برنامه نیز دارای سیاست‌های کلی نبود، اما از برنامه دوم توسعه یک سند بالادستی برای برنامه‌های توسعه تهیه شد با عنوان «سیاست‌های کلی برنامه» و این امر در برنامه‌های بعدی توسعه نیز تکرار شد. به این ترتیب، هرچند اصل۱۱۰ قانون‌اساسی تنها اشاره به سیاست‌های کلی دارد و لزومی به ارائه سیاست‌های کلی برای برنامه‌های توسعه از آن استنباط نمی‌شود، اما عرف برنامه‌های توسعه کشور از برنامه دوم تا ششم توسعه این بوده که دارای سیاست‌های کلی بوده و احتمالا این سنت در تدوین برنامه هفتم توسعه نیز رعایت خواهد شد. آنچه مشخص است آنکه وقتی در مورد نفس ارائه سیاست‌های کلی برنامه‌های توسعه الزام قانونی وجود ندارد، قاعدتا در مورد ظرف زمانی این امر نیز الزام قانونی وجود نداشته و تنها به حکم اینکه به‌عنوان یک سند بالادستی برای قوانین برنامه‌های توسعه محسوب می‌شود، در نتیجه باید پیش از آغاز به تدوین این برنامه‌ها به ارائه آنها پرداخت. از این‌رو، تنها ظرف زمانی (یا مهلت قانونی) که قانون‌گذار برای تدوین برنامه‌های پنج‌ساله عمرانی (توسعه) ذکر کرده، ارائه آنها ۶ ماه پیش از پایان هر دوره برنامه است. با توجه به اینکه دوره زمانی قانون برنامه ششم توسعه از سال ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۰ است، بنابراین دولت مکلف است تا قبل از پایان شهریور سال ۱۴۰۰ لایحه برنامه ششم توسعه را به مجلس شورای اسلامی ارائه کند.
آسیب‌شناسی عدم تقارن تقویم سیاسی و تقویم برنامه‌ریزی کشور
از آنجا که زمان قانونی ارائه لایحه برنامه هفتم توسعه تا قبل از پایان شهریور سال ۱۴۰۰ است، اما باید توجه داشت که دوره فعالیت دولت دوازدهم نیز پیش از شهریور ۱۴۰۰ پایان می‌یابد. به این ترتیب حتی در صورتی که دولت خود را مکلف بداند که تدوین لایحه برنامه هفتم توسعه را آغاز کرده و شرایطی را فراهم کند تا دولت بعد بتواند در مهلت قانونی مقرر، لایحه برنامه هفتم توسعه را به مجلس شورای اسلامی ارائه کند؛ در عمل، دولت سیزدهم، باید برنامه دولت دوازدهم را اجرا کند. این مساله یکی از مشکلات نظام برنامه‌ریزی کشور است که از آن با عنوان «عدم تقارن تقویم سیاسی و تقویم برنامه‌ریزی کشور» نام برده می‌شود. مطابق این آسیب‌شناسی در عین حال که براساس اصل ۱۲۶ قانون‌اساسی، رئیس‌جمهور مسوول امور برنامه کشور است، اما با توجه به عدم تطابق دوره تهیه برنامه‌های توسعه و طول دوره ریاست‌جمهوری «هر برنامه الزاما دو دولت و دو مجلس را ملاقات خواهد کرد» و با توجه به گرایش‌ها و رویکردهای متفاوت دولت‌ها و مجالس، این امر موجب اختلال‌هایی در اجرای برنامه‌های توسعه پنج‌ساله می‌شود. نقطه اوج بروز این مساله را می‌توان در تدوین و اجرای قانون برنامه چهارم توسعه مشاهده کرد. برنامه‌ای که در دولت هشتم تهیه شد، اما در دولت نهم با ایراد به نظریه مبنای آن و ارائه طرح‌های اقتصادی جایگزین در عمل کنار گذاشته شد. با توجه به اینکه برنامه‌های پنجم و ششم توسعه که تدوین‌کنندگان آن دولت‌هایی بودند که خود مسوولیت اجرای آنها را نیز برعهده داشتند، اما در عمل آنها را اجرا نکردند، از این‌رو با قیاس اولویت می‌توان نحوه اجرای برنامه‌ای که توسط دولتی دیگر تهیه شود را تصور کرد. به‌طور کلی بررسی گزارش‌های رسمی نشان می‌دهد «نتایج اجرای سه برنامه توسعه اخیر که به نوعی با کنار گذاشتن برنامه چهارم توسعه توسط دولت نهم همراه شد، نشان می‌دهد که کیفیت برنامه‌پذیری دولت‌ها به شدت کاهش یافته و هشدار می‌دهد که این عدم اتکا به برنامه به افزایش توفیقات اقتصادی منجر نشده است.» در این سه برنامه توسعه «دولت‌ها تمایل هرچه بیشتری یافته‌اند تا سیاست‌های خود را بدون توجه به برنامه و به ویژه بی‌توجه به مبنای مهم آن یعنی در نظر گرفتن ملاحظات مربوط به منابع و مصارف فعلی و آتی و نیز تاثیرات بخشی و فرابخشی سیاست‌ها اجرا کنند. سیاست‌هایی مانند واگذاری سهام عدالت، تصویب پروژه‌های عمرانی در سفرهای استانی، تسهیلات‌دهی صندوق مهر امام رضا(ع)، تسهیلات‌دهی به بنگاه‌های زودبازده، طرح مسکن مهر و سهمیه‌بندی بنزین در دولت نهم، هدفمندسازی یارانه‌ها در دولت دهم و برنامه خروج غیرتورمی از رکود، طرح تحول سلامت، تسهیلات‌دهی برای خرید خودرو و وام‌گیری خارجی برای پروژه‌های عمرانی در دولت یازدهم، همچنین انتشار گسترده اوراق خزانه برای تامین کسری بودجه مهم‌ترین این طرح‌ها محسوب می‌شود که با وجود داشتن بار مالی گسترده و طول عمر میان‌مدت و پیامدهای بلندمدت، هیچ برنامه هماهنگ‌کننده‌ای ضمیمه اجرای آنها نبوده است.»
هزینه‌های تدوین برنامه‌های توسعه
بررسی‌های رسمی حاکی از آن است که تدوین برنامه‌های توسعه هزینه‌های مختلفی برای کشور دارد و در صورتی که این احتمال وجود دارد که دولت بعد برنامه دولت قبل را کنار بگذارد، شایسته نیست این هزینه‌ها بر کشور تحمیل شود. برآوردهای رسمی نشان می‌دهد که تدوین برنامه پنجم توسعه در سال ۱۳۹۳ حدود ۲۴ میلیارد تومان هزینه داشت و تنها برای تدوین (و نه تصویب) برنامه ششم توسعه رئیس سازمان برنامه در جلسات مختلف مدعی بود که به میزان ۸۵۰ هزار نفر- ساعت کار کارشناسی شده است که اگر دو دور بررسی آن در مجالس نهم و دهم را نیز در نظر بگیریم، هزینه مالی صرف شده آن بسیار بیشتر از این میزان خواهد بود. علاوه بر هزینه‌های مالی تدوین و تصویب قوانین برنامه‌های توسعه، کنار گذاشته شدن آنها موجب سرخوردگی بدنه کارشناسی کشور و کم‌اهمیت‌تر شدن جایگاه قوانین برنامه توسعه می‌شود؛ اتفاقی که به‌نظر می‌رسد از برنامه چهارم توسعه آغاز شده و برنامه‌های توسعه هم‌ردیف طرح‌ها و برنامه‌های عادی دیگر کشور شده است.
اهمیت مساله تحریم در تدوین برنامه‌های توسعه
در بخش دیگری از این گزارش به نقش تحریم‌ها در تدوین برنامه‌های توسعه کشور پرداخته شده است. در طول سال‌های پس از انقلاب، تحریم‌ها همواره گریبان‌گیر اقتصاد ایران بوده، اما آغاز تحریم‌های مرتبط با پرونده هسته‌ای طی سال‌های ۹۰ تا ۹۲، اقتصاد و شرایط برنامه‌ریزی کشور را دستخوش تغییر قرار داد. خروج آمریکا از برجام در اردیبهشت ۹۷ نیز موجب شد تا برنامه ششم توسعه که در سال ۹۵ و در دوره اجرای برجام بدون سناریوسازی نسبت به بازگشت تحریم‌ها تدوین و تصویب شده بود؛ در اجرا با مشکل مواجه شود. بنابراین به‌نظر می‌رسد در مورد برنامه هفتم توسعه نیز باید اولا به سناریوسازی پرداخت و ثانیا با توجه به اینکه تحریم، آسیب‌پذیری‌های اقتصاد کشور را هدف قرار داده است، باید مبارزه با تحریم و مقابله با شکنندگی‌های اقتصادی کشور را مبنای برنامه هفتم توسعه قرار داد. هرچند نظر بازوی پژوهشی مجلس آن است که تحریم به‌دلیل تصلب ساختار حقوقی آن، وجود موانع انتفاع حقیقی از رفع تحریم‌ها و همچنین منتفی بودن رفع تحریم‌های ایران براساس دکترین امنیتی و اقتصادی آمریکا، همچنان پابرجا بوده و تاکید مقام معظم رهبری مبنی بر «ضرورت برنامه‌ریزی کشور با فرض ماندگاری تحریم‌ها» نیز در همین راستا است؛ اما به نظر می‌رسد تمدید یکساله قانون برنامه ششم توسعه، این حُسن را دارد که این بازه یکساله در روشن‌تر شدن میزان ماندگاری تحریم‌ها و لزوم پرداختن به آن در برنامه هفتم توسعه، اجماع بیشتری میان کارشناسان و بدنه مدیریتی کشور فراهم آورد.
