چرا اقتصاد ایران از مسیر اصلاحات فاصله گرفت؟
مسعود نیلی: حکمرانی از «یادگیری» به «سردرگمی» رسیده است/ افزایش تدریجی قیمت انرژی الزاماً به شوک تورمی منجر نمیشود/ مسیر اصلاحات میتواند کمهزینهتر باشد اگر...
اقتصاد ایران امروز با مجموعهای از مشکلات مواجه است که بخش قابل توجهی از آنها نهتنها جدید نیستند، بلکه بیش از یک دهه قبل نیز در مطالعات اقتصادی بهروشنی شناسایی شده بودند. با این حال، نهتنها بسیاری از این مسائل حل نشدهاند، بلکه در مواردی عمیقتر شدهاند.
مسعود نیلی، اقتصاددان، در گفتوگویی با اکوایران با مرور تجربه مطالعات خود درباره اقتصاد ایران، ریشه این وضعیت را در فاصله گرفتن نظام تصمیمگیری از انباشت دانش و تجربه سیاستگذاری، تغییر رویکرد حکمرانی و شکلگیری مجموعهای از ذینفعان میداند که در طول زمان از سیاستهای نادرست منتفع شدهاند.
نیلی در ابتدای این گفتوگو به مطالعهای اشاره میکند که در سالهای ۱۳۹۰ و ۱۳۹۱ با همکاری اتاق تهران انجام شد و بعدها در قالب کتاب «اقتصاد ایران به کدام سو میرود» منتشر شد. به گفته او، این مطالعه صرفاً توصیف مشکلات اقتصاد ایران نبود، بلکه یک پژوهش سیاستی بود که برای مسائل مختلف، راهکار ارائه میکرد و حتی تقدم و تأخر اجرای سیاستها را در یک افق پنجساله مشخص کرده بود. با این حال، مراجعه امروز به آن کتاب نشان میدهد بسیاری از مشکلات آن زمان همچنان در اقتصاد ایران وجود دارند و حتی
دو دهه پژوهش؛ چرا سیاستها اجرا نشدند؟
نیلی میگوید پس از آن مطالعه، در سال ۱۳۹۵ نیز پژوهشی جامع درباره «ابرچالشهای اقتصاد ایران» انجام شد؛ پژوهشی که ۱۶ پروژه را دربر میگرفت و در دو جلد، راهکارهای عبور از شش ابرچالش شامل بودجه، نظام بانکی، صندوقهای بازنشستگی، انرژی، محیطزیست و بیکاری را بررسی میکرد.
او این پژوهش را به یک «کتاب آشپزی اقتصاد ایران» تشبیه میکند؛ کتابی که نهتنها میگفت چه باید کرد، بلکه تلاش کرده بود جزئیات سیاستها را نیز مشخص کند. با این حال، مسئله اصلی از نگاه او فقدان دانش نیست، بلکه ناتوانی نظام تصمیمگیری در ورود به فرآیند اجرای این دانش است.
به اعتقاد نیلی، یکی از نشانههای این مشکل، حجم بسیار بالای اسناد بالادستی در کشور است. ایران برای تقریباً هر حوزهای سند، برنامه و سیاست دارد، اما افق تصمیمگیری در عمل کوتاه شده است. برنامههای پنجساله وجود دارند، اما حتی در میانه اجرای یک برنامه نیز فعالان اقتصادی نمیدانند فردای اقتصاد کشور چه خواهد بود. از نگاه او، اگر اسناد بالادستی واقعاً در فرآیند سیاستگذاری اثرگذار بودند، چنین سطحی از سردرگمی در سیاستها مشاهده نمیشد.
از «یادگیری سیاستی» تا واگرایی
نیلی برای توضیح اینکه اقتصاد ایران چگونه از مسیر اصلاحات فاصله گرفت، به تجربه برنامه سوم توسعه بازمیگردد. از نگاه او، برنامه سوم محصول یک فرآیند یادگیری در سیاستگذاری بود. این برنامه در شرایطی تدوین شد که اقتصاد ایران با قیمت نفت حدود ۱۰ دلار و رشد اقتصادی بسیار ضعیف مواجه بود، اما هدف رشد سالانه ۶ درصدی را دنبال کرد؛ هدفی که در عمل نیز تا حد زیادی محقق شد.
به اعتقاد او، اهمیت برنامه سوم فقط در اهداف آن نبود، بلکه در ایجاد یک سند نسبتاً منسجم میان ارکان مختلف تصمیمگیری بود. این تجربه حتی به برنامه چهارم نیز منتقل شد و بخش عمده احکام برنامه سوم در برنامه چهارم تمدید شد. به بیان دیگر، یک فرآیند انباشت و انتقال تجربه در سیاستگذاری شکل گرفته بود.
اما از نگاه نیلی، این مسیر از سال ۱۳۸۳ تغییر کرد؛ زمانی که مجلس هفتم «طرح تثبیت قیمتها» را تصویب کرد. این طرح قیمت برخی حاملهای انرژی و کالاهای دولتی را تثبیت کرد؛ در حالی که در برنامه سوم، اصلاح قیمتها بهصورت تدریجی طراحی شده بود.
نیلی معتقد است تجربه اصلاح تدریجی قیمت بنزین در دولت خاتمی نشان داد که افزایش تدریجی قیمت انرژی الزاماً به شوک تورمی منجر نمیشود. طی آن دوره، قیمت بنزین چند برابر شد، اما همزمان سطح عمومی قیمتها نیز افزایش یافت و مصرف بنزین نیز تحت تأثیر افزایش تدریجی قیمت کنترل شد.
در مقابل، تثبیت قیمتها باعث شد شکاف میان قیمت داخلی و خارجی انرژی افزایش یابد. نتیجه این شکاف، رشد قاچاق انرژی و افزایش مصرف بود. در نهایت، دولت برای تأمین بنزین ناچار شد از حساب ذخیره ارزی برداشت کند و در سالهای بعد نیز به سهمیهبندی و افزایش شدید قیمت حاملهای انرژی روی آورد.
نرخ سود، بانکها و نخستین «سکته» اقتصاد
نیلی نقطه مهم دیگر این مسیر را به سیاست نرخ سود بانکی مرتبط میداند. در سال ۱۳۸۵ سیاستی برای کاهش نرخ سود بانکی بهصورت اداری اجرا شد؛ بدون آنکه این کاهش الزاماً متناسب با شرایط تورمی اقتصاد باشد.
پیامد آن، از نگاه نیلی، شکلگیری نرخ سود حقیقی منفی و افزایش ناترازی در نظام بانکی بود.
بدهی بانکها به بانک مرکزی رشد قابل توجهی پیدا کرد و پایه پولی و نقدینگی تحت تأثیر قرار گرفتند.
به گفته او، سال ۱۳۸۷ را باید یکی از نقاط عطف اقتصاد ایران دانست؛ سالی که رشد اقتصادی عملاً متوقف شد و همزمان تورم به سطوح بالایی رسید. از نظر نیلی، این اتفاق پیش از تشدید تحریمها رخ داد و نشان میدهد بخشی از مشکلات اقتصاد ایران را نمیتوان صرفاً به تحریم نسبت داد.
او این دوره را مجموعهای از شوکهای سیاستگذاری میداند: تثبیت قیمتها، کاهش دستوری نرخ سود، تشدید بیماری هلندی و سپس سیاستهای مربوط به حاملهای انرژی. در ادامه نیز با پایین نگه داشتن نرخ ارز در شرایط تورمی، واردات افزایش یافت و با وضع تعرفههای بالا، بخشی از واردات به سمت قاچاق سوق پیدا کرد.
سه عامل فاصله گرفتن از علم اقتصاد
نیلی در جمعبندی این بخش، سه عامل را در فاصله گرفتن سیاستگذاری ایران از راهکارهای کارشناسی مؤثر میداند.
عامل نخست، نگرش ارزشی است؛ یعنی بخشی از سیاستگذاران برخی اصول اقتصاد بازار و سازوکار قیمتها را نه بهعنوان تجربه انباشته بشر، بلکه بهعنوان مفاهیمی متعلق به اقتصاد غرب تلقی میکنند.
عامل دوم، نگرش آکادمیک و مکتبگرایانه است. از نظر نیلی، برخی تلاش میکنند یافتههای تثبیتشده علم اقتصاد را به یک مکتب خاص نسبت دهند و از این طریق اصل مسئله را زیر سؤال ببرند. در حالی که رابطه میان رشد نقدینگی و تورم یا اثر قیمت بر تقاضا، موضوعاتی نیستند که بتوان آنها را صرفاً به یک مکتب اقتصادی نسبت داد.
عامل سوم نیز قدرت گرفتن ذینفعان است. وقتی سیاستی برای مدت طولانی ادامه پیدا میکند، گروههایی شکل میگیرند که از آن منتفع میشوند. در نتیجه، اصلاح سیاست دیگر فقط یک تصمیم اقتصادی نیست، بلکه با منافع تثبیتشده گروههای مختلف برخورد میکند.
چرا اصلاحات در دولتهای بعدی هم متوقف شد؟
به گفته نیلی، دولت اول حسن روحانی تا حدی توانست به مسیر اصلاحات بازگردد. افزایش قیمت حاملهای انرژی در سال ۱۳۹۳، در شرایطی که تورم در حال کاهش بود، نمونهای از اصلاح نسبتاً موفق بود. اما تداوم این مسیر با تحولات سیاست خارجی و در نهایت خروج آمریکا از برجام در سال ۱۳۹۷ با اختلال جدی مواجه شد.
از نگاه او، شوک سال ۱۳۹۷ فقط یک شوک خارجی نبود؛ بلکه به دلیل انتظارات مثبتی که در دوره برجام شکل گرفته بود، اثر آن بر اقتصاد ایران بسیار شدید شد. از این نقطه به بعد، اقتصاد ایران وارد یک وضعیت تلاطمی جدید شد و مسائل خارجی بهتدریج سهم بیشتری در تعیین رفتار اقتصاد پیدا کردند.
نیلی معتقد است از سال ۱۳۹۷ به بعد دیگر نمیتوان تورم ایران را صرفاً با همان مفهوم «تورم مزمن» دورههای قبل توضیح داد؛ زیرا اقتصاد وارد چارچوب جدیدی از نااطمینانی و شوکهای پیدرپی شده است.
ابرچالشها؛ مسئلهای که دیگر نمیتوان تکهتکه حل کرد
در ادامه، نیلی به مفهوم «ابرچالشها» بازمیگردد. از نگاه او، ناترازیهای اقتصاد ایران امروز دیگر مسائل جدا از هم نیستند؛ بلکه مانند بیماریای هستند که از یک بخش به بخشهای دیگر سرایت کرده است.
او میگوید اگر یک بیماری در ابتدا در یک عضو متمرکز باشد، ممکن است بتوان همان عضو را درمان کرد؛ اما وقتی بیماری گسترش پیدا کرده باشد، درمان باید جامع باشد. اقتصاد ایران نیز به چنین نقطهای رسیده است.
در میان ابرچالشها، نیلی آب و صندوقهای بازنشستگی را مسائلی بلندمدتتر میداند. اصلاح وضعیت آب حتی در صورت اجرای سیاستهای مناسب، لزوماً کشور را به شرایط گذشته بازنمیگرداند. در مقابل، اصلاحات انرژی میتواند سریعتر اثرگذار باشد و حتی به رشد اقتصادی و اشتغال منجر شود.
یک قاعده مالی برای اقتصاد نفتی
یکی از پیشنهادهای مهم نیلی، تغییر رابطه میان درآمد نفت و بودجه دولت است. به گفته او، در یک اقتصاد نفتی باید دو موضوع کنترل شود: میزان منابع نفتی که به دولت اختصاص مییابد و میزان ارزی که در مجموع وارد اقتصاد میشود.
پیشنهاد او این است که سهم دولت از درآمد نفتی به یک رقم نسبتاً ثابت محدود شود؛ برای مثال رقمی در حدود ۱۵ تا ۲۰ میلیارد دلار در سال، مستقل از نوسانات قیمت نفت. همچنین ورود ارز نفتی به اقتصاد نیز باید قاعدهمند شود تا در سالهای پر درآمد، تمام منابع به اقتصاد تزریق نشود و در سالهای کمدرآمد نیز امکان استفاده از ذخایر وجود داشته باشد.
این سازوکار میتواند پیشبینیپذیری بودجه را افزایش دهد و زمینه را برای اصلاحات دیگر، از جمله اصلاح قیمت انرژی و یکسانسازی نرخ ارز، فراهم کند.
اقتصاد ایران؛ از اولویت به حاشیه
نیلی در بخش پایانی گفتوگو، از کاهش شدید جایگاه اقتصاد در اولویتهای حکمرانی سخن میگوید. به اعتقاد او، اقتصاد ایران بهتدریج «مستهلک» شده و سرمایهگذاری، کارآفرینی و فناوری از واژگان اصلی نظام حکمرانی فاصله گرفتهاند.
با این حال، او واژه «استیصال» را برای توصیف وضعیت خود نمیپذیرد و بر امیدواری تأکید میکند. از نگاه نیلی، جامعه ایران ماندگارتر از سیاستمداران است و آنچه اهمیت دارد، افزایش آگاهی عمومی درباره رابطه میان حکمرانی، رفاه و عملکرد اقتصادی است.
او هشدار میدهد که یکی از خطرناکترین برداشتها، نگاه «فیلمفارسی» به حکمرانی است؛ اینکه جامعه سیاستمداران را به «آدمهای خوب» و «آدمهای بد» تقسیم کند و تصور کند با جایگزین کردن یک گروه با گروه دیگر همه مشکلات حل خواهد شد. از نگاه او، چنین رویکردی راهحل پایدار ایجاد نمیکند.
در نهایت، پیام اصلی نیلی بیش از آنکه ناامیدکننده باشد، یک هشدار درباره هزینه تکرار اشتباهات است: اقتصاد ایران از کمبود دانش رنج نمیبرد؛ مشکل اصلی آن است که دانش انباشتهشده به تصمیم و اجرای پایدار تبدیل نمیشود. به همین دلیل، اصلاح اقتصاد بیش از آنکه به کشف یک راهحل تازه نیاز داشته باشد، به تغییر در شیوه حکمرانی، بازگشت به فرآیند یادگیری سیاستی، ایجاد اعتماد اجتماعی و پذیرش واقعیتهای اقتصادی نیازمند است.
به باور نیلی، ایران از نظر منابع طبیعی کمبود ندارد؛ اما منابع طبیعی نه شرط کافی توسعهاند و نه حتی شرط لازم. آنچه تعیینکننده است، دانایی، کیفیت حکمرانی و شکلگیری مطالبات درست، بهموقع و واقعبینانه در جامعه است. اگر این آگاهی افزایش پیدا کند، مسیر اصلاحات میتواند کمهزینهتر و مسالمتآمیزتر طی شود؛ در غیر این صورت، خطر اصلی نه صرفاً یک بحران اقتصادی، بلکه تکرار اشتباهات تعیینکننده تاریخی خواهد بود.
بخش سایتخوان، صرفا بازتابدهنده اخبار رسانههای رسمی کشور است.
