«دنیای اقتصاد» از تحولات مسکن اجتماعی در آلمان گزارش می‌دهد؛ نقش توسعهدهندهها چیست؟
بازیگر اصلی در معادله مسکن حمایتی
بررسی نشان می‌دهد که هماکنون علاوه بر دولت فدرال، ایالت‌‌ها نیز همکاری تنگاتنگی برای بهبود کیفیت مسکن اجتماعی و دسترسی هرچه بهتر واجدین شرایط با توسعهدهندگان دارند.
اروپا نخستین قاره‌ای است که در آن برای اسکان اقشار کمتر برخوردار در خانه‌های دائمی به‌طور سیستماتیک و هدفمند برنامهریزی شده است. صنعتی شدن جوامع در این منطقه از کره خاکی که به نسبت سایر قاره‌ها درازای بیشتری دارد، سبب شده تا افزایش شهرنشینی و بهبود سطح زندگی مردم مقتضیاتی متفاوت از سایر بخش‌های کره زمین را بر دولت‌ها و فعالان اقتصادی تحمیل کند. یکی از این مقتضیات که در قرنهای گذشته بنا به ضرورت یا از روی خیرخواهی در کشورهای اروپایی به آن توجه شده احداث مسکن اجتماعی با رویکردهای مختلفی اعم از اجاره بوده است. در این میان آلمان به عنوان کشوری که قدیمیترین تجربه را از مسکن اجتماعی دارد، دارای تمایزی منحصر به فرد در میان سایر کشورهایی است که تجربه ساخت و استفاده از مسکن یادشده را دارند.
کارنامه ۵۰۰ ساله بخش خصوصی
برخلاف فرانسوی‌‌ها و بریتانیایی‌‌ها که تقریبا طی قرنهای اخیر تاریخ منسجمی از دولت مرکزی داشتهاند، اقوام آلمانی یا آن‌طور که در کتاب‌‌های تاریخ مرسوم‌‌تر است ژرمن‌‌ها عموما مناطق تحت اداره خود را به صورت دولت‌های کوچک و نه یک کشور واحد اداره کرده‌‌اند، همین امر باعث شده تا سیاستگذاری در حوزه مسکن به واسطه نبود ساختار سیاسی یکسان و همچنین فقدان ساختارهای دموکراتیک مشابه با دو کشور یادشده چندان قابل پیگیری نباشد، با این حال آنچه تاریخ نشان می‌دهد این است که اگر کشور امروزی آلمان را بخواهیم بر اساس جغرافیای آن قضاوت کنیم، این جغرافیا دارای قدیمیترین مورد فعال از مسکن اجتماعی است که با هدف اسکان اقشار کمتر برخوردار و کارگران ساخته شده؛ نکته جالب‌‌تر اینکه پروژه یاد شده هماکنون نیز پابرجاست. این پروژه در زمان راه‌اندازی با داشتن ۵۲ واحد مسکونی از سال ۱۵۲۳ به این سو به متقاضیان خدمات می‌دهد. این مجتمع نخستین تجربه بخش خصوصی در مشارکت ساخت مسکن اجاره‌‌ای از این نوع نیز به شمار می‌‌رود.
فوگری یا فوگرای هم اکنون شهرکی درون یک شهر است که ۶۷ ساختمان و ۱۴۲ واحد مسکونی دارد. یاکوب فوگر در سال ۱۵۲۱ فوگرای را به نام خود و برادرانش تاسیس کرد. در حال حاضر حدود ۱۵۰ شهروند نیازمند آوگسبورگ با مذهب کاتولیک در اینجا با اجاره پایه سالانه ۰.۸۸ یورو و سه دعای روزانه زندگی می‌‌کنند. فوگرای با موزه، اقامتگاه نمایشی و پناهگاه جنگ جهانی را می‌توان در هر روز با پرداخت ورودی بازدید کرد.
آلمانی‌‌ها در حالی این تجربه را در کارنامه تاریخی خود برای ایجاد مسکن اجتماعی به ثبت رسانده‌‌اند که به سبب نبود دولت مرکزی و نگاه متفاوت به حکمرانی طی قرنهای اخیر تجربه کمتری در برنامهریزی دولتی برای ایجاد مسکن اجتماعی و گونه‌های حمایتی آن داشتهاند. با این حال بررسی کارنامه یک قرن اخیر نشان می‌دهد که ژرمن‌‌ها در ۱۰۰ سال گذشته با وجود آشوب‌‌ها و تنش‌‌های سیاسی متعدد حتی با وجود جنگ جهانی اول و دوم توانسته‌اند کارنامه قابل قبولی از ارائه خدمات مسکونی مختلف به اقشار کمتر برخوردار و حتی طبقه متوسط ارائه کنند.
آلمان در گام‌‌های نخستین
اما برای آنکه بدانیم تجربه‌های اولیه آلمان در برنامهریزی دولتی برای بهبود وضعیت مسکن و سرپناه مردم به‌ویژه اقشار کمتر برخوردار از چه زمانی آغاز شده، باید نخستین قدم‌‌های قانون‌گذاری گسترده برای نیل به این هدف را در قانون اساسی جمهوری وایمار آلمان که از ۱۹۱۹ تا ۱۹۳۳ برقرار بود، جست‌وجو کنیم.
همان‌طور که در گزارش‌های پیشین نیز اشاره شد یکی از دلایلی که اروپاییان را به‌طور پیوسته در آغاز قرن نوزدهم به فکر اتخاذ سیاست‌های متعدد در حوزه مسکن انداخت انقلاب صنعتی و افزایش سریع جمعیت شهرها بود. این مساله سبب شد تا فقر و به تبع آن فقدان بهداشت و امنیت به سرعت مورد توجه شهرنشینان قرار گیرد، همین امر در آلمان نیز طی قرن نوزدهم مشاهده می‌شود با این حال آنچه سبب شد تا پس از پایان جنگ جهانی اول و سقوط امپراتوری آلمان این کشور به سرعت سیاست‌های یاد شده را در دستور کار قرار دهد، دو نکته مهم بود؛ نخست آنکه جمهوری وایمار با مشکلات اقتصادی و خرابی‌‌های گسترده پس از جنگ جهانی مواجه بود و باید به سرعت جمعیت شهرنشین‌شده و البته تنگدست آلمان را تحت پوشش قرار می‌‌داد.
دوم اینکه جمهوری وایمار به عنوان نخستین تجربه دموکراتیک آلمانی‌‌ها بنابر وضعیت سیاسی و فلسفی حاکم بر سال‌های ابتدایی قرن بیستم تا حد زیادی تحت تاثیر افکار چپ‌گرایانه قرار داشت که شکل خاصی از سیاست‌های حمایتی را تجویز میکرد.
بنابر تاکید اصل ۱۵۵ قانون اساسی جمهوری وایمار «هر آلمانی باید قادر به تامین سکونت بهداشتی برای خود باشد» همین امر سبب شد تا در آن برهه تاریخ، قانون سکونت دولتی (Reichssiedlungsgesetz) به تصویب برسد. این قانون به دولت‌های ایالتی امکان می‌‌داد تا با تملک زمین و ایجاد انجمن‌‌های مسکونی غیرانتفاعی به ساخت مسکن ارزان‌قیمت اقدام کنند.
در همین راستا فعالیت‌‌های احزاب چپ‌گرا که در آن زمان طرفداران بسیاری در شهر صنعتی برلین داشتند سبب شد تا برای جلب حمایت مردم احزاب سوسیال دموکرات آلمان و حزب کمونیست در آن زمان پروژه‌های وسیعی را برای ایجاد مسکن اجتماعی در دستور کار قرار دهند. همین امر یعنی نفوذ قابل توجه این احزاب چپ، نظیر حزب سوسیال دموکرات آلمان و حزب کمونیست و سیاست‌های به وجود آمده در پی آن، سبب شکل‌‌گیری اصطلاحی تحت عنوان برلین سرخ شد .در آن دوره پروژه‌های ساخت‌و‌ساز بیشتر بر فعالیت شرکت‌های مسکن زیر‌مجموعه شهرداری و تعاونی‌های مسکن غیرانتفاعی تمرکز داشت که به دلیل سیاست‌های چپ‌گرایانه به عنوان جایگزین توسعهگران بخش خصوصی دیده می‌شدند.
با این حال وضعیت اقتصادی آلمان در آن دوره و بحران‌‌هایی نظیر ابر‌تورم که اوج آن در تابستان ۱۹۲۳ بود این سیاست‌ها را با مشکل مواجه کرد. در نهایت با قدرت‌‌گیری حزب نازی در ۱۹۳۳ دوره جمهوری وایمار خاتمه یافت.
تغییر سبک معماری در وایمار
جمهوری وایمار در آلمان اگرچه مدت کوتاهی بر سر کار بود، توانست در ساخت و طراحی مسکن‌‌های اجتماعی آثار جریان‌ساز و تاثیرگذاری را از حیث طراحی شهری، معماری و تحول زندگی اقشار هدف این برنامه ایجاد کند. در این دوره توجه به اصلاحات اجتماعی سبب شد تا مسکن در اختیار طبقه کارگر، با کیفیت بیشتری ساخته شود. ساختمان‌های نوین اشکال مدرنی را در ظاهر و ساخت پروژه‌های مربوطه به تصویر کشیدند. همچنین قطعات پیش‌ساخته و روش‌های مدرن ساخت‌و‌ساز باعث کاهش هزینه‌ها شد. از جمله طرح‌های معماری معروف در این دوره می‌توان به شهرک نعل اسبی (Hufeisensiedlung) برلین که در فهرست میراث جهانی یونسکو ثبت شده اشاره کرد. در کنار این پروژه مسکن اجتماعی وسیع فرانکفورت‌‌نو که از ۱۹۲۵ تا ۱۹۳۰ ساخت آن به طول انجامید نیز یکی دیگر از آثار مطرح در دوره مسکن اجتماعی جمهوری وایمار است. برونو تات، ارنست می و مارتین واگنر از جمله معماران معروف و مشاوران پروژه‌های ساخته‌شده در این دوره بودند.
هیتلر و سلطه نازی‌‌ها بر مسکن
پس از اتمام جمهوری وایمار و با آغاز حکومت حزب نازی به زمامداری آدولف هیتلر بر این کشور، بسیاری از سیاست‌های مسکن اجتماعی که در آن دوره آغاز شده بود به نفع سیاست‌های ایدئولوژیک حزب نازی مورد بازبینی و تصفیه قرار گرفت. همین امر سبب شد تا تمرکز بر آنچه حزب نازی تحت عنوان هویت آلمانی قلمداد میکرد، افزایش یابد و معماری نئوکلاسیک با توجه بیشتر بر ساختمان‌ها و سبک زندگی سنتی آلمانی مورد توجه قرار گیرد. البته بسیاری از پروژه‌های دوره وایمار نیز در این دوره حفظ شد و ساختمان‌سازی انبوه نیز به دلیل نیاز به تداوم سیاست‌های توسعه‌طلبانه هیتلر در دستور کار قرار داشت، با این حال توجه از بهبود اجتماعی زندگی به مسائلی نظیر خلوص نژادی تغییر کرد که آسیب اصلی از آن را مردم عادی که نژاد یا عقایدشان با شیوه مطلوب حزب نازی مغایرت داشت، می‌دیدند.
در طرف دیگر ماجرا نیز به برخی از اقشار هدف، تبعیض مثبت تعلق می‌گرفت. با این حال ایده مسکن مردمی (Volkswohnung) که مسکن مقرون به صرفه را بر اساس سبک سنتی در نظر داشت با ایدئولوژی خون و خاک آلمانی‌‌ها در این دوره تلفیق کرد. بنابراین طی دوران نازی‌‌ها بلوک‌‌های آپارتمانی بزرگ با اجاره‌های یارانه‌‌ای که از مصالح مدرن ساخته شده بودند نیز همچنان در دست احداث و بهره‌برداری قرار می‌گرفت.
در این دوره اگرچه آثار معماری قابل توجهی خلق نشد با این حال مجموعه ساختمان‌هایی که با کاربری مسکن اجتماعی در شهر لینز (LINZ) واقع در شمال اتریش به عنوان ساختمان‌های هیتلری (Hitlerbauten) معروف بودند نمونه بارزی از آثار به اتمام‌رسیده در دوره حکومت نازی‌‌ها است.
آلمان پس از جنگ و لزوم بازسازی
پس از پایان جنگ جهانی دوم با توجه به خرابی‌‌های گسترده به جامانده از این نزاع بین‌المللی رفته‌رفته فعالیت‌‌ها برای بازسازی شهرهای به جا مانده از جنگ قوت گرفت، تا جایی که در سال ۱۹۴۸ بانک اعتباری برای بازسازی آلمان Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) تاسیس شد. این بانک هم اکنون به عنوان یک بانک توسعه دولتی در این کشور عمل می‌‌کند و به ارائه وام‌‌های کمبهره و یارانه‌‌ای تامین مالی پروژه‌های مسکن اجتماعی، تعیین استانداردهای بهره‌‌وری انرژی و فعالیت‌‌های مربوط به آن اشتغال دارد.
مساله مهم در پایان جنگ این بود که متفقین به عنوان دولت‌های فاتح آلمان نه‌تنها قلمرو آلمان نازی را بین مناطق تحت نفوذ خود تقسیم کردند، بلکه برای ایجاد کشور لهستان به شکلی متفاوت و خالی از تنوع نژادی با آلمانی‌‌ها بر اساس پیمان پستدام تعداد زیادی از آلمانی‌‌ها را که آمار آنها در برخی تخمین‌‌ها به ۱۴ میلیون نفر نیز می‌‌رسید از نقاط شرقی آلمان که حالا دیگر قلمرو لهستان بود، اخراج کردند. البته این رقم شامل سایر آلمانی‌زبان‌‌ها که از دیگر کشورهای اروپای شرقی می‌‌گریختند نیز می‌شد. همین امر سبب شد تا آلمانی‌‌ها در نقاطی که هم اکنون به عنوان جمهوری فدرال آلمان می‌‌شناسیم علاوه بر خرابی‌‌های موجود در آن مناطق پذیرای تعداد زیادی افراد بی‌‌خانمان و آواره باشند.
تخریب بخش قابل توجهی از بافت شهری در آلمان که به‌طور میانگین به ۴۵ درصد از کل ساختمان‌های ساخته‌شده در شهرهای بزرگ می‌‌رسید، سبب شد تا بانک اعتباری برای بازسازی در کنار سیاست‌های تسهیل‌کننده، نقش مهمی در بهبود وضعیت خانه‌های آلمان در دوره پس از جنگ جهانی دوم داشته باشد. مجموع این سیاست‌ها سبب شد تا بحران کمبود چهار و نیم میلیون واحد مسکونی در آلمان پس از تشکیل دولت فدرال با تحریک عرضه مسکن در بازار اجاره و بازار خرید، در دستور کار قرار گیرد.
بر اساس آمار بانک اعتباری بازسازی، با توجه به کمبود فاجعه‌‌بار مسکن در آلمان پس از جنگ، ساخت مسکن در اولویت قرار داشت. به همین دلیل، در سال ۱۹۴۹، KfW شروع به ارائه تسهیلات مالی کمبهره برای ساخت مسکن کرد. تا سال ۱۹۵۰، ۳۵۰هزار خانه با سرمایهگذاری ۱.۸ میلیارد یورو (ارقام با واحد پولی آلمان معادل‌سازی شده است) تکمیل شد. به این‌ترتیب، KfW سهم مالی ۱۲درصدی را برای بخش ساخت مسکن به دست آورد. این بانک تا پایان سال ۱۹۵۳، در مجموع ۳۱۸.۵ میلیون یورو برای ساخت مسکن متعهد شده بود. در نیمه دوم دهه ۱۹۵۰، KfW حجم فزاینده‌‌ای از بودجه جامعه اروپا برای زغال سنگ و فولاد را به ساخت مسکن هدایت کرد تا بتواند برای ساخت مسکن کارگران این بخش سرمایهگذاری کند.
بخشی از هویت آلمان
به‌طور کلی مسکن اجتماعی در جمهوری فدرال آلمان در ساخت و برنامه‌ریزی‌های مربوط به مسکن اجتماعی تاکنون موفقیت بسیاری داشته است. این سیستم در گذر زمان امتحان خود را پس داده و با وجود تغییرات بسیار، امروزه نیز از یک اصل اساسی پیروی می‌‌کند. این اصل اساسی تامین مسکن اجتماعی آپارتمان‌‌های اجاره‌‌ای مقرون به صرفه برای خانوارهای کم‌‌درآمد و حمایت از آنها برای خانه‌دار شدن است.
بر اساس اعلام وزارت مسکن آلمان ترویج مسکن اجتماعی، آینده‌‌نگر و بدون مانع، وظیفه ایالت‌‌های فدرال است. وزارت فدرال مسکن، توسعه شهری و ساختمان (BMWSB) میلیاردها یورو در مسکن اجتماعی سرمایهگذاری می‌‌کند.
در این راستا اصلاحیه فدرالیسم که در سال ۲۰۰۶ به تصویب رسید، اختیارات قانونی و اجرایی انحصاری را به ایالت‌‌های فدرال اعطا کرد. آنها در چارچوب قانونی قابل اجرا در هر ایالت و با در نظر گرفتن الزامات منطقه‌‌ای، درباره طراحی و اولویت‌های ترویج مسکن اجتماعی، تصمیم می‌گیرند. ایالات همچنین مسوول رسیدگی به بودجه (بررسی درخواست‌‌ها، صدور تعهدات مالی، پرداخت) هستند. آنچه در برنامه‌های مسکن اجتماعی آلمان حائز اهمیت است این است که نوسازی و استفاده از انرژی‌‌های نو همواره اهمیت بسیاری دارد. همین امر سبب شده تا نقش توسعهگران بخش خصوصی و سایر بخش‌ها در ایجاد و ساخت مسکن‌‌های اجتماعی و پروژه‌های بزرگ در این زمینه همواره پررنگ باشد.
همین امر سبب شده تا دولت با همکاری آنها بتواند بخش مهمی از مسکن حمایتی را فراهم کند. بخش مهمی از این خانه‌ها به جز افرادی که از تمکن مالی کمتری برخوردار هستند به افراد آسیب‌پذیر که به‌طور جدی با مشکل بی‌‌خانمانی، اعتیاد، ناتوانی جسمی یا مسائل روانی مواجه‌‌اند، اعطا می‌شود. در بررسی وضعیت آلمان یک نکته قابل توجه این است که ایالت‌‌های آلمان برخلاف بسیاری از کشورهای دیگر دارای آمار خود هستند و اینکه در حال حاضر چه میزان از کل مسکن اجتماعی موجود در این کشور به چه بخش‌هایی اختصاص دارد، چندان شفاف نیست. با وجود این نکته قابل توجه این است که موسسات گوناگونی در زمینه تامین مسکن در آلمان فعالیت می‌‌کنند و هر کدام از آنها بنا بر گستره فعالیت یا ماموریت تعریف‌شده در اساسنامه خود ممکن است مناطق یا افراد خاصی را تحت پوشش قرار دهند.
جایگاه توسعهدهندگان در مسکن اجتماعی
در اصل، توسعهدهندگان حلقه حیاتی بین بودجه دولت و ایجاد مسکن مقرون به صرفه برای کسانی هستند که بیشترین نیاز را به آن دارند. آنها خطرات و مسوولیت‌های برنامهریزی، تامین مالی، ساخت و اغلب مدیریت این پروژه‌ها را در یک سیستم به‌شدت تنظیم‌شده که برای دستیابی به اهداف سیاست اجتماعی طراحی شده است، بر عهده می‌گیرند. تخصص آنها در بررسی مقررات، مدیریت هزینه‌های ساخت و درک الزامات خاص برنامه‌های مسکن اجتماعی برای توسعه موفقیت‌آمیز این خانه‌ها بسیار مورد نیاز و ضروری است.
در تبیین این امر لازم است به این نکته اشاره کنیم که توسعهدهندگان با ورود به حیطه‌های مختلفی نظیر بررسی‌‌های اقتصادی درباره مدیریت پروژه و همچنین سودآوری آن در کنار مقابله با ریسک‌‌های محیطی کارگاهی و اقتصادی نقش مهمی در تامین مسکن مقرون به صرفه برای اقشار مختلف بر عهده دارند. آنها ضمن آنکه باید درباره قوانین مختلف نظیر قوانین سختگیرانه اتحادیه اروپا در مصرف انرژی و مدیریت پسماندها دارای دانش و تجربه باشند، باید بتوانند خانه‌های با‌کیفیتی را به متقاضیان تحویل دهند. توسعهدهندگان همچنین بررسی یافتن متقاضیان واجد شرایط با قوانین مسکن اجتماعی را نیز بر عهده دارند. در کنار آن نگهداری بلندمدت و رعایت قوانین اجاره در مقابل مستاجران نیز امری بسیار ضروری است.
دولت آلمان نیز در مقابل برای آنکه توسعهدهندگان بتوانند به وظایف خود در این حیطه به خوبی عمل کنند حمایت‌‌های مالی (Förderung) شامل یارانه‌ها و کمک‌‌های بلاعوض در اختیار آنها قرار می‌دهد. اختصاص وام‌‌های کمبهره بانک توسعه دولتی آلمان نیز از جمله این حمایت‌‌هاست که در کنار تکمیل بودجه از سوی ایالت‌‌های محل اجرای پروژه انجام می‌شود. در کنار اینها مشوق‌‌ها و چارچوب‌‌های نظارتی در حوزه ایالتی و سراسری وجود دارد که دسترسی به زمین را تسهیل و فرآیند اخذ مجوزها و برنامهریزی را برای دولوپرها ساده‌‌تر می‌‌کند. در کنار تمامی موارد یادشده ائتلاف برای مسکن مقرون به صرفه (Bündnis für bezahlbares Wohnen) نیز وجود دارد. در این طرح نمایندگان دولت فدرال، ایالت‌‌ها، سازمان‌های شهرداری، صنعت مسکن و ساخت‌و‌ساز و جامعه مدنی را گرد هم می‌‌آورند تا اقداماتی را برای تقویت ساخت مسکن مقرون به صرفه، از جمله مسکن اجتماعی، تدوین و اجرا کنند.
