سیاست مهاجرتی ایران در نشست نقد‌ونظر «دنیای اقتصاد» بررسی شد
سرگشتگی در سیاست مهاجرتی
صبا طاهریان / دنیای اقتصاد
سال‌هاست که مهاجرت هم شهروندان ایرانی به خارج و هم شهروندان خارجی به ایران مورد توجه محافل آکادمیک و همچنین افکار عمومی قرار گرفته است. اما در یک سال گذشته این مساله بیش از هر زمانی به یک موضوع مهم تبدیل شده است. واحد مطالعات گروه رسانهای «دنیای‌اقتصاد» در نشستی با عنوان «سیاست مهاجرتی در ایران» به این موضوع پرداخته است. در این نشست، مساله مهاجرت بالاخص مهاجرت اتباع افغانستان به ایران مورد بررسی قرار گرفت و این مساله از زوایای سیاسی، اقتصادی، امنیتی و اجتماعی به بحث گذاشته شد. دکتر جعفر حقپناه، استاد مطالعات منطقه‌‌‌ای دانشگاه، دکتر غلامعلی فرجادی، استاد اقتصاد توسعه و دکتر نوذر شفیعی، استاد روابط بینالملل دانشگاه تهران در این نشست نقد و نظر حضور یافتند و به بررسی سیاستهای مهاجرتی ایران پرداختند که مشروح آن چنین است.
دکتر حقپناه شما ابتدا توضیح دهید که اساسا سیاست مهاجرتی یک کشور با تمرکز بر منافع ملی باید بر چه اصول و مبانی‌‌‌ای استوار باشد؟ و آیا این مبانی در سیاست مهاجرتی کشور ما مورد توجه قرار گرفته یا خیر؟
حقپناه: به نکته بسیار مهم و تقریبا مغفولی در امر سیاستگذاری مهاجرتی در ایران اشاره کردید. سیاستگذاری در امور مهاجرتی تابعی از سیاستهای کلان کشور در حوزه خارجی، اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و امنیتی است. به نوعی تلاقی این عرصه‌‌‌ها می‌تواند در فرآیندهایی تبلور پیدا کند تا بر اساس آن و متناسب با واقعیات صحنه، سیاستهای متحولی را اتخاذ کنیم که کاملا روزآمد باشد.
اگر ما فرآیند مهاجرت در ایران طی حدود ۴۵ سال گذشته را رصد کنیم، مشاهده می‌‌‌کنیم که ایران همواره یکی از پنج کشور اصلی مهاجرپذیر دنیا بوده و مستمرا این اتفاق افتاده است. از همه مهم‌تر این است که این امر تقریبا به یک امر دائمی تبدیل شده و ما در حال حاضر شاهد زیست نسل سوم از مهاجران در ایران هستیم. از این منظر ضمن اینکه باید بپذیریم که متاسفانه سیاستگذاری مهاجرتی در ایران نداشتیم بلکه حتی به آسیب‌‌‌شناسی آن نیز نپرداختیم. در همه این سال‌ها ما حتی اطلاعات و داده‌‌‌های اولیه و پایه‌‌‌ای در مورد میزان مهاجران در ایران نداریم. حتی در تعریف افراد غیرایرانی که طی این ۴۵ سال در ایران زندگی می‌‌‌کردند هم اختلاف‌نظر وجود دارد مبنی بر اینکه آیا این افراد مهاجر هستند، پناهنده یا پناهنده اجباری هستند یا آواره.
ما در رابطه با هیچ‌کدام از این موارد، اجماع نظری نداریم. فقط می‌توان خطوط کلی از سیاستهای مهاجرتی در ایران طی ۴۵ سال اخیر را در چند مقطع مهم متذکر شد. من خیلی به اختصار این مقاطع را به این شرح معرفی میکنم؛ بلافاصله بعد از پیروزی انقلاب ۵۷، ما شاهد آغاز اولین دور مهاجرت از کشور افغانستان به ایران بودیم. بعد از وقوع جنگ تحمیلی و حتی پیش از آن با اخراج بخشی از معاودین ایرانی‌‌‌الاصل و خیلی از شهروندان عراقی هم از مناطق جنوبی و هم از مناطق کرد‌‌‌نشین روبه‌رو بودیم و بلافاصله کشوری که نظام نوپایی در آن شکل گرفته و هنوز ترتیبات سیاسی، امنیتی و اقتصادی آن کاملا ثبات پیدا نکرده بود، با سیلی از این مهاجران مواجه شد. در آن مقطع، سیاست کلی در ایران بر اساس اصول آرمانی بنیان‌گذاران انقلاب و نگاه امت‌‌‌محور، پذیرش این جمع کثیر بود. بنابراین به‌رغم همه مشکلاتی که ایران در دوران جنگ با آن روبه‌رو بود، با آغوش باز میلیون‌‌‌ها مهاجر را از دو کشور همسایه شرقی و غربی پذیرفت و این روند تا پایان جنگ و آغاز دوران موسوم به بازسازی ادامه داشت.
بعد از پایان جنگ تقریبا بخشی از مهاجران از عراق به کشور خودشان بازمی‌‌‌گردند اما آن جمعی که از افغانستان آمده بودند؛ به‌رغم خوش‌بینی‌‌‌های اولیه در کشور باقی ماندند. به موازات تداوم و تشدید بحران‌های داخلی در افغانستان مانند حمله ارتش سرخ و اشغال توسط شوروی، در ادامه آغاز جنگ‌‌‌های داخلی میان گروه‌‌‌های مجاهدین در دهه ۷۰ و سپس استیلای طالبان در نیمه دوم دهه ۱۳۷۰، این جمعیت مهاجر از افغانستان نه‌تنها به کشورشان بازنمی‌‌‌گردد، بلکه امواج مهاجرتی پیاپی دیگری را نیز شاهد هستیم. در این بین تلاش‌‌‌های مختصری که برای بازگشت داوطلبانه یا حتی اخراج این مهاجران انجام میگیرد، ناکام است. در دوران بعدی یعنی از سال ۱۳۸۰ و دوران موسوم به جمهوریت در افغانستان که با اشغال نظامی این کشور و حمله نیروهای بینالمللی و در نهایت سرنگونی طالبان همراه است، کم‌وبیش همین وضعیت ادامه دارد. یعنی بعد از یک دوره کوتاه خوش‌بینی‌‌‌ها و بازسازی افغانستان، در اوایل دهه ۱۳۸۰ مجددا مشاهده می‌‌‌کنیم که از اواسط این دهه به بعد دوباره جمع کثیری از این مهاجران به ایران آمدند.
آخرین دور مهاجرت هم از سال ۱۴۰۰ و بعد از سقوط نظام جمهوری در افغانستان و روی کار آمدن مجدد طالبان شروع شد. الان وضعیت به‌‌‌گونه‌‌‌ای است که هیچ آمار و ارقام قطعی نمی‌توان از شمار مهاجران ارائه داد. اگرچه رقم‌‌‌های اغراق‌‌‌گونه قابل قبول نیست اما علی‌‌‌القاعده و بنابر تجربه و نظر کارشناسان می‌توان گفت که میزان افرادی که قانونی و بر اساس مدارک مستند و ثبتنام شده در ایران هستند، جمعیتی حدود چهار و نیم میلیون نفر را شامل میشوند. می‌توان گفت به صورت غیرثابت اما به همین میزان ممکن است جمعیتی از مهاجران افغانستانی را داشته باشیم که به صورت فصلی و برای کار به ایران میآیند و سپس به کشورشان بازمی‌‌‌گردند و برخی هم در ایران می‌‌‌مانند.
در هر یک از این دوره‌‌‌ها، این جمعیت‌‌‌هایی که در ایران زندگی می‌‌‌کردند، خصوصیات و ویژگی‌‌‌های خاص خود را دارند. به عنوان مثال در دهه ۱۳۶۰ جمعیتی که از افغانستان به ایران آمده، عمدتا از اقوام هزاره‌‌‌جات شیعه‌مذهب فارسی‌زبان هستند. اما در حال حاضر یک تغییر دموگرافیک در این جمعیت مشاهده میشود. جمعیتی که امروز و عمدتا به صورت ثبتنام نشده و غیرقانونی در ایران هستند، پشتون و ازبک یعنی غیر‌فارس‌‌‌زبان و بعضا غیرشیعه هستند. این جمعیت طبیعتا ممکن است نسبت چندانی با ویژگی‌‌‌های جامعه ایرانی نداشته باشند و همین امر چالش‌‌‌های ادغام اجتماعی آنها را بیشتر می‌کند.
این یک سیمای کلی از وضعیت مهاجرتی در ایران است که به نوعی آشفتگی در سیاستهای مهاجرتی و نوع مدیریت موجود را نیز در خود دارد. در واقع هیچ یک از اینها با ظرفیت‌‌‌های اقتصادی، ملاحظات امنیتی، اقتضائات سیاست خارجی و الزاماتی که برای جذب و ادغام اجتماعی ممکن است صورت بگیرد، همخوانی ندارد.
دکتر فرجادی، جناب حقپناه در مورد روند تاریخی حضور مهاجران افغانستانی در ایران یک توضیحاتی دادند. با توجه به اشرافی که شما بر برنامه‌‌‌های توسعه و سیاستگذاری اقتصادی در کشور دارید، توضیح دهید که آیا ما در مورد مهاجرت شاهد سیاست یا استراتژی مدون و منسجم هستیم یا خیر؟
فرجادی: در ابتدا میخواهم به این موضوع بپردازم که آیا این افرادی که در کشور هستند، مهاجر محسوب میشوند یا پناهنده. اینها دو موضوع کاملا متفاوت هستند. کشورها به دو دسته کشورهای مهاجرفرست و مهاجرپذیر تقسیم میشوند. امروز دو کشور اصلی مهاجرپذیر در دنیا، استرالیا و کانادا هستند. به صورت کلی در دنیا و به‌خصوص در این دو کشور مهاجران دعوت میشوند و احراز هویت، صلاحیت و مهارت میشوند. اگر کسی بخواهد به استرالیا یا کانادا مهاجرت کند، ۴۰، ۵۰ صفحه مدارک تحویل میدهد و ریز اطلاعاتش را باید ارائه دهد. طبیعتا کشورهای مهاجرپذیر با هدف آنکه اقتصادشان رشد بیشتری داشته باشد و چون کمبود نیروی کار دارند، پذیرش مهاجران را انجام میدهند. به‌هر حال این روند به نفع اقتصاد آنهاست و آن را شکوفاتر می‌کند.
لذا این کشورها اطلاعات ریز و دقیق از تک‌تک مهاجران با تمام ویژگی‌‌‌هایشان دارند اما ما در ایران هیچ اطلاعاتی از مهاجران نداریم. از نظر سازمانی اصلا روی این موضوع فکر نشده است. از گذشته‌‌‌های دور قبل از انقلاب مساله مهاجرت چه به داخل و چه خارج خیلی ناچیز بود و آن زمان یک اداره اتباع بیگانه داشتیم. امروز اداره و سازمانی نداریم که بررسی کنند تعداد مهاجران در ایران چند نفر است یا رشته و کار آنها چیست. چون چنین سازمانی در ایران نداریم، میزان مهاجران بین ۳ تا ۱۰ میلیون تخمین زده میشود. برخی هم اغراق‌‌‌گونه می‌‌‌گویند ۱۴ میلیون مهاجر در ایران حضور دارند. مسوولان هم در این زمینه هیچ موضع‌‌‌گیری یا شفاف‌‌‌سازی نمیکنند که از این اعداد کدام به واقعیت نزدیک‌‌‌تر است.
اگر به گذشته نزدیک برگردیم تا سال تقریبا ۹۶-۱۳۹۵ که سرشماری‌‌‌ها نیز نشان می‌‌‌داد، تعداد مهاجرانی که در ایران بودند، تقریبا بین دو تا دو و نیم میلیون نفر بود. جامعه نیز مشکلی با آنها نداشت و این مهاجران در جامعه کار می‌‌‌کردند و هیچ‌گونه تنشی هم بین آنها و افراد عادی وجود نداشت. اتفاقا وجود این مهاجران خیلی به نفع اقتصاد بود. یکی، دو تحقیق در آن مقطع انجام دادیم که جالب بود. به این صورت که اکثر این مهاجران کم‌‌‌سواد یا بی‌‌‌سواد یا کم‌‌‌مهارت بودند. نکته جالب این بود که در آمار بیکاران داخل کشور، بیکار بی‌‌‌سواد از همه کمتر بود. بنابراین آنها رقیبی برای افراد بیکار در داخل کشور نبودند؛ ضمن آنکه نیاز اقتصاد را هم برطرف می‌‌‌کردند. جالب‌‌‌تر اینکه وقتی آنها را بر حسب استانی ردیف می‌‌‌کردی، به این نتیجه می‌‌‌رسیدی که تقاضای نیروی کار آنها را به آن نقاط می‌‌‌کشاند.
بنابراین در آن مقطع این مهاجران آرام آرام رشد کرده و جای خود را پیدا کردند. بنابراین امروز نباید در این رابطه افراط و تفریط کنیم. چون ما به بخشی از این مهاجران و تخصص و شغل آنها احتیاج داریم. با روی کار آمدن طالبان و فشارهای اقتصادی، سیاسی و فرهنگی که در آنجا اتفاق افتاد، این مهاجران به صورت توده‌‌‌وار در طول دو، سه سال گذشته وارد کشور شدند. برای من همیشه جای سوال بود که چرا هیچ نظارتی بر ورود این افراد نبود. گویی که خود دولت هم خیلی از این موضوع ناراحت نبود و حتی استقبال هم می‌‌‌کرد. وگرنه چطور ممکن است که ظرف دو، سه سال این میزان جمعیت وارد کشور شود.
اگر با دید اقتصادی هم به این موضوع بپردازیم، همزمان باید حواس‌‌‌مان به هزینه‌‌‌های اجتماعی و سیاسی باشد و از این موضوعات غفلت نکنیم.
دکتر فرجادی به این موضوع اشاره داشتند که به نظر می‌‌‌رسد حداقل در ۳سال اخیر هیچ‌گونه نظارتی بر ورود مهاجران افغانستانی وجود نداشته است. از یکسو، سیاستهای اعلامی این است که ما با ورود این مهاجران غیرقانونی مخالف هستیم و از سوی دیگر سیاستهای اعمالی را داریم که نتیجه آن، این سیل مهاجرت گسترده به ایران است. به نظر شما علت این تفاوت بین سیاست اعلامی و اعمالی چیست؟ آیا جنبه اقتصادی یا سیاسی دارد، یا از زوایای دیگری باید مورد بررسی قرار گیرد؟
شفیعی: نگاه به پدیده مهاجرت یا پناهندگی کاملا متفاوت است؛ پناهندگی ناشی از ترس است اما مهاجرت ممکن است ترس در آن دخیل باشد اما عمدتا ناشی از اختیار است و گاهی اوقات اجبار. صرف‌‌‌نظر از اینکه هر کدام از این دو مورد چه پناهندگی و چه مهاجرت مدنظر باشد، فرض بر این است که موقت است. یک کشور می‌تواند این پناهندگی یا مهاجرت را تمدید کند اما فرض اصلی این است که موقت است. سیاست هر کشوری در ارتباط با مهاجران تابع بافتار و شرایط است. گاهی اوقات شرایط اقتضا می‌کند که هم پناهنده بپذیرد و هم مهاجر. گاهی نیز شرایط فراهم نیست و عکس آن عمل میشود.
یکی از چالش‌‌‌هایی که امروز وجود دارد، چالش عودت یا بازگشت این مهاجران است. مبنای کشورها در هر بافتار و شرایطی، منفعت ملی است و هر دولتی موظف است نظم سیاسی را در کشورش ایجاد کند. این نظم سیاسی یک واژه عام است و نظم اقتصادی، فرهنگی، مدیریتی و... را در برمی‌‌‌گیرد. این نظم سیاسی یا منفعت ملی سه وجه دارد شامل امنیت، رفاه و اعتبار. اعتبار برای کسب پرستیژ بینالمللی و گاهی اوقات مصرف داخلی دارد. امروز در این سه مقوله امنیت، رفاه و اعتبار مشکل داریم. بر اساس گزارش‌‌‌ها، ما در حوزه امنیت دچار مشکل هستیم. ما در رفاه مشکل داریم؛ در نظر بگیرید که در فضای مجازی چقدر درباره مشکلات اقتصادی کشور بحث میشود. در بحث اعتبار امروز نهادهای مهاجرتی بینالمللی به عنوان مثال یک کشور مهاجرپذیر مانند ایران را تشویق میکنند که پناهنده‌‌‌ها را پناه داده است. ولی در مقابل اعتبار دولت زیر سوال میرود و جامعه، دولت را مقصر می‌‌‌داند که چرا با این سیل پناهنده‌‌‌ها برخورد نمی‌‌‌کند.
در بخش تاریخی ما از سال شاید ۱۷۷۴ یعنی دقیقا زمانی که دولت در افغانستان شکل میگیرد، دائم با منازعات در افغانستان مواجه هستیم و این منازعات همیشه سرریزهایی به داخل کشور ما داشته است. در سال ۱۸۵۰ یک عده مهاجران زیارتی و سیاحتی به ایران آمدند و در حوزه خراسانات مستقر شدند و امروز دستشان در سیاست و حکومت باز است. حال در نظر داشته باشید در سال ۱۳۵۱ در افغانستان قحطی می‌‌‌آید و برعکس در ایران قیمت نفت و رفاه بالاست و مهاجران به ایران میآیند. تا اینجا هیچ نگاه اعتراض‌آمیزی نسبت به ورود این مهاجران وجود ندارد چرا؟ چون بافتار اقتضا می‌کند.
مهاجرانی که از سال ۱۳۵۷ تا ۱۳۷۱ به ایران آمدند، بزرگ‌ترین مشکل‌‌‌شان بقا و امنیت فیزیکی است اما باز هم ما آنها را با وجودی که در شرایط جنگی هستیم، می‌‌‌پذیریم.
همان‌طور که اساتید اشاره کردند این مهاجرت بعد از قدرتگیری طالبان، در دوره جمهوریت و حتی بعد از سال ۱۴۰۱ و قدرتگیری مجدد طالبان ادامه داشته است. این در حالی است که ظرفیت ایران برای پذیرش این تعداد از مهاجر به لحاظ امنیتی، رفاهی و به لحاظ اعتباری اشباع شده است. در این بین ایران، سیاست‌‌‌هایی را در دستور کار قرار داد. از جمله اینکه در دورهای ایران، سیاست درهای باز را در پیش گرفت و آمدن مهاجرین را برای بقا و امنیت فیزیکی مطرح می‌‌‌کرد و این باور وجود داشت که اخلاق حکم می‌کند به آنها اجازه دهند به ایران بیایند. البته که منافع ملی‌مان هم اقتضا می‌‌‌کرد. دومین سیاست، سیاست بازگشت بود و دورهای نیز سیاست ساماندهی دنبال شد. ولی تقریبا طی سالهای اخیر همه این سیاست‌‌‌ها در کما رفت و در یک مقطع دو، سه سالهای اصلا نمی‌‌‌دانستیم که باید چه‌کار کنیم. تازه به یاد آورده‌‌‌ایم که باید سیاست محدود‌کننده‌ای را ایجاد کنیم تا بتوانیم بخشی از مهاجران را عودت دهیم.
شما می‌‌‌فرمایید بحث اعلامی و اعمالی ایران چیست؟ به نظر من این مساله نیز تابع شرایط و بافتار است. ممکن است در واکنش به افکار عمومی اعلام شود که باید این مهاجران اخراج شوند ولی در مقابل ملاحظات دیگری هم وجود داشته باشد که ممکن است در ارتباط با کشور مبدأ یا ملاحظات شخصی باشد.گاهی ممکن است کشوری به کارکردهای سیاسی و نظامی مهاجران نیاز داشته باشد. آن چیزی که امروز پیش‌‌‌روی دولتمردان ماست، به نظر من انتخاب نیست؛ یعنی تصمیمی مبتنی بر انتخاب نیست بلکه تصمیمی است مبتنی بر اجتناب و اجبار.
آیا چرخش سیاستی را در این زمینه در ایران شاهد هستیم؟
شفیعی: به هر حال روندهایی که از زبان رئیس‌‌‌جمهور، رئیس مجلس، وزیر کشور فعلی و سابق گفته میشود، حاکی از آن است که جامعه ایران از لحاظ امنیتی و رفاهی، ظرفیت پذیرش این تعداد از مهاجران چه افغان و چه مهاجران کشورهای دیگر را ندارد و کشور از این ناحیه در حال آسیب دیدن است. به این معنا که اگر برخورد سازنده و موثری وجود نداشته باشد، سرمایه اجتماعی از دست میرود. البته این سیاست بازگشت مهاجران پیوست‌‌‌هایی دارد، از جمله پیوست حقوقی که بر اساس آن باید قوانین وضع کرد؛ دیگری پیوست رسانهای است که باید توجیه کرد و دیگری پیوست امنیتی و سیاست خارجی است که باید کشور مبدأ و نهادهای بینالمللی را توجیه کرد. بنابراین یکباره نباید تصمیم گرفته شود که الان باید بازگشت مهاجران اتفاق بیفتد.
باید توجه داشته باشیم که ورود مهاجران و پناهنده‌‌‌ها آسان است ولی بازگشت‌‌‌شان، امر دشواری است. به‌خصوص که انتظار میرود که این مهاجران در بازگشت به کشورشان سفیر و مبلغ کشوری باشند که در آن بودند. ولی اگر به شکلی با این مهاجران برخورد شود که بازگشت آنها توام با تحقیر باشد، نه تنها سفیر آن کشور نخواهند بود بلکه به تبلیغ‌کننده منفی و چه‌بسا دشمن برای کشور تبدیل شوند.
حقپناه: درخصوص کمکهای خارجی و حمایت‌‌‌های بینالمللی باید توضیح دهم که من طی ماه‌‌‌ها جلسات متعددی با آژانس‌‌‌های سازمان ملل در تهران داشتم. آنها صادقانه می‌‌‌پذیرند که حجم کمک‌‌‌هایی که به ایران انجام میشود، بسیار کمتر از بسیاری از کشورهاست. به عنوان مثال پاکستان در شرق ایران یا ترکیه، حتی جمعیتی کمتر از ایران را به عنوان مهاجر می‌‌‌پذیرند ولی میزان کمکها به این کشورها به مراتب بیشتر بوده است. از نظر سازمان‌های بینالمللی بخش عمدهای از مشکل به تحریم‌‌‌ها برمیگردد و آنها معتقد هستند که حامیان بینالمللی در عمل امکان اینکه کمکها را به ایران برسانند، ندارند. ایراد دومی هم وجود دارد که مربوط به ساز‌و‌کارهای ایجاد تعامل با دستگاههای حاکمیتی در ایران است.
چون این نهادها و حامیان بینالمللی یک ترتیبات و قواعدی دارند که این کمکها چگونه تخصیص داده شود یا چگونه توزیع شود. در اینجا به همان نکته‌‌‌ای که من ابتدا عرض کردم، می‌‌‌رسیم مبنی بر اینکه ایران یک کشور بینالمللی نیست و ما برای یک مساله بینالمللی سعی کردیم راه‌حل داخلی پیدا کنیم. البته مدعی هستیم که ما را تنها گذاشتند؛ همچنان‌که بحق اعتراض داریم که چرا در موضوع مواد مخدر، ایران باید بار جامعه جهانی را به دوش بکشد اما کمک درخوری دریافت نمی‌‌‌کند. بخشی از آن به فرآیندهای پیچیده دیوان‌‌‌سالاری در ایران، ناهماهنگی دستگاهها و همین‌طور بی‌‌‌اعتمادی و بدگمانی نسبت به جامعه و سازمان‌های بینالملل بازمی‌‌‌گردد. این بدگمانی متاسفانه باعث شده که این پیوند و پیوست در عمل به حداقل خود برسد.
در مقطعی، تشکیلات عجیب و غریبی به نام سازمان ملی مهاجرت ایجاد شد که نه تنها کمکی برای حل و فصل مساله مهاجران نکرد بلکه به یک معضل تبدیل شد. به گونه‌‌‌ای که در حکم وزیر کشور به مدیرکل جدید این حوزه، اساسا نامی از سازمان ملی مهاجرت برده نمیشود تا در فرآیندهای قانون‌‌‌گذاری تعیین تکلیف شود و همان اداره امور اتباع خارجی که پیشتر بود، در عمل مسوول است. سازمان ملی مهاجرت، نهادی است که هنوز وجود خارجی ندارد؛ چون یک بار اساسنامه آن به مجلس رفت اما به مشکلاتی خورد و برگشت داده شد. امروز دوباره در دولت در دستور کار قرار گرفته و ظاهرا قرار است دوباره لایحه‌‌‌ای به مجلس داده شود. ولی هنوز مکانی به عنوان سازمان ملی مهاجرت در ایران نداریم بلکه اداره امور اتباع خارجی را داریم که عهده‌دار مدیریت امور اتباع خارجی است.
البته در حال حاضر مساله اتباع خارجی در ایران، تقریبا همه دستگاههای سیاستگذاری و اجرایی و تمام وزارتخانه‌‌‌ها و سازمان‌ها را درگیر خود کرده است. در حوزه‌‌‌های فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، امنیتی، سیاسی، خدماتی و درمانی، هیچ سازمانی نداریم که با این موضوع درگیر نباشد. اما همان‌طور که در ابتدا عرض کردم، سیاستگذاری باید عهده‌دار تنظیم مناسبات همه این دستگاهها در امر اتباع خارجی باشد که این حلقه مفقوده همچنان وجود دارد. در واقع امروز بسیاری از این دستگاهها همدیگر را نقض یا خنثی میکنند و موازی‌‌‌کاری یا دوباره‌کاری صورت میدهند.
در نهایت همان‌طور که اساتید اشاره کردند کشور ما به‌رغم همه خدماتی که ارائه داد، در نهایت بدهکار به جامعه، بدهکار به مهاجران و به کشور فرستنده و ناآشنا برای جامعه جهانی است. در واقع بسیاری نمی‌‌‌دانند که واقعیت مساله مهاجران در ایران چیست. این نکته از غفلت خودمان ناشی میشود و می‌توان گفت از ماست که بر ماست و نمی‌توان فقط از جامعه بینالملل انتقاد کرد.
دکتر فرجادی اگر به موضوع مهاجرت از زاویه اقتصادی نگاه کنیم، عده‌‌‌ای حضور مهاجران را مثبت می‌‌‌بینند زیرا نیروی کار ارزان محسوب میشوند. عده‌‌‌ای هم آنها را رقیب نیروی کار داخلی برمی‌‌‌شمارند و معتقد هستند که وقتی نیروی کار ارزان خارجی با دستمزدهای پایین‌‌‌تر هستند شوکی به اقشار پایین جامعه وارد میشود. به نظر شما در مجموع ورود مهاجران خارجی به کشور، برای اقتصادمان پدیده مثبت است یا منفی؟
فرجادی: اگر کلی بحث کنیم این پدیده مثبت است زیرا هنوز وارد عدد و رقم نشده‌‌‌ایم. کانادا از چهار،پنج سال پیش سیاست مهاجرتی درهای باز را در پیش گرفت. ولی امروز شدیدا به مشکل خورده است. لذا این پرسش شکل میگیرد که ما باید چقدر مهاجر افغان داشته باشیم که کمبود نیروی کار ما را رفع کند؟ به نظر من، ما اصلا نمی‌توانیم نسبت به وضع موجود بی‌‌‌تفاوت باشیم. از منظرهای سیاسی، فرهنگی و اقتصادی اصلا نمی‌توان این وضعیت را توجیه کرد. هنوز برای من واقعا حیرت‌آور است که چطور ظرف سه سال مهاجران توده‌‌‌وار به ایران آمدند. دولت چرا روشنگری نمی‌‌‌کند؟ اصلا آیا عدد و رقمی درباره مهاجران افغان وجود دارد؟ بحث من این است که تا شما عدد نداشته باشید، نمی‌توانید سیاستگذاری کنید یا راهکار ارائه دهید.
این مساله که اقتصاد ما ظرفیت جذب چه تعداد مهاجر را دارد، بستگی به این دارد که در اثر کاهش رشد جمعیتی که اتفاق افتاده و این امر که جمعیت فعال‌‌‌مان افزایش قبلی را ندارد، چه تعداد نیروی خارجی و برای چه مشاغل و رشته‌‌‌هایی نیاز داریم. کشور ما برای جذب سه میلیون مهاجر مشکلی ندارد و در استان‌‌‌های مختلف، مشاغلی که ایرانی‌‌‌ها حاضر به ورود به آنها با دستمزدهای پایین نبودند، این مهاجران ورود کردند.
اما اگر این سه میلیون نفر تبدیل به ۱۰ میلیون نفر شده باشد، ۱۲ درصد جمعیت کشور را شامل میشود. ما هیچ عدد و رقمی از تعداد مهاجران نداریم.
نکته دوم، ما کوتاه‌مدت به موضوع نگاه می‌‌‌کنیم یا بلندمدت؟ اگر اکنون این مساله را رها کنیم و بگذاریم که بعد تصمیم بگیریم وضعیت بدتر میشود. در گذر زمان این مهاجران ازدواج میکنند و رشد جمعیت‌‌‌شان به مراتب بالاتر میرود.
اگر این امر محقق شود، در آینده تبدیل به یک معضل خواهد شد. کمترین کاری که دولت می‌توانست انجام دهد این بود که پروژه تحقیقاتی تعریف کند و از افراد دست‌‌‌اندرکار، کارشناسان دانشگاه یا کارشناسان وزارتخانه‌‌‌ها کمک بگیرد.
نکته بعدی اینکه ترکیب تحصیلی مهاجران نسبت به پنج، شش سال پیش تغییر کرده و اکنون درصد قابل‌توجهی از این مهاجران، حداقل دیپلم و برخی نیز لیسانس و حتی بالاتر، دکترا دارند. در ایران در مقاطع بالای کارشناسی خودمان معضل بیکاری داریم. یعنی قبلا گفته می‌‌‌شد این مهاجران در مشاغل کم‌‌‌مهارت جذب میشوند اما امروز درصد بالایی از این مهاجران تحصیل‌کرده هستند.
دکتر شفیعی ایران ممکن است در مسائل اقتصادی و اجتماعی تاحدی با اغماض رفتار کند اما مسائل امنیتی همواره برای حکومت در اولویت است. امروز میلیون‌‌‌ها نفر مهاجر یا پناهنده در ایران هستند که نه کارت هویتی دارند و نه محل زندگی‌‌‌شان مشخص است. چرا در خصوص یک مساله امنیتی به این مهمی غفلت شده است؟
شفیعی: ما حوزهها را اولویتبندی می‌‌‌کنیم؛ من میگویم در حوزه رفاه، فرهنگ و اقتصاد با وجودی‌که موضوع بسیار مهم است اما ما اغماض می‌‌‌کنیم. اما یک جایی دیگر موضوع در زمره منافع حیاتی می‌‌‌گنجد و بحث امنیتی میشود. به نظر من الان اگر بخواهیم همه این مباحث را اولویتبندی کنیم، آنچه دغدغه اصلی جامعه و بخشهایی از سیاستمداران و قشر نخبه جامعه است، ورود فلهای مهاجران است. وقتی دودی در منطقه‌‌‌ای بلند میشود، تشخیص می‌‌‌دهیم که یا یک آبادی است یا شخصی آنجا حضور دارد. وقتی جمعیت گسترده‌‌‌ای ناخودآگاه وارد کشور شما میشود، همان جریان دود به ذهن متبادر میشود و به ما علامت‌‌‌هایی میدهد.
این ورود فلهای می‌‌‌گوید که مرزها کنترل شده نیست یا می‌‌‌گوید که دستگاه تصمیم‌‌‌گیری‌‌‌مان متوجه موضوع نیست؛ یعنی دغدغه‌‌‌هایشان، مسائل دیگری است. ممکن است یک نفر بگوید که سیستم‌های کنترل مرزی ما مشکل دارد که اگر مشکل داشته باشد، فاجعه‌آمیز است. کشورها الان مرزهای هوشمند دارند و به وسیله پهپاد، حسگرهای زمین‌پایه، هوا‌پایه و انواع و اقسام تجهیزات دیگر مرزهایشان را کنترل میکنند.
در دوره جنگ تحمیلی ایران با عراق، با اندکی اغراق میگویم که مرزهای شرقی را رها کردیم. زیرا از این دو کشور مطمئن بودیم که به ما خیانت نخواهند کرد که این ریشه در پیوند فرهنگی عمیق دارد. ولی شرایط امروز به گونه‌‌‌ای است که خیلی از تهدیدات در درون این کشورهاست؛ منظورم اتباع ملی این کشورها نیست ولی اتباع بیگانه‌‌‌ای که در افغانستان مستقر هستند مثل داعش و القاعده تهدید بزرگی هستند. یادمان نرود که در کرمان یا شیراز چه حادثه‌‌‌هایی اتفاق افتاد. در سیستان و بلوچستان هم برخی تهدیدات را شاهد هستیم و این مساله شکل میگیرد که چگونه این نیروها در پیوند با هموطنان بلوچ ما قرار می‌‌‌گیرند. بنابراین مرزهای شرقی ما، مرزهای امنی نیست و شما وقتی یک مرز نا‌امن را به این نحو رها می‌‌‌کنید، از دید من قصور مدیریتی رخ داده است.
شاید الان اتفاقاتی که در سطح کشور حادث میشود و صحبت‌‌‌هایی که صورت میگیرد، ناشی از درک مساله از همین منظر است. ممکن است همین اتفاق باعث شود که بحث بازگشت مهاجران، مساله بسیار جدی تلقی شود.
نکته دیگر آنکه فقط کشور ما، مهاجر یا پناهنده ندارد بلکه این یک تجربه بینالمللی برای اغلب کشورهاست. در این راستا جهان در عوض آنکه مشکل افغانستان را در همان کشور حل کند، نباید آن را در ایران حل کند. فراموش نکنیم که سیاست اروپا در این مواقع به این صورت است؛ ابتدا حل مساله مهاجران یا پناهنده‌‌‌ها در کشور فرستنده یا مبدأ؛ دوم حل مساله در میانه راه. از دید من، ما در زمره کشورهایی هستیم که گویی برای اروپایی‌‌‌ها در میانه راه هستیم. البته اگر قرار باشد این سیاست دنبال شود، باید کمک‌‌‌هایی به ایران صورت بگیرد. بنابراین من تاکید دارم که مشکل افغانستان، نمی‌تواند صرفا مشکل ما باشد.
لذا شاید برای مقطعی اخلاقیات و ارزش‌‌‌ها حکم کند که پذیرای مهاجران و پناهندگان باشیم، ولی تداوم روند ورود و اقامت مهاجران می‌تواند آسایش و امنیت جامعه را به خطر بیندازد.
نکته نهایی در مورد آلمان به عنوان کشوری است که پذیرش پناهندگان و مهاجران افغانستانی آن زیاد است. ولی به محض آنکه مشاهده کند یک مهاجر خطایی انجام داده، به سرعت او را به کشورش بازگشت میدهد. نکته جالب‌‌‌تر اینکه به ازبکستان پیشنهاد داده که نیروی متخصص به آلمان اعزام کند و آنها نیز مهاجران افغانستان را به آنجا بفرستند. زیرا ازبکستان نیز یک کشور در میانه راه است.
در نهایت ما نباید تعارف داشته باشیم و در کنار نگاه ارزشی، باید نگاه واقع‌‌‌گرایانه داشته باشیم. اگر واقعا چنین استنباط میشود که در معرض تهدید قرار داریم، باید به رفع این تهدید مبادرت ورزیم؛ در غیر این صورت در بلندمدت دچار مشکلات جدی خواهیم شد.
دکتر فرجادی: یک توضیحی راجع به بحث پناهندگان و مهاجرین در کشورهای دیگر بدهم؛ توجه داشته باشید در کشوری مانند آلمان، پناهندگان را ابتدا در کمپ اسکان میدهند و سپس به تدریج آنها را ارزیابی میکنند و اگر صلاحیت این افراد را قبول داشتند، آنها را به بازار کار و جامعه می‌فرستند. اما در ایران مساله این است که این مهاجرین در همه جا پراکنده شده‌اند. در ایران نیز باید این افراد آرام آرام مورد ارزیابی قرار گیرند و برای مشاغلی که مناسب است گماشته شوند. بعضا ممکن است بین این افراد برخی مشکل اخلاقی یا امنیتی داشته باشند که باید به کشورشان بازگردانده شوند. نکته دیگر آنکه برخی از موارد فرهنگی، سیاسی و امنیتی، ریشه در اقتصاد دارد و مشکل، اقتصادی است. آن کارگرهای افغانستانی که چند سال پیش به ایران آمدند و بعضا خیلی درآمدهای خوبی دارند، کسانی نخواهند بود که مشکل امنیتی یا سیاسی ایجاد کنند. اما افرادی که به کشور ما میآیند که یا بیکار هستند یا درآمد اندکی دارند و تغییر قابل توجهی نسبت به زمانی که در کشور خود بودند، احساس نمیکنند، ممکن است مشکل‌ساز شوند.
حقپناه: در خصوص کمکهای خارجی که پیشتر پرسیدید، حجم کمکها بر اساس آمار رسمی که کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل در تهران اعلام کرده، در سال قبل بیش از ۱۲۰ میلیون دلار نبوده و آنها اعلام میکنند که این کمکها به افرادی که ثبتنام شده‌اند و حضور قانونی در ایران دارند، پرداخت میشود. یعنی سازمان‌های بینالمللی موظف هستند پروژه‌هایی را در هماهنگی با کشور میزبان انجام دهند که همین ایجاد تعامل یکی از مشکلاتی است که به عنوان مانع عمل می‌کند. متاسفانه در دستگاههای اجرایی ما، ضعیف‌ترین بخش قسمت امور بینالملل آن است و ما کارشناسان امور مهاجرت نداریم. در واقع وقتی داده وجود ندارد، طبیعتا امکان کار کارشناسی و تحقیق نداریم.
این سیاستگذاری باید بر عهده چه سازمانی باشد؟
حقپناه: هر کشوری یک تجربه متفاوت دارد؛ بعضی این مساله را در مجموعه وزارت کشور یا داخله خود قرار میدهند و برخی به نهادهای امنیتی مرتبط میکنند. به عنوان مثال در سوئد مانند اغلب کشورهای اروپایی، حتی دادن ویزای ملی کشور به عهده وزارت خارجه نیست، بلکه بر عهده وزارت کشور است که باید تایید کند که این فرد می‌خواهد در آن کشور بماند. بنابراین این امر برعهده حاکمیت است و در ایران بسیار دشوار است که بگوییم باید بر عهده کدام نهاد باشد. چون وضعیت ما یک وضعیت استثنایی است و همه نهادها و دستگاهها امروز به نوعی درگیر این موضوع شده‌اند و کار بسیار پیچیده‌تر شده است. اما در کشوری که تعداد مشخصی مهاجر به صورت کلاسه‌بندی شده در آنجا اقامت دارند، این مسائل خیلی راحت‌تر است.
ایتالیا اخیرا با هماهنگی دولت آلبانی، یک گوانتانامو در آن کشور ایجاد کرده که مهاجرین غیرقانونی را به آنجا بفرستند تا تعیین تکلیف شوند که آیا صلاحیت دارند به ایتالیا وارد شوند یا خیر. ما در ایران یک تجربه شکست خورده در خصوص ایجاد هماهنگی بین سازمان‌ها داریم؛ امروز در ایران ده‌ها شورای عالی داریم که برای ایجاد هماهنگی شکل گرفته‌اند که بسیاری از آنها حتی سالی یک بار نیز تشکیل جلسه نمی‌دهند. به عبارتی در این حوزهها، مدیران متخصصی که از دل بدنه کارشناسی جوشیده باشند، نداریم. الان چند نفر متخصص افغانستان داریم که پشتون بلد باشند؟ در ایران، افغانستان همیشه اولویت دست چندم سیاست‌خارجی به‌شدت خاورمیانه زده شده کشور است. این در حالی است که افغانستان هزینه‌ها و فرصت‌های به مراتب بیشتری به لحاظ سیاسی، امنیتی و اقتصادی برای ایران طی این سالهای طولانی داشته و خواهد داشت، اما همواره مغفول بوده است.
شفیعی: میخواهم بحثی را مطرح کنم که شاید ربطی به این موضوع نداشته باشد؛ به نظر من، ما باید در حوزه جنوب آسیا تعریف شویم. زیرا ایران به لحاظ فرهنگی، زبانی و تمدنی جزو حوزه آسیای مرکزی و جنوب آسیا است. اگر این تعریف از ایران صورت بگیرد، به لحاظ بین‌الاذهانی و معنایی شرایط خیلی متفاوت است تا اینکه به عنوان یک کشور خاورمیانه تعریف شویم. این‌گونه نیست که ما اقتضای جغرافیایی نداشته باشیم و بگویند کشوری را که در غرب آسیا است، الان ببریم به جنوب آسیا. در واقع میخواهم بگویم که بحث فقط افغانستان نیست، بلکه اساسا به حوزه قلمرو ایران شرقی کمتر توجه شده است.
سوال آخر اینکه هر سه نفر آقایان معتقد هستید که در رابطه با مساله مهاجرین افغانستان باید یک سیاست مشخص را در پیش بگیریم. به نظر شما این مساله را چگونه می‌توان حل کرد؟
حقپناه: اگر بخواهیم تحلیل روان‌شناسانه داشته باشیم، می‌توان گفت که یک مساله اجتماعی، اقتصادی و سیاسی الان تبدیل به یک مساله امنیتی شده است. نخستین توصیه این است که از این مساله امنیتی‌زدایی شود و آن را به جایگاه خود بازگردانیم. طبیعتا نقطه آغازین این امر فقط به مساله اتباع افغانستان مربوط نمیشود؛ هر چند رسیدگی به آن ضرورت دارد. اولویت هم در این رابطه باید این باشد که این مهاجرین چند نفر هستند و بخشهایی از این موضوع را در ساختارهای مدیریتی حل کنیم. اما مساله بزرگ‌تر این است که این مساله در چارچوب بازتعریف رابطه جامعه و دولت حل شود. من فکر میکنم که بخشی از این مشکل به برهم ریختگی رابطه دولت و جامعه برمیگردد. این نگاه امنیتی شده و بعضا از بالا به پایین، امری است برساخته ولی جدید. بخشهایی از جامعه ممکن است گرایش‌های نژادپرستانه داشته باشند و من منکر آن نیستم، اما عمومیت جامعه ما چند سال پیش با این مساله مشکل عمدهای نداشت. اما در یکی، دو سال اخیر گسست جدی بین جامعه و دولت ایجاد شده و امروز تلقی جامعه این است که دولت نسبت به مهاجرین افغانستانی سیاست ویژه‌ای را دنبال می‌کند و باورهای عجیب و غریب شکل گرفته مبنی بر اینکه قرار است جابه‌جایی جمعیتی صورت بگیرد.
فرجادی: به نظر من نیز سرمایه اجتماعی ما خیلی کاهش پیدا کرده و به همین دلیل است که افکار عمومی مسائل را کاملا وارونه برداشت می‌کند. همچنین حکومت و دولت باید مردم را از خودش بداند.
شفیعی: به نظر من در درجه اول دولت نباید احساسی تصمیم بگیرد. گاهی اوقات فشار افکار عمومی ممکن است یک تصمیم‌گیرنده را چنان در تنگنا قرار دهد و فرصت تصمیم‌گیری را برایش محدود کند که به یک تصمیم غلط دست بزند. نکته دوم ما باید به یک درک درست از پدیده دست پیدا کنیم. اینکه دکتر می‌فرمایند بدون عدد نمیشود نکته‌اش در همین است. من دارم با این پیش‌فرض صحبت میکنم که ۱۰ میلیون افغانی در ایران است و از این ۱۰ میلیون، ۷ میلیون بدون سند و مدرک آمده‌اند و بعد نتیجه می‌گیرم پس این ممکن است تهدید باشد. واکنش شما به یک موضوع، تابع احساس تهدیدی است که نسبت به آن موضوع دارید. در نهایت ما باید بپذیریم که هر ورودی به کشور باید قانونمند باشد. یعنی ما بدون ویزا و بدون پاسپورت نباید هیچ احدی را داخل کشور بپذیریم. وقتی به این صورت باشد و ورود افراد قانونی باشد، بسیاری از مشکلات حل میشود. امروز نیز مشکل ما با مهاجرین قانونی نیست، بلکه با مهاجرین غیرقانونی است.
در این شرایط با رفتار ضربتی موافق هستید؟
شفیعی: خیر موافق نیستم و عملی هم نیست. باید عاقلانه تصمیم بگیریم و مهاجرین غیرقانونی را در فرآیندی که پیوست سیاسی داشته باشد، بازگشت دهیم. یعنی با طالبان وارد مذاکره شویم. در راستای برساختگی که اشاره کردم، ممکن است طالبان این رفتار را نشانه خصومت ببیند. بنابراین باید آنها را توجیه کنیم که روند کار به چه صورت است و نیت ایران چیست. در گام بعدی باید پیوست رسانهای داشته باشد. اکنون غلبه رسانهای، بر اخراج فلهای این مهاجرین غیرقانونی است. بنابراین باید یک پیوست رسانهای داشته باشیم تا هم یک تصویر درست از این موضوع برای خود مهاجر یا پناهنده داشته باشیم و هم برای افکار عمومی.
در نهایت باید یک پیوست بینالمللی داشته باشیم. وقتی پای منافع حیاتی در میان باشد، شما هر کاری باید انجام بدید. ولی فعلا شاید سازمان‌های بینالمللی یا افکار عمومی بینالمللی این انتظار را از ما نداشته باشد. کما اینکه وقتی پاکستان این کار را کرد، به اعتبار این کشور تاحدودی لطمه وارد شد. بنابراین نهادهای بینالمللی باید توجیه شوند که این تعداد افراد غیرقانونی در ایران حضور دارند و ما می‌خواهیم رفت و آمد آنها را قانونمند کنیم.
