بازوی پژوهشی مجلس به بررسی کارکرد گمرکات کشور پرداخته است
عیوب دریچه تجارت‌‌خارجی
گمرک یک کشور دریچه مرزی است که کالاها از هر نوع از طریق آن وارد خاک یک واحد جغرافیایی می‌شود. در ایران ایجاد گمرکات ملی سابقه‌‌‌ای طولانی دارد و تقریبا هم‌‌‌زمان با شکل‌گیری گمرکات جدید در جهان در ایران نیز احداث شده‌است، اما کارکرد آن دارای نواقصی است. ساعت‌‌‌های طولانی ترخیص‌کالا، نماگرهای نامطلوب توانمندسازی تجاری، تعدد گمرکات، حجم بالای قاچاق از مبادی رسمی گمرکی، صدور بخشنامههای متعدد که همگی باید توسط گمرک اجرا شود، تعدد گمرکات به دلایل گوناگون، آن‌هم درحالی‌که عمده فعالیت گمرکی ایران تنها در تعداد محدودی از مبادی انجام می‌گیرد از جمله این مشکلات هستند.
در دو نمونه می‌توان به زبان عدد مشاهده کرد که گمرک در ایران چه وضعیتی دارد: از 25میلیارد دلار کل قاچاق در کشور برآورد می‌شود نیمی از آن از مبادی رسمی انجام گیرد. دومین آمار نیز قابل‌تامل است: بر اساس آمار از سال1395 تا 1400 تعداد بخشنامه‌‌‌ها تاحدی زیاد بوده‌است که میانگین آن به متوسط روزانه یک بخشنامه رسیده‌است. در دیگر آماری که برای این حوزه قابل‌توجه است تعدد نهادهای دخیل در موضوع است: 60 نهاد در کار گمرک ایران دخالت دارند. بازوی پژوهشی مجلس در گزارشی به بررسی روند فعالیت گمرکی در ایران پرداخته است.
آمار کلی گمرکات
گمرک به‌عنوان مرزبان اقتصادی کشور، نقش محوری و هماهنگ‌‌‌کننده را در مبادی ورودی و خروجی کشور داشته و مسوولیت اجرای قوانین گمرکی، وصول عوارض و مالیات، اجرای سایر قوانین و مقررات مربوط به واردات، صادرات و جابه‌‌‌جایی یا نگهداری کالا را برعهده دارد. در حال‌حاضر تعداد ١٣٨ گمرک اجرایی در کشور فعال هستند؛ حجم صادرات و واردات رسمی کشور در سال١٤٠١ حدود 112.8میلیارد دلار و حجم ترانزیت حدود 10.8میلیون تن اعلام‌شده‌است. همچنین حجم قاچاق‌کالا سالانه بین ١٢تا ٢٥میلیارد دلار برآورد می‌شود که حداقل حدود ۵۲درصد آن از طریق مبادی رسمی است. عوارض و مالیات بر واردات حدود ٧درصد منابع عمومی دولت در قانون بودجه‌را تشکیل می‌دهد. مطابق گزارش بانک جهانی، در سال٢٠٢٠ایران در شاخص تجارت فرامرزی از میان 188 کشور مورد بررسی، رتبه١٢٣ رادارد. در این شاخص، زمان و هزینه تطابق اسناد و کالا در رویههای وارداتی و صادراتی گمرک مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. در شاخص توانمندسازی تجارت که مجمع جهانی اقتصادی منتشر می‌کند، در سال٢٠١٦ از میان ١٣٦کشور، ایران رتبه١٣٢ را دارد؛ در این شاخص نماگرهای دسترسی به بازار، زیرساخت، مدیریت مرزی و محیط عملیاتی مورد ارزیابی قرار گرفته‌است.
حکایت ایجاد گمرک
بررسیها نشان‌‌‌می‌دهد هدف اولیه از ایجاد گمرک، غالبا اخذ عوارض و افزایش درآمد دولت‌ها بوده، اما در ادامه مسائلی نظیر حمایت از تولید داخل، مبارزه با تروریسم و مواد مخدر، مبارزه با قاچاق‌کالا، توسعه فناوری اطلاعات، سهولت کسب‌وکار، تامین اقلام ضروری، مدیریت جریان ارزی، مقابله با تحریم‌های اقتصادی، اعمال سیاست‌های تجاری نظیر ممنوعیت‌‌‌ها، محدودیت‌ها و ترجیحات تجاری، اهمیت جایگاه گمرک و نیاز به تحول را در ساختارها و فرآیندهای گمرکی نمایان‌‌‌تر کرد. گفتنی است تغییر و تحول گمرکها در کشورهای مختلف، غالبا تابع و بخشی از پازل اصلاحات اقتصادی‌‌‌و تجاری قلمداد شده و با توجه به اتخاذ سیاست‌های تجاری جدید، گمرک کشور ما نیز به‌عنوان یکی از ذی‌نفعان اصلی حوزه تجارت به تحول در راستای نیل به اهداف سیاست‌های جدید نیاز داشته‌است، لذا تعدد نظرهای حاکم بر تجارت کشور و عدم‌تدوین سند جامع سیاست‌های صنعتی و تجاری جمهوری‌اسلامی ایران، کارکرد موردانتظار از گمرک و نقش‌آفرینی آن را در فضای اقتصادی کشور مبهم کرده‌است. سیاست درهای باز و اقتصاد آزاد، سیاست توسعه صادرات، سیاست جایگزینی واردات و خودکفایی، راهبردهای درونگرایی و برونگرایی اقتصادی و سیاسی و درونزایی یا برونزایی، هرکدام الزاماتی دارد که بخشی از آن بر نحوه اداره و عملکرد گمرک کشور تاثیرگذار است.
دو شاخص گمرکی ایران در عرصه مقایسه
در جدول روبه‌رو، جزئیات مربوط به شاخص‌های زمان و هزینه انطباق اسناد و بازرسی یا انطباق مرزی در رویههای صادرات و واردات بهازای هر محموله برای کشورهای ترکیه، چین، امارات، ایران و عراق نمایش داده شده‌است. مطابق آمار ایران در رویه صادرات مدت زمان انطباق اسناد و بازرسی کالا به‌‌‌ترتیب ۳۳ساعت و ١٠١ ساعت و در رویه واردات به ترتیب ٤٠ساعت و ١٤١ ساعت است. هزینه‌های انطباق اسناد و انطباق مرزی ایران نیز در رویه صادرات به‌‌‌ترتیب ٦٠ و 415 دلار و در واردات به ترتیب ٩٠و ٦٦٠ دلار است. یکی دیگر از شاخص‌های بین‌المللی که در زمینه بررسی مقایسه عملکرد گمرک‌‌‌های کشورهای مختلف می‌توان به آن استناد کرد، شاخص توانمندسازی تجاری است. این شاخص از سال٢٠٠٨ و به‌صورت دوسال یک‌بار توسط مجمع جهانی اقتصاد منتشر می‌شود. براساس شاخص توانمندسازی تجاری مجموعه عوامل مربوط به تسهیل تجاری براساس ٤زیرشاخص دسترسی به بازار، مدیریت مرزی، زیرساخت‌ها و محیط عملیاتی طبقه‌‌‌بندی می‌شوند. درمیان شاخص‌ها و زیرشاخص‌های تعریف‌شده، مدیریت مرزی و زیرساخت‌ها می‌تواند ناظر بر عملکرد گمرک باشد که چنین تعریف شده‌است:
١. مدیریت مرزی: زیرشاخص مدیریت مرزی پارامترهایی نظیر کیفیت، شفافیت و بهره‌‌‌وری مدیریت مرزهای یک کشور را ارزیابی می‌کند. این ارزیابی به‌‌‌طور خاص در زمینه کالاهای صادراتی و وارداتی انجام می‌گیرد و شامل بررسی محدوده، کیفیت و جامعیت خدمات کلید ارائه‌شده توسط گمرک و سازمان‌های ذی‌ربط است.
٢. زیرساخت: زیرشاخص زیرساخت نیز قابلیت دسترسی و کیفیت زیرساخت‌های حمل‌ونقل یک کشور، خدمات مرتبط و زیرساخت‌های ارتباطی که برای تسهیل انتقال کالا در داخل کشور و سراسر مرزهای آن ضروری است را دربر می‌گیرد.
مطابق این جدول ایران در زمینه تمامی نماگرهای مربوط به شاخص توانمندسازی تجارت، عملکرد نامناسبی را نسبت به کشورهای مورد مطالعه یعنی ترکیه، امارات و چین داشته‌است. در زمینه مدیریت مرزی، کارآیی و شفافیت حاکم بر مرزهای کشور جایگاه کشورمان در رتبه 123 برآورد شده‌است. این امر حکایت از نامناسب‌بودن خدمات مرتبط با گمرک از قبیل تعداد روزها و اسناد لازم برای صادرات و واردات دارد. در زمینه زیرساخت‌های تجاری و مواردی از قبیل کیفیت زیرساخت‌ها، قابلیت دسترسی به خدمات حمل‌ونقل نیز ایران در بین 136 کشور، در رده90 قرار دارد. با عنایت به مطالب این بخش، شاخص‌های بین‌المللی نشان می‌دهد ایران در حوزه فرآیندهای مرتبط با تجارت کالا ازجمله فرآیندهای گمرکی از جایگاه مناسبی برخوردار نیست. ازسوی دیگر با عنایت به مسائلی نظیر جایگاه ایران در تحولات منطقه‌ای و اهمیت ابتکار کشورمان در نظم جدید جهانی، توسعه ظرفیت‌های تجاری و لزوم مقابله با قاچاق‌کالا و ارز برای حمایت از تولید رقابت‌پذیر، بهبود شاخص‌های اقتصادی و رفع چالش‌های گمرکی و تسهیل فرآیندهای تجاری از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است.
چالش‌های گمرکی
چالش‌های گمرکی، در دو بخش اصلی بررسی شده‌است که در بخش اول، پیچیدگی‌های ناظر به اعمال مقررات گمرکی بررسی شده و در بخش دوم، اصلی‌ترین عوامل و مصادیق زمانبر‌بودن تشریفات گمرکی است.
پیچیدگی‌های اعمال مقررات گمرکی: گمرک به‌منظور اعمال مقررات گمرکی، با چالش‌ها و پیچیدگی‌های متعددی روبه‌رو است که این چالش‌ها می‌تواند بر درآمدهای عمومی و همچنین بر منافع بازرگانان تاثیرگذار باشد.
تعدد گمرکها: در حال‌حاضر تعداد ٢٣١ اماکن گمرکی و ١٣٨ گمرک اجرایی در کشور فعال هستند که حدود ٣٠ گمرک در استان‌های غیرمرزی فعالیت می‌کنند. در سال١٣٨٩ تعداد گمرک‌‌‌های فعال به ١٦٧ رسیده بود. استان هرمزگان با ٢٢ گمرک، استان بوشهر با ١٤ گمرک، استان خوزستان با ١٢گمرک، استان سیستان و بلوچستان با ١٢ گمرک و استان آذربایجان‌غربی با ٩ گمرک دارای بیشترین تعداد گمرک هستند. گمرک‌‌‌های اجرایی موظفند در مرزهای رسمی تردد کالا و مسافر (اعم از زمینی، دریایی و هوایی) و همچنین در مبادی بازارچه‌‌‌های مرزی، مناطق آزاد تجاری صنعتی، مناطق ویژه اقتصادی، بنادر خشک و... مستقر باشند. بررسی آمارهای گمرک در سال‌های اخیر نشان می‌دهد حدود ٨٠درصد صادرات و واردات کشور از طریق ٣٢ گمرک انجام می‌شود. مجموع صادرات و واردات سالانه در حدود ٣٠گمرک آخر کشور، کمتر از ٣٥میلیون دلار است. تعداد بالای گمرک و اماکن گمرکی و پراکندگی آنها، به‌معنای افزایش هزینه‌ها برای تامین زیرساخت و منابع انسانی تخصصی است که در صورت عدم‌تناسب با نیازها و حجم تجارت کشور، موجب تحمیل‌‌‌‌بار مالی بر گمرک و هدررفت منابع کشور می‌شود.
خلأ مطالعات آمایش سرزمینی برای ایجاد گمرکها: مهم‌ترین علت، خلأ مطالعات آمایش سرزمینی متناسب با ظرفیت‌های منطقه‌ای، ملی و بین‌المللی است؛ به همین دلیل ایجاد برخی از گمرکها بدون‌توجه به الگوی مطلوب، صرفا براساس تصمیمات غیرکارشناسی مقطعی یا فشارهای سیاسی و اجتماعی مردم و مسوولان محلی صورت می‌گیرد.
محرومیت‌‌‌زدایی و رقابت‌های منطقه‌ای: توسعه‌تجارت، الزاماتی نظیر توسعه تولید و تامین نیاز کشورهای طرفین مرز با توجه به مزیت نسبی کشور دارد که نهایتا بازارچه‌‌‌های مرزی یا گمرکها می‌توانند در زنجیره پایانی این فرآیند، محلی برای تبادل کالا باشند. متاسفانه برخی از مسوولان گمان می‌کنندصرف ایجاد گمرک یا بازارچه می‌تواند به توسعه‌تجارت منجر شود و به‌‌‌جای تاکید بر تامین ملزومات و زیرساخت‌ها، توان خود را بر ایجاد گمرک متمرکز می‌کنند. رقابت‌های منطقه‌ای و حساسیت‌‌‌های قومی و قبیله‌‌‌ای در برخی از نقاط مرزی کشور نیز به این چالش دامن زده‌‌‌است؛ به‌‌‌گونه‌‌‌ای که بعضا امکان حذف یا ادغام یکی از گمرک‌‌‌های همجوار وجود ندارد و می‌تواند به اعتراض هرکدام از طرفین منجر شود. همچنین ایجاد گمرک در یک منطقه، به ایجاد انتظار و حق برای ایجاد گمرکی دیگر در مناطق همجوار می‌شود. ازسوی دیگر این رقابت‌‌‌ها و حساسیت‌‌‌های اجتماعی بعضابه افزایش تعداد و وسعت مناطق آزاد تجاری‌‌‌صنعتی، مناطق ویژه اقتصادی و بازارچه‌‌‌های مرزی منجر شده که گمرک موظف است در مبادی تمامی موارد مذکور مستقر شود.
استقرار گمرک به‌منظور ساماندهی مبادی و اسکلههای غیرمجاز: در برخی از موارد معدود، استقرار گمرک نه به‌دلیل فشارهای منطقه‌ای و سیاسی بلکه به‌دلیل ساماندهی و کنترل مبادی و اسکلههای غیرمجاز صورت‌گرفته‌است. در مواردی که امکان انسداد معابر یا اسکلههای غیرمجاز وجود نداشته‌است، با استقرار گمرک سعی در افزایش نظارت و مقابله با قاچاق‌کالا شده‌است هرچند حجم تبادل کالا در آن مبادی محدود بوده یا استقرار گمرک مطابق با آمایش نبوده‌است. شایان ذکر است در قانون پنج‌‌‌ساله برنامه پنجم توسعه کشور، دولت مکلف شده‌بود تا پایان سال‌سوم برنامه ضمن کاهش زمان ترخیص‌کالا، حداقل 30درصد از مبادی ورودی و خروجی گمرکی کم فعالیت خود را کاهش دهد؛ یعنی از میان ١٦٧ گمرک فعال در سال١٣٨٩، تا پایان سال١٣٩٣ حداقل ٥٠ گمرک را حذف کند که به‌‌‌رغم تاکید قانون، متاسفانه به‌صورت کامل اجرایی نشده است.
هر روز یک بخشنامه: مطابق قانون امور گمرکی در حال‌حاضر ١٥ رویه برای ورود یا خروج کالا و وسیله نقلیه وجود دارد که عبارتند از: ورود قطعی، ورودموقت، ورودموقت برای پردازش، مرجوعی (اعاده به خارج از کشور)، عبور خارجی، عبور داخلی، صدور قطعی، صدور موقت، کالای مسافری، پیک سیاسی و بسته‌‌‌های پست سیاسی، مرسولات پست بین‌المللی، فروشگاه‌های آزاد، وسایل نقلیه برای مقاصد تجاری، رویه انتقالی و رویه کرانبری (کابوتاژ). علاوه بر رویههای فوق، مطابق سایر مقررات و دستورالعمل‌ها، رویههای ورود و خروج کالا با شیوه‌های دیگری در گمرک‌‌‌های کشور انجام می‌شود که بعضا از برخی ضوابط و فرآیندهای عمومی مستثنی بوده یا فرآیند بیشتری دارند؛ برخی از رویههای مذکور عبارتند از: واردات کالای همراه ملوان و ته‌لنجی، واردات و صادرات کالا توسط مرزنشینان و تعاونی مرزنشینان، واردات و صادرات کالا ازسوی پیله‌‌‌وران، واردات کالا توسط کولبران، واردات سوغاتی ازسوی مرزنشینان، واردات کالای تولید یا پردازش شده در محدوده مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به سرزمین اصلی، واردات و صادرات ذیل قراردادهای تعرفه ترجیحی و... معمولامقررات حاکم بر هر رویه گمرکی، شامل چند ماده‌در قوانین مختلف (قانون امور گمرکی، قانون مبارزه با قاچاق‌کالا و ارز، قانون مقررات صادرات و واردات و...)، چندین ماده‌در آیین‌نامه‌‌‌های اجرایی و ده‌ها یا صدها قاعده در بخشنامه‌‌‌ها، دستورالعمل‌ها و ضوابط ابلاغی هستند که طی سال‌های متمادی افزایش‌یافته و همچنان در حال تغییر یا افزایش هستند. تعداد دستورالعمل‌ها و بخشنامههای گمرکی طی سال‌های ١٣٩٥تا ١٤٠٠ نشان می‌دهد به‌صورت متوسط حدود ٣٠٠ بخشنامه و دستورالعمل در سال‌ازسوی گمرک ابلاغ می‌شود. به‌‌‌عبارت دیگر بهازای هر روز کاری تقریبا یک بخشنامه و دستورالعمل گمرکی صادر شده‌است.
در بازه زمانی مذکور ٤٨درصد بخشنامه‌‌‌ها در حوزه صادرات، ٣٦درصد در حوزه واردات و ١٦درصد مرتبط با هر دو حوزه صادرات و واردات بوده‌است. در سال١٣٩٧ بخشنامههای حوزه واردات به‌‌‌شدت افزایش‌یافته که غالبامتأثر از افزایش نرخ ارز بوده و در سال١٤٠٠ بخشنامههای حوزه صادرات با افزایش چشمگیری مواجه بوده‌است. درمجموع حدود ٧٠درصد بخشنامههای صادرات، محدودکننده بوده و حدود ٣٠درصد آن در راستای تسهیل صادرات ابلاغ شده‌است.
رسوب و زمان‌‌‌بری چالش‌های ارزی: از ابتدای سال1397 و تشدید بحران‌های ارزی در کشور، قواعد مختلفی به‌منظور مدیریت عرضه و تقاضای ارز اعمال شد؛ فرآیند واردات کالا به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین مصارف ارزی کشور، از نوسانات ارزی و قواعد مذکور متاثر شده است. بررسیها نشان می‌دهد بخش چشمگیری از کالاهایی که اصطلاحا در گمرک رسوب کرده‌اند، به‌دلیل عدم‌ثبت‌سفارش یا اخذ شناسه رهگیری منشأ ارز به ترخیص از گمرک قادر نیستند. مطابق قانون مبارزه با قاچاق‌کالا و ارز (الحاقی 1400.11.10) همه واردکنندگان کالا موظفند منشأ ارز کالای وارداتی خود را پس از ثبت‌سفارش و قبل از ترخیص، در سامانه جامع تجارت اظهار کنند. بانک‌مرکزی موظف است پس از دریافت اطلاعات منشأ ارز، بلافاصله نسبت به بررسی آن اقدام کرده و در صورت صحت اطلاعات ابراز، شناسه رهگیری معتبر به اطلاعات مذکور اختصاص دهد، لذا مجوز ثبت‌سفارش تا قبل از تعیین منشأ ارز و دریافت شناسه رهگیری مذکور، قابل‌استناد برای ترخیص در گمرک نیست. البته در مواردی با دستور مقام قضایی یا استفاده از ظرفیت ترخیص‌‌‌‌درصدی، بخشی از این اقلام بدون دریافت شناسه رهگیری بانک‌مرکزی ترخیص شدند. برای ساماندهی معضل رسوب کالا در اماکن گمرکی، دولت در حال تهیه لایحه‌‌‌ای است که براساس آن ورود و تخلیه اقلام فاقد ثبت‌سفارش یا تخصیص ارز معتبر به اماکن گمرکی، با قواعد سختگیرانه‌‌‌ای همراه باشد. ازسوی دیگر فرآیندهایی نظیر تخصیص و تامین ارز مورد‌نیاز واردات، یکی از مراحل زمانبر محسوب می‌شود؛ به‌عنوان مثال تغییر در مدت زمان تخصیص ارز که براساس منابع و همچنین میزان و نوع ارز مورد‌نیاز متقاضیان غالبا افزایش می‌‌‌یابد، فرآیند تجارت را طولانی‌‌‌تر می‌کند.
شصت متولی: بررسیها نشان می‌دهد بخشی از فرآیند طولانی تکمیل تشریفات گمرکی، به‌دلیل اعمال مقررات ازسوی گمرک در فرآیند ارزیابی، تعیین تعرفه و ارزش کالا بوده‌است که در بخش‌های قبلی گزارش تشریح شد. ازسوی‌‌‌دیگر تعلل دستگاه‌های ذی‌ربط در انجام امور محوله نظیر پاسخ به استعلامات گمرکی و صدور مجوزهای فنی و ارزی، به زمانبر‌بودن تشریفات گمرکی منجر خواهد شد. مجموعا حدود ٦٠دستگاه متولی صدور مجوز برای واردات کالا وجود دارد که متناسب با نوع کالای وارداتی، باید یک یا چند سازمان نسبت به صدور مجوز اقدام کنند. برخی از مجوزدهنده‌ها عبارتند از: وزارت صنعت، معدن و تجارت (دفاتر تخصصی، دفتر مقررات صادرات و واردات، اداره‌کل‌‌‌های استانی و...)، وزارت جهادکشاورزی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش‌پزشکی، وزارت ورزش و جوانان، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، بانک‌مرکزی، هیات‌امنای ارزی در معالجه بیماران، سازمان ملی استاندارد، سازمان انرژی اتمی، سازمان ملی دخانیات، سازمان حفظ نباتات، کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان، بنیاد شهید و امور ایثارگران، سازمان‌های مناطق آزاد تجاری- صنعتی و...
