بازوی پژوهشی مجلس آسیب‌شناسی کرد
سه شوک به توسعه صنعتی
به تعبیر دیگر، همه آن مشکلاتی که قرار بود با برخورداری از استراتژی صنعتی و نقشه‌راه مشخص، از گرفتاری در دام آنها بگریزیم، امروز بلای جان اقتصاد ایران شده و هرچند که آثار تحریم، به بخش صنعت بیش از سایر بخش‌ها خسارت وارد کرده، اما ناتوانی در استفاده از فرصت‌ها و رفع موانع توسعه، حتی قبل از وقوع تحریم‌ها نیز تحقق رویای توسعه صنعتی را دور از دسترس نشان می‌داد. با گذشت قریب به دو دهه از اولین تلاش‌ها برای طراحی استراتژی توسعه صنعتی، شاهد آن هستیم که به‌رغم وجود احکام متعدد قانونی و نیز وجود این حکم در سه برنامه توسعه کشور (برنامه چهارم تا ششم توسعه)، مطالعات متعددی برای طراحی استراتژی صورت‌گرفته، اما هیچ‌کدام به مرحله اجرا نرسیده‌اند. پرسش مهم این است که آیا مشکل از بی‌کیفیت بودن اسناد تهیه‌شده، بوده یا شرایط متحول بیرونی اجازه اجرایی‌شدن و گره‌گشایی به این اسناد را نداده است؟
دلایل بسیاری وجود دارد که باور کنیم تحولات بیرونی مقصر به‌وجود آمدن این شرایط بوده است، وضع تحریم‌ها، عملا افق برنامه‌ریزی را محدود و ضرورت‌های برنامه‌ریزان و متولیان اقتصاد و صنعت کشور را تغییر داده است. در کنار آن نوسانات درآمدهای نفتی و به‌تبع آن قبض و بسط بودجه دولت، تغییر دوره‌ای قوای اجرایی کشور و تغییرات گسترده در مواضع آنها نسبت به مسائل مختلف از جمله توسعه صنعتی و دست‌آخر تغییرات و جابه‌جایی گسترده مدیران، همگی محیط بسیار بی‌ثباتی را ایجاد می‌کند که می‌تواند مقصر عدم‌به‌سرانجام رسیدن تلاش‌های برنامه‌ای و از جمله تدوین استراتژی توسعه صنعتی باشد. موارد ذکر شده را شاید بتوان در قالب سه شوک طبقه‌بندی کرد که در ادامه گزارش به آن اشاره شده است. البته بازوی پژوهشی مجلس بر این نکته نیز تاکید دارد که همه کاستی‌های موجود و تهدیدات بالقوه، ضرورت‌‌هایی است که برخورداری از استراتژی را به نظام سیاستگذاری و برنامه‌ریزی کشور گوشزد می‌کنند، این در حالی است که به‌نظر می‌رسد که در ساختار تصمیم‌گیری کشور، طراحی استراتژی مانند امری لوکس و تشریفاتی در نظر گرفته شده و تحلیل و توصیه‌ها در اسناد متنوع در این بخش، در حد کلی‌گویی‌ها یا تکرار برخی اقدامات گذشته خلاصه شده است.
اقتصاد ایران در چند دهه اخیر، آسیب‌های فراوانی از وقوع شوک‌ها دیده است. در واقع سطح بالای بی‌ثباتی در اقتصاد ایران که یکی از موانع رشد سرمایه‌گذاری صنعتی هم محسوب می‌شود، اجرایی‌شدن اسناد استراتژی توسعه صنعتی را صرف‌نظر از کیفیت مطالعات تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. این بی‌ثباتی‌ها را می‌توان پیامد سه دسته شوکهای اقتصادی (نفتی)، سیاسی و مدیریتی ارزیابی کرد.
شوکهای نفتی
اقتصاد ایران به‌عنوان اقتصادی تک‌‌‌‌محصولی و نفتی، همواره با شوکهای حاصل از نوسانات قیمت نفت روبه‌رو بوده که از رهگذر درآمدهای نفتی دولت و تاثیر بر انبساطی یا انقباضی‌بودن بودجه، اقتصاد ایران را تحت‌تاثیر قرار داده است. از این نظر، وقوع این شوک‌ها که به معنای جهش افزایشی یا کاهشی بودجه‌های دستگاه‌ها در یک بازه زمانی کوتاه است، قابلیت‌های برنامه‌ریزی دولت را محدود و ضریب تاثیرگذاری برنامه‌ها بر خرج‌کرد منابع را تحت‌تاثیر قرار داده است.
به تعبیر دیگر، به‌ویژه در دوره‌های وقوع شوک‌ها، عملا برنامه‌ها به کناری نهاده شده و صلاحدید مدیران یا برنامه‌های کوتاه‌مدت مورد‌توجه قرار گرفته‌اند. مثلا از سال ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۴، به‌رغم افزایش تولید نفت ایران (امضای برجام)، قیمت نفت با کاهش جدی روبه‌رو شد و افق سرمایه‌گذاری را تحت‌تاثیر قرار داد.
شوکهای سیاسی
صرف‌نظر از وجود شوکهای نفتی، شوکهای سیاسی شاید مهم‌ترین تاثیر را بر عدم‌اجرایی‌شدن استراتژی‌های توسعه صنعتی ایران داشته‌اند. درحالی‌که دولت هشتم در چارچوب حکم برنامه چهارم توسعه، سندی برای تدوین استراتژی توسعه صنعتی تهیه کرده بود، تغییر دولت منجر به کنار گذاشته‌شدن این سند و تلاش برای تهیه سندی تازه شد. همین اتفاق برای مطالعه دوم و سوم نیز افتاده است. صرف‌نظر از شوک حاصل از تغییر دولت‌ها، شوک حاصل از تحریم نیز در دستور کار قرارگرفتن استراتژی را تحت‌تاثیر قرار داده است. مشکلات ناشی از تحریم، عملا مسائل مورد‌توجه سیاستگذاران را از رشد اقتصادی و ارتقای فناوری به مساله بقا و پایداری در برابر تحریم‌ها تغییر می‌دهد که در نتیجه آن داشتن استراتژی توسعه صنعتی، به نوعی بدون توجیه می‌شود.
شوکهای مدیریتی
صرف‌نظر از شوکهای سیاسی به‌نظر می‌رسد افق برنامه‌ریزی‌ها در ایران، چنان کوتاه شده که حتی با تغییر وزرا یا معاونان وزرا، در طول عمر یک دولت هم شاهد کنار گذاشته‌شدن مطالعات استراتژی توسعه صنعتی هستیم. همچنین ادغام و تجزیه‌های مکرر دستگاه‌های دولتی نشان می‌دهد که هماهنگ‌سازی سیاست‌ها در بستری که ساختار اداری و اجرایی با چنین شوک‌‌هایی روبه‌رو است، به آسانی ممکن نخواهد بود.
فرهنگ مدیریت غیربرنامه‌ای
صرف‌نظر از وقوع شوک‌ها، به‌نظر می‌رسد که در اقتصاد ایران، مدیریت بدون برنامه الگوی حاکم است. بر همین اساس، شاهد آن هستیم که مطالعات استراتژی توسعه صنعتی در ابتدای دولت‌ها شروع شده و معمولا در سال آخر دولت‌ها به مرحله اجرایی شدن رسیده است.
در واقع مدیران یا وزرا تمایل داشته‌اند که بیشتر از آنکه اسناد را برای دوره مدیریت خود تهیه کنند، این اسناد را برای دوره مدیریت بعدی تهیه کنند. مدیران دوره بعد هم که تمایلی به پیروی از خط‌مشی‌گذاری دولت قبل نداشته‌اند، با عدم‌پذیرش مطالعه قبلی، تدوین یک مطالعه جدید را در دستور کار قرار داده و البته باز در سال آخر دولت، آن را به مرحله اجرایی‌شدن رسانده‌اند. به‌نظر می‌رسد تا زمانی که چنین فرهنگی در میان مدیران وجود داشته باشد، تدوین استراتژی توسعه صنعتی، امری دور از دسترس باشد.
فقدان آمار و اطلاعات
از جمله مسائل دیگر در برنامه‌ریزی، مساله عدم‌شفافیت نهادهای متولی در بحث ارائه آمار است، بنابراین اشتباهات آماری یا فقدان آمار، هرگونه برنامه‌ریزی را دچار اشکال می‌کند. رویکرد‌هایی که برپایه محاسبات کمی به‌دنبال تعیین اولویت‌ها می‌روند، به دلیل فقدان آمار یا غیرقابل اتکا بودن آن، نتایج قابل اتکایی تولید نمی‌کنند.
کاستی‌های برنامه‌ریزی و قانون‌نویسی
یک معضل دیگر تدوین استراتژی مربوط به نوع قانون‌نویسی در نظام تقنینی کشور است. وجود عباراتی مانند «تهیه سند استراتژی توسعه صنعتی تا پایان ۶ماه از شروع اجرای برنامه» نوعی شتاب‌زدگی در تهیه اسناد ایجاد می‌کند.
درحالی‌که چنین مطالعاتی نیازمند برخورداری از زمان کافی است، همچنین سپردن وظیفه تهیه اسناد استراتژی توسعه صنعتی به یک سازمان اجرایی که نه توان هماهنگی بین بخشی دارد و نه مطالعات توسعه‌ای، از همان ابتدا تحقق اهداف مطالعات استراتژی و قابلیت اجرایی‌شدن آن را تضعیف می‌کند.
جمع‌بندی و پیشنهاد
اینکه دولت چه نقشی در توسعه صنعتی دارد و آیا می‌توان از طریق سیاستگذاری جهت توسعه صنعتی را تحت‌تاثیر قرار داده و به‌ویژه از توسعه برخی صنایع حمایت کرده و آنها را تشویق کرد، همچنان یکی از مباحث جنجالی درباره توسعه صنعتی است. با وجود این، مفهوم صنعتی‌شدن متاخر که برآمده از تجربه تنها کشورهای دست‌یافته به تحول صنعتی در تمام سال‌های پس از جنگ‌جهانی دوم است، نشان می‌دهد که اقتصادهای در حال توسعه با مشکلات و موانع متفاوتی نسبت به پیشگامان صنعتی‌شدن روبه‌رو هستند که غلبه بر آنها نیازمند نقش‌آفرینی دولت، فراتر از چارچوب‌های حداقلی مورد‌توجه در سیاست‌های اقتصادی بوده و طلوع مجددا سیاست صنعتی برآمده از تلاش برای نظریه‌پردازی درباره علل این موانع و روش‌های غلبه بر آنهاست. حکم به تدوین استراتژی توسعه صنعتی در ایران، با توجه به دو ضرورت، اولی جلوگیری از اتلاف منابع و به‌کار بردن سیاست‌های حمایتی بی‌هدف یا متناقض با یکدیگر و دومی با توجه به اهمیت نقش‌آفرینی موثر دولت در توسعه صنعتی در میان احکام توسعه و نیز قانون تاسیس وزارت صنایع و معادن گنجانده شد.
این در حالی است که با وجود تکرار حکم به تدوین استراتژی توسعه صنعتی در احکام برنامه‌های چهارم تا ششم توسعه، این مهم هنوز تدوین نشده است. آسیب‌شناسی دلایل عدم‌توفیق در تدوین استراتژی توسعه صنعتی نشان می‌دهد که وقوع شوکهای بیرونی (اقتصادی، سیاسی و مدیریتی) در کنار عواملی دیگر شامل فرهنگ مدیریت غیربرنامه‌ای، فقدان آمار و اطلاعات با‌کیفیت و کاستی‌های برنامه‌ریزی و قانون‌نویسی از جمله موانع در این مورد بوده است. در عین حال، ضعف در مبنای تحلیلی، ضعف در اهداف، ضعف در تبیین وضع موجود، ضعف در تدوین توالی‌ها (ترتیب اقدامات)، ضعف در تحلیل دولت و ضعف در تحلیل اقتصاد سیاسی منجر به این شده که حتی اگر این مطالعات به مرحله اجرایی نیز درمی‌آمدند، نتایج آنها چندان تاثیری بر گره‌گشایی از وضعیت کنونی و دستیابی به توسعه نداشته باشد. مرکز پژوهش‌های مجلس با این استدلال‌ها معتقد است که تدوین استراتژی توسعه صنعتی امری است که هم با سطوح سیاسی و هم سطوح سیاستگذاری سروکار دارد، بنابراین به‌ویژه در تدوین اهداف، مبنای اولویت‌بندی و شناسایی اهداف باید گفت‌وگویی ملی یا حداقل برپایه اجماعی در سطوح عالی حکومت صورت گیرد. در تدوین استراتژی توسعه صنعتی، متخصصانی از حوزه‌های مختلف باید حضور داشته باشند، با توجه به چندبعدی بودن مساله توسعه صنعتی، وجود این متخصصان برای در نظر گرفتن ابعاد مساله ضروری است. با توجه به فقدان آمار و اطلاعات دقیق و همچنین نااطمینانی‌های نهفته در آینده (ناشی از بروز شوک‌ها و همچنین تحولات فناوری)، تدوین استراتژی باید در قالب نوعی سناریونویسی و همراه با مشخص‌کردن جهت‌گیری‌های آینده بوده و به‌جای تدوین دقیق اقدامات، بهینه و توالی آنها را با توجه به قیدهای مطرح در هر سناریو تشریح کند. وظیفه مهم استراتژی تعیین جهت‌گیری‌ها و جلوگیری از بروز پراکندگی‌ها در اقدامات است. تدوین استراتژی باید در چارچوب نهادی فرابخشی صورت گیرد و ضرورت‌های سازمانی و هماهنگی موردنیاز آن، بخشی ضروری از آن باشد.
