بازوی پژوهشی مجلس با بررسی تجربیات جهانی تحلیل کرد
ناکامی ۱۳ساله در اصلاحات مجوزدهی
این امر نشان می‌دهد که سیاستگذاران در اصلاحات مجوزدهی ناکام مانده‌اند. استراتژی ایران برای اصلاحات مجوزدهی «ادغام» و «حذف» مجوزها بوده است. اما همین دو استراتژی نیز نتوانسته به درستی موجب تسهیل فضای کسب و کار شود. از یکسو عدم‌همکاری دستگاه‌های مجوزدهنده برای ادغام یا حذف مجوزشان و از سوی دیگر ناکارآمدی مجوزهای الکترونیکی این عدم‌توفیق را تشدید کرده است. در مجموع به گفته دست‌اندرکاران، نبود ضمانت اجرایی قوانین این حوزه موجب شده که بعد از ۱۳ سال همچنان در امر اصلاحات مجوزدهی در نقطه مطلوبی قرار نگیریم. ارزیابی‌ها نشان می‌دهد که از ۱۲۰۰ مجوز ثبت شده در درگاه ملی مجوزهای کشور، چارچوب ۸۷۸ مجوز شفاف شده، البته این میزان شامل تمام مجوزهای موجود در کشور نیست؛ چراکه برخی دستگاه‌ها با ایجاد شفافیت در مجوزهای اعطایی مقابله می‌کنند. در عین حال «نگاه سیاسی به مقوله مقررات‌زدایی» در کنار «ورود دولت به حیطه‌های اشتباه در تنظیم‌گیری مثل قیمت‌گذاری» دو عاملی است که زمینه‌ساز افزایش مشکلات در حوزه مقررات و مجوزها شده و تحقق اهداف کلان در زمینه مانع‌زدایی از تولید را به حاشیه برده است. طبق برآورد مرکز پایش و بهبود محیط کسب و کار وزارت اقتصاد بیش از ۵۱درصد خدمات حاکمیتی در حوزه صدور مجوزها قرار دارد و این امر تسهیل مجوزدهی را با مشکل روبه‌رو کرده است. این در حالی است که بسیاری از کشورها توانسته‌اند مجوزهای کسب و کار را تسهیل و ساماندهی کنند. در گزارشی که از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شده با مرور تجربه چند کشور موفق در استقرار نظام مجوزدهی مطلوب، رهنمودهایی برای اصلاح و بهبود نظام مجوزدهی کسب و کارها در ایران استخراج شده است. برآیند تحلیل و بررسی قوانین، مقررات، سیاست‌ها و برنامه‌های تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار کشورهای آلمان، مالزی، کره‌جنوبی، سنگاپور، ایالات متحده آمریکا، قزاقستان و جمهوری آذربایجان در این گزارش را می‌توان در ۷ نکته خلاصه کرد: «برای اصلاحات نظام مجوزدهی کسب و کار لزومی به وضع و اصلاح قانون نیست»، «ایجاد پایگاه اطلاع‌رسانی برای شفافیت شرایط صدور مجوزهای کسب و کار، بررسی و بازمهندسی مجوزهای کسب و کار و الکترونیکی کردن فرآیندهای صدور مجوزهای کسب و کار سه گام تسهیل و اصلاح مجوزدهی محسوب می‌شوند»، «متداول‌ترین روش‌ها برای کاهش بار اداری مجوزهای کسب و کار، ایجاد درگاه الکترونیکی، ادغام مجوزها و حذف مجوزهای غیرضروری بوده‌اند»، «درگاه الکترونیکی برای اطلاع‌رسانی مجوزها در کمترین زمان ممکن در همه کشورهای مورد بررسی ایجاد شده است»، «مجوزها بر اساس سطح ریسک از نظر ایمنی، سلامت و بهداشت، حفظ محیط‌زیست و... به چند سطح و طبقه تفکیک شده‌اند»، «استقرار نهادهای کارامد و ایجاد فضای رقابت سالم در هر کشور، پیش‌نیاز حذف تدریجی الزام به اخذ مجوز است» و «نقش و مسوولیت نهاد متولی در فرآیند تسهیل مجوزها در هر کشور متناسب با ظرفیت آن نهاد در نظر گرفته شده است.» این گزارش همچنین حاوی ۷ پیشنهاد برای ایران بر اساس تجربیات جهانی است.
مجوزهای کسب و کار بخش کلیدی محیط کسب و کار کشورها هستند، چراکه آغاز و ایجاد اغلب کسب و کارها مستلزم اخذ مجوز از حاکمیت است. بنا به تعریف، مجوز کسب و کار حقی است که حاکمیت یا هر نهاد اداری زیرمجموعه حاکمیت، به شخصی که شرایط تعیین شده در قوانین و مقررات را داشته باشد، برای انجام نوع خاصی از فعالیت اقتصادی اعطا می‌کند. مجوزها و سایر اشکال موافقت‌های پیشینی، شرایط و قواعدی را به کسب و کارها تحمیل می‌کنند و از دید آنها نوعی مانع محسوب می‌شوند؛ اما در مقابل به مقررات‌گذار این امکان را می‌دهند که فعالیت‌هایی که شکست بازار در آنها مشهود است یا برای عموم جامعه ممکن است مخاطراتی به همراه داشته باشند یا تهدید بالقوه منابع طبیعی و محیط‌زیست باشند را کنترل کنند. بنابراین دولت‌ها باید تلاش کنند تا قواعد مجوزدهی با کمترین هزینه و به ساده‌ترین شکل برای کسب و کارها برقرار شود.
در ایران برای نخستین بار در ماده (۷) «قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی» (مصوب ۸ بهمن ماه ۱۳۸۶) مکلف به ایجاد شفافیت و تسهیل شرایط صدور محوزهای کسب و کار شده است. حکم یادشده یک بار در اول تیرماه ۱۳۹۳، یک بار در ماده (۵۷) «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» (مصوب ۲۰ اردیبهشت ۱۳۹۴) و بار دیگر در اسفند ۱۳۹۹ تحت عنوان «قانون اصلاح مواد (۱) و (۷) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی» اصلاح شده است. اما با گذشته حدود ۱۳ سال از الزام قانونی و اصلاحات مکرر قانون، هنوز نظام مجوزدهی ایران سرو سامان نگرفته است. باید به این نکته توجه داشت که همه کسب و کارها در همه جای دنیا برای آغاز فعالیت رسمی و در گام نخست باید ثبت شوند. مرحله ثبت برای دریافت اطلاعات کسب و کارها و اخذ مالیات ضروری است. در مرحله دوم ممکن است دریافت مجوز یا موافقت پیشینی دولت برای آغاز کسب و کار الزامی است. مجوز کسب و کار در سه نوع قابل دریافت است: مجوز، اجازه‌نامه و اعلان.
مجوز (به معنای اعطای اجازه انجام کاری یا استفاده از چیزی) غالبا بر صلاحیت دلالت دارد و برای افرادی که در مشاغلی که می‌تواند آسیب برای کسی داشته باشد لازم است. حتی گاهی برای دریافت مجوز نیاز به آزمون است مانند مجوزهای پزشکی یا آرایشگری. اجازه‌نامه معمولا برای مقولات مربوط به«ایمنی» به کار می‌رود. مانند مجوزهای سلامت و ممکن است قبل از اعطا نیاز به بازرسی وجود داشته باشد. اعلان یا اطلاع، در مورد کسب و کارهایی به کار می‌رود که نیازی به اخذ مجوز ندارند و صرف آگاهی حاکمیت برای شروع فعالیت کفایت می‌کند. شدت و نحوه کنترل این سه نوع بنا به تعریف قوانین و مقررات متفاوت است. در فرآیند دریافت هر یک از سه نوع موافقت پیشینی، ممکن است به انواعی از استعلام، تاییدیه، گواهی نامه، موافقت نامه و... نیاز باشد.
تجربه ۸ کشور در اصلاح مجوز
در این گزارش تجربه کشورهای موفق در ایجاد نظام مطلوب مجوزهای کسب و کار از جمله ایالات متحده آمریکا، آلمان، مالزی، کره‌جنوبی، سنگاپور، قزاقستان و جمهوری آذربایجان بررسی شده و در نهایت ۷ نکته مهم در خصوص روند اصلاح مجوزها استخراج شده است.
نخست؛ تجربه کشورها در اصلاح نظام مجوزدهی کسب و کار حکایت از آن دارد که برای اصلاح این نظام، لزومی به وضع و اصلاح قانون نیست. برخی کشورها برای تسهیل نظام مجوزدهی کسب و کار قوانین ویژه‌ای به تصویب رسانده‌اند و برخی دیگر همچون کره‌جنوبی، سنگاپور و مالزی، اصلاحات را در قالب برنامه‌های کلان دولتی، بدون نیاز به تصویب قانون، طراحی و اجرا کرده‌اند. ازاین رو چنانچه اراده دولت بر انجام اصلاح مجوزهای کسب و کار باشد، نیازی به وضع و اجبار قانون برای پیشبرد اصلاحات نیست.
دوم؛ عملکرد کشورهای دنیا نشان می‌دهد برنامه‌های اصلاح و تسهیل نظام مجوزدهی کسب و کار را می‌توان در سه گام پیگیری کرد: اطلاع‌رسانی و شفافیت مجوزهای کسب و کار، بررسی و بازمهندسی مجوزهای کسب و کار و الکترونیکی کردن فرآیندهای صدور مجوزهای کسب و کار. در واقع همه کشورهای مورد بررسی اولین مرحله یعنی ایجاد درگاه‌های الکترونیکی برای شفاف شدن اطلاعات مجوزهای کسب و کار را در کمترین زمان ممکن ایجاد کرده‌اند و مراحل دوم و سوم که می‌توانند همزمانی و تداخل داشته باشند به تدریج و به مرور زمان تکمیل شده‌اند. همچنین کشورهایی که موفق به ایجاد پنجره واحد صدور مجوزهای کسب و کار شده‌اند، یعنی کره‌جنوبی، سنگاپور، قزاقستان و آذربایجان، برنامه الکترونیکی شدن فرآیند صدور را ذیل برنامه‌های دولت الکترونیک اجرا کرده‌اند.
سوم؛ در عین حال متداول‌ترین روش‌ها برای کاهش بار اداری مجوزهای کسب و کار «ایجاد درگاه الکترونیکی»، «ادغام مجوزها» و «حذف مجوزهای غیرضروری» بوده‌اند. ایجاد درگاه الکترونیکی برای اطلاع‌رسانی و شفافیت و همچنین الکترونیک شدن فرآیندهای صدور مجوز تاثیر بسزایی در تسهیل نظام مجوزدهی کشورها داشته‌اند. پس از به کارگیری خدمات دولت الکترونیک، روش «ادغام» یکی از متداول‌ترین روش‌ها برای کاهش بار مجوزها بوده است. فرآیند بازمهندسی مجوزها شامل حذف مجوز، ادغام مجوزها، حذف برخی مراحل اخذ مجوز، ساده‌سازی شرایط دریافت مجوز، تسهیل روابط بین دستگاهی، تغییر ترتیب مراحل و... است. در حالی که درصد کمی از مجوزها در فرآیند بررسی ممکن است غیرضروری تشخیص داده شده و حذف شوند، تعداد زیادی از مجوزها در فرآیند اصلاحات کشورهای مورد بررسی قابل ادغام بوده‌اند. آذربایجان با تفکیک «مجوز عمومی» از «مجوز ویژه» مجوز کسب و کارهایی که قابلیت قرار گرفتن در یک گروه کسب و کار را دارند با عنوان مجوز عمومی طبقه‌بندی کرده است. به این صورت برای انجام کسب و کارهای همگن نیازی به اخذ چند مجوز جداگانه نیست. قزاقستان، مالزی و سنگاپور نیز از تکنیک ادغام در فرآیند اصلاحات استفاده کرده‌اند. در ایالات‌متحده‌آمریکا و مالزی به‌گونه دیگری از تعداد مجوزها برای شروع کسب‌وکار کاسته‌اند. مجوز عمومی در این کشورها برای احراز شرایط عمومی کارآفرین در فعالیت اقتصادی و شرایط عمومی مکان فعالیت صادر می‌شود، به‌طوری‌که به اخذ مجوزهای خاص هر رشته فعالیت در همه کسب‌وکارها نیاز نیست و مجوزهای خاص منحصر به مقوله‌های مرتبط با ایمنی جامعه و فعالیت‌های پرریسک می‌شود.
چهارم؛ درگاه الکترونیکی برای اطلاع‌رسانی مجوزها در کمترین زمان ممکن در همه کشورهای مورد بررسی ایجاد شده و امکان صدور مجوزها از درگاه واحد الکترونیکی در یک فرآیند تدریجی و چندساله در معدودی از کشورها ایجاد شده است. درگاه الکترونیکی برای ارائه اطلاعات و ایجاد شفافیت مجوزهای کسب‌وکار در بسیاری از کشورها، بخشی از درگاه جامع‌تر برای ارائه خدمات مختلف و راهنمایی به کسب‌وکارهای کوچک است. اطلاعات شامل شرایط و مدارک موردنیاز، هزینه، مبانی قانونی، مراجع صدور مجوز و پیوند آنهاست و امکان جست‌وجو برای متقاضی فراهم است. در برخی کشورها درگاه ویژه برای صدور مجوز وجود دارد. فرآیند صدور مجوزها در ایالات‌متحده، غالب کشورهای عضو اتحادیه اروپا ازجمله آلمان و نیز مالزی تلفیقی از الکترونیکی و کاغذی است، در حالی که در کره‌جنوبی، سنگاپور، قزاقستان و آذربایجان این فرآیند به‌طور کامل الکترونیکی شده است.
پنجم؛ بررسی‌های این گزارش حاکی از آن است که در جمهوری‌آذربایجان و قزاقستان، مجوزها براساس سطح ریسک برای جامعه طبقه‌بندی شده‌اند و فرآیند متفاوتی برای دریافت مجوز هر طبقه، از جمله محدودیت زمانی برای صدور طبقات مختلف تعیین شده است. معیار تفکیک مجوزها در قوانین جمهوری‌آذربایجان و قزاقستان، سطح ریسک فعالیت برای جامعه در زمینه‌هایی مانند سلامت، امنیت، محیط‌زیست و ایمنی محل کار و نوع فعالیت است. در قوانین ویژه مجوزهای قزاقستان و جمهوری‌آذربایجان، همه کسب‌وکارها ذیل سه دسته مجوز، اجازه‌نامه و اعلان طبقه‌بندی شده‌اند و برای هر طبقه سقف زمانی برای صدور در نظر گرفته شده است. مواردی که تنها نیاز به اعلان دارند در همه کشورهای مورد بررسی، محدود هستند و در مورد برخی فعالیت‌های آموزشی و پژوهشی در زمینه‌های خاص، فعالیت‌های هنری یا برخی مشاغل کوچک که ارتباطی با سلامتی و ایمنی ندارند و تهدیدی برای محیط‌زیست و منابع طبیعی محسوب نمی‌شوند، از این شیوه استفاده می‌شود.
ششم؛ علاوه بر آنچه گفته شد، استقرار نهادهای کارآمد و ایجاد فضای رقابت سالم در هر کشور، پیش‌نیاز حذف تدریجی نظارت پیشینی (الزام به اخذ مجوز قبل از شروع فعالیت) است. هرچقدر کشورها بتوانند با استقرار نهادهای کارآمد، فضای رقابت سالم را در اقتصاد ایجاد کرده و با اعطای مشوق، کسب‌وکارها را به سمت اهداف توسعه‌ای کشور سوق دهند، نیاز به کنترل‌های پیشینی کاهش خواهد یافت و این امکان فراهم خواهد شد که روش «اعلان»، در فعالیت‌های اقتصادی بیشتری جایگزین فرآیندهای طولانی اخذ مجوز شود. به‌طور مثال، در صورت وجود نظام مالیاتی کارآمد می‌توان با اعمال دقیق سیاست‌های کاهش یا افزایش بار مالیاتی، کسب‌وکارها را به سمت فعالیت‌های مولد در جهت رشد اقتصادی کشور سوق داد؛ در شرایطی که بازار به‌طور خودکار انگیزه و سود کافی برای ورود به این نوع فعالیت‌ها ایجاد نکرده است و برعکس، سودآوری در فعالیت‌های نامولد را نشان می‌دهد. اما در شرایطی که محیط نهادی، مشوق رقابت و فعالیت‌های مولد نباشد، کشورها ناگزیر به ایجاد موانع ورود به فعالیت‌های نامولد با ابزارهایی ازجمله مجوز خواهند شد.
هفتم؛ نقش و مسوولیت نهاد متولی در فرآیند تسهیل مجوزها نیز باید متناسب با ظرفیت آن نهاد در نظر گرفته شود؛ این موضوعی است که از ارزیابی عملکرد کشورها در زمینه مجوزدهی حاصل شده است. نهاد متولی تسهیل مجوزها معمولا در سطح فدرال و کلان کشور جایابی می‌شود و قاعدتا باید مسوولیت‌هایی در زمینه توسعه کسب‌وکارها داشته باشد. به‌عنوان نمونه اداره کسب‌وکار کوچک ایالات‌متحده آمریکا (SBA)، اداره اقتصاد، انرژی و کسب‌وکار سنا در آلمان و وزارت صنعت و تجارت سنگاپور متولیان اصلی بهبود نظام مجوزدهی کسب‌وکار در این کشورها هستند. اما معمولا در مرحله الکترونیکی‌شدن فرآیندهای کسب‌وکار، نهاد متولی ایجاد و توسعه دولت الکترونیک، مسوول ایجاد پنجره واحد صدور مجوزهاست. در کره‌جنوبی، کمیته ویژه دولت الکترونیک مسوول ایجاد G۴B بوده است و در سنگاپور مرجع توسعه اطلاعات و ارتباطات سنگاپور و دفتر دولت دیجیتال برای ایجاد پنجره واحد الکترونیکی صدور مجوزها با وزارت صنعت و تجارت این کشور همکاری بسیار نزدیکی داشته‌اند.
هفت پیشنهاد برای ایران
براساس اصول مشترک برای تسهیل نظام مجوزهای کسب‌وکار در کشورهای مختلف و بررسی تجربه تسهیل مجوزها در ایران می‌توان مواردی را به‌طور کلی برای پیشبرد برنامه اصلاح مجوزهای کسب‌وکار در ایران پیشنهاد داد.
در این گزارش پیشنهاد شده است: درگاه الکترونیکی با هدف اطلاع‌رسانی شرایط صدور مجوزهای کسب‌وکار در اسرع زمان در کشور تکمیل شود. این اقدام، اولین گام برای تسهیل مجوزدهی در همه کشورهای مورد بررسی بوده است. درگاه مذکور در همه کشورها حاوی اطلاعاتی مشتمل بر شرایط، مدارک، مبانی قانونی، مرجع صدور و با قابلیت جست‌وجوی مجوزها براساس نوع فعالیت و کسب‌وکار یا مرجع صدور یا بخش اقتصادی یا همه موارد بوده است.
در گام دوم پیشنهاد این است که بازبینی و مهندسی مجدد فرآیندهای مجوزدهی از سوی نهاد متولی (در حال حاضر طبق قانون، هیات مقررات‌زدایی ذیل وزارت امور اقتصادی و دارایی) با جدیت پیگیری شود. فرآیند مهندسی مجدد با حذف مجوزهای غیرضروری، ادغام بخشی از مجوزها، تسهیل شرایط و کاهش مدارک برخی مجوزها و... فرآیند نسبتا طولانی و در بعضی موارد چندساله است که می‌توان در چند مرحله، نسبت به اجرایی‌سازی آنها اقدام کرد و با تعریف نماگرهای ارزیابی عملکرد مشخص، میزان توفیق در پیاده‌سازی آن مراحل را مورد بررسی قرار داد.
گام سوم که می‌تواند همزمان با گام دوم پیگیری شود، ایجاد درگاه الکترونیکی صدور مجوزهای کسب‌وکار است. امکان و سرعت اجرای این مرحله بیش از هر چیز به توسعه دولت الکترونیک در کشورها بستگی دارد و غالبا ذیل برنامه‌های دولت الکترونیک و به سرپرستی متولی ایجاد و توسعه دولت الکترونیک یا همکاری بسیار نزدیک با نهاد مذکور صورت می‌گیرد. ایجاد درگاه صدور مجوزها در کشورهای مورد بررسی چند سال به طول انجامیده و در برخی کشورها با درگاه اطلاع‌رسانی مجوزها ادغام شده و در برخی دیگر درگاهی جداگانه با عملکردی متفاوت است.
چهارمین پیشنهاد عنوان می‌کند برای تسهیل مجوزهای کسب‌وکار لزومی به وضع و اصلاح قانون نیست. بسیاری از کشورها اصلاحات مجوزهای کسب‌وکار را که عموما در حیطه مقررات‌گذاری دولتی هستند، از طریق طراحی و پیاده‌سازی برنامه‌های دولت اجرا می‌کنند.تعیین زمان ضرب‌الاجل برای صدور مجوز به‌عنوان راهکار در برخی کشورها استفاده شده است. در پیشنهاد پنجم آمده است: زمان باید معقول و متناسب با شرایط کشورها تعیین شود. در تعیین ضرب‌الاجل در مقررات ایران باید امکان بررسی‌های لازم در زمان تعیین‌شده در نظر گرفته شود.
نظارت دوره‌ای برای تسهیل مجوزهای کسب‌وکار ضروری است. براساس پیشنهاد ششم، پیشرفت‌ها در کاهش زمان، پیچیدگی و هزینه مجوزها باید به صورت دوره‌ای رصد شوند. نهاد متولی تسهیل باید ملزم به انتشار اطلاعات عملکرد با تعیین نماگرهایی مانند زمان موردنیاز برای صدور مجوز، تعداد مجوزهایی که فرآیند صدور آنها به‌طور کامل الکترونیکی شده‌اند، تعداد یا درصد درخواست‌های ردشده برای مجوز به دلیل مغایرت با قوانین و مقررات، تعداد مجوزهای بررسی‌شده با هدف اصلاح فرآیند یا ادغام و... شود. در هفتمین پیشنهاد نیز تاکید شده که در بلندمدت با هدف کاهش نظارت پیشینی و صدور مجوز، محیط نهادی مناسب برای نظارت پسینی و ایجاد فضای رقابت سالم در اقتصاد ایران فراهم شود. استقرار نظام مالیاتی کارآمد، عادلانه و شفافیت هرچه بیشتر اطلاعات اقتصادی می‌تواند در این زمینه موثر باشد.
