رفع کسری سوخت به ترکیبی از سیاستهای قیمتی و غیرقیمتی نیاز دارد
سهگانه عبور از ناترازی بنزین
سناریوی نخست؛ عرضه بنزین به اندازه تولید کشور
در این مدل، دولت میزان عرضه بنزین در جایگاهها را به سقف تولید داخلی نزدیک میکند؛ یعنی به جای آنکه برای پوشش کامل مصرف ۱۳۵میلیون لیتری از واردات یا ذخایر راهبردی استفاده شود، میزان بنزین قابل عرضه بر اساس آنچه پالایشگاهها و سایر منابع داخلی تولید میکنند تعیین خواهد شد. در این حالت، قیمت بنزین لزوما تغییر نمیکند و مساله اصلی از «قیمت» به «دسترسی» منتقل میشود. به بیان ساده، اگر تولید داخلی برای تامین تقاضای روزانه کافی نباشد، همه خودروها نمیتوانند بدون محدودیت به میزان مورد نیاز خود سوخت دریافت کنند. مزیت اصلی این سناریو، جلوگیری از مصرف ذخایر و کاهش وابستگی به منابع خارجی است؛ اما هزینه آن میتواند در جایگاهها ظاهر شود: صف، محدودیت عرضه و احتمال نابرابری در دسترسی. در چنین مدلی، سهمیه به معنای رسمی ممکن است تغییر نکند، اما محدودیت فیزیکی عرضه میتواند عملا سهمی نانوشته ایجاد کند؛ یعنی کسی که زودتر به جایگاه برسد سوخت دریافت کند و فرد دیگری بهدلیل تمام شدن موجودی با مشکل مواجه شود. بنابراین، این سناریو از نظر مالی فشار کمتری بر دولت وارد میکند، اما ریسک اجتماعی و اجرایی بالاتری دارد.
سناریوی دوم؛ سهمیه یارانهای، مصرف بیشتر با قیمت بالاتر
در سناریوی دوم، دولت اصل سهمیهبندی را حفظ میکند، اما برای مصرف بالاتر از سهمیه، بنزین با نرخ غیر یارانهای عرضه خواهد شد؛ نرخی که به گفته سقاب اصفهانی، میتواند متناسب با هزینه تامین یا واردات تعیین شود. منطق این مدل روشن است: مصرف پایه همچنان از حمایت یارانهای برخوردار باشد، اما مصرف مازاد با یارانه عمومی تامین نشود. در عمل، برای هر خودرو مقدار مشخصی بنزین با نرخ یارانهای در نظر گرفته میشود. اگر مصرفکننده از این سقف عبور کند، امکان خرید بنزین همچنان وجود دارد، اما سوخت اضافی دیگر با همان قیمت یارانهای عرضه نمیشود. هدف این مدل دوگانه است: از یکسو، دسترسی به بنزین برای مصرف متعارف حفظ شود و از سوی دیگر، قیمت بالاتر مصرف مازاد انگیزهای برای کاهش مصرف ایجاد کند و فشار مالی تامین بنزین را کاهش دهد. با این حال، نقطه حساس این سناریو تعیین سقف سهمیه و نرخ مصرف مازاد است. اگر سهمیه بیش از نیاز واقعی خانوارها باشد، اثر کنترلی آن محدود خواهد شد؛ اگر پایینتر از نیاز متعارف تعیین شود، بخشی از هزینه اصلاح مستقیما به خانوارها منتقل میشود. بنابراین، موفقیت این مدل به طراحی دقیق سهمیه، نرخ و سازوکارهای حمایتی وابسته است.
سناریوی سوم؛ تغییر صاحب یارانه بنزین
سناریوی سوم از دو گزینه دیگر ساختاریتر است. در این مدل، دولت میخواهد یارانه بنزین را از «خودرو» تا حدی جدا کند و نحوه توزیع آن را تغییر دهد. بر اساس این پیشنهاد، بخشی از بنزین به حملونقل عمومی اختصاص مییابد و این تخصیص بر مبنای پیمایش انجام میشود؛ یعنی ناوگان عمومی متناسب با میزان واقعی جابهجایی، سهم مشخصی از سوخت دریافت میکند. بخش دیگر نیز میان همه مردم توزیع خواهد شد. تفاوت اساسی این مدل با نظام فعلی در این است که داشتن خودرو دیگر تنها مسیر برخورداری از یارانه بنزین نخواهد بود. فردی که خودرو ندارد؛ اما از منابع عمومی برای پرداخت یارانه بنزین سهم دارد، میتواند در سازوکار جدید از این سهم برخوردار شود. از نگاه سیاستگذار، این مدل میتواند مساله عدالت در توزیع یارانه را هدف قرار دهد؛ زیرا در نظام فعلی، هرچه فرد خودروهای بیشتری داشته باشد یا بیشتر از خودرو استفاده کند، امکان بهرهمندی او از یارانه سوخت نیز بیشتر است. در مقابل، فرد فاقد خودرو به شکل مستقیم از این یارانه بهرهای نمیبرد.
اما اجرای این مدل پیچیدهتر است و به زیرساخت دقیق اطلاعاتی، سامانههای هوشمند، ثبت پیمایش حملونقل عمومی و سازوکار روشن برای تخصیص سهم مردم نیاز دارد. بنابراین، سناریوی سوم بیش از آنکه یک تغییر قیمت باشد، تغییر معماری نظام یارانه بنزین است.
سه سناریو؛ یک مساله مشترک
با وجود تفاوت جدی میان این سه گزینه، یک واقعیت میان آنها مشترک است: هیچکدام بدون طراحی اجرایی دقیق و پذیرش اجتماعی موفق نخواهد شد. سناریوی اول ممکن است قیمت را ثابت نگه دارد، اما خطر صف و محدودیت دسترسی را افزایش میدهد. سناریوی دوم میتواند تقاضای مازاد را کنترل کند، اما مساله فشار هزینهای بر مصرفکننده را مطرح میکند. سناریوی سوم از منظر عدالت یارانهای جذابتر است؛ اما اجرای آن به زیرساخت و هماهنگی بسیار بیشتری نیاز دارد.
از این منظر، انتخاب دولت صرفا انتخاب یک «قیمت جدید» نیست، بلکه انتخاب این است که کسری بنزین، محدودیت عرضه و هزینه یارانه چگونه میان دولت، مصرفکننده و اقتصاد کشور توزیع شود.
مساله دوم؛ چه کسی تصمیم میگیرد؟ همزمان، یکی از چالشهای مهم سیاست بنزینی، تعدد نهادهای درگیر در تصمیمگیری است. وزارت اقتصاد در موضوع انتقال سهمیه سوخت به کارتهای بانکی فعال است، وزارت نفت مسوولیت زیرساختها و سامانه هوشمند سوخت را دنبال میکند و سازمان بهینهسازی و مدیریت راهبردی انرژی نیز در حال بررسی سازوکارهای جدید مدیریت مصرف است. هر یک از این اقدامات ممکن است بهتنهایی منطقی باشد، اما زمانی که بدون یک نقشه راه واحد پیش بروند، خطر تصمیمگیری جزیرهای افزایش مییابد. ماجرای فروش بنزین ۸۷هزار تومانی در کرمان دقیقا از همین زاویه اهمیت پیدا میکند. استانی که با صفهای سوخت و احتمال نقش قاچاق در افزایش تقاضا مواجه شده، به سمت یک راهکار استانی حرکت کرد؛ اما اجرای آن متوقف شد و در ادامه اعلام شد که تصمیم نهایی درباره تغییر شیوه عرضه یا قیمت بنزین اتخاذ نشده است. این اتفاق نشان داد که در مسالهای به حساسیت بنزین، حتی یک تصمیم استانی میتواند در کوتاهترین زمان به یک مساله ملی تبدیل شود.
دولت چه زمانی تصمیم میگیرد؟
اکنون دیگر پرسش اصلی این نیست که آیا بنزین ایران با ناترازی مواجه است یا نه؟ ارقام مصرف و تولید، وجود این شکاف رو به گسترش را نشان میدهند. پرسش اصلی این است که هزینه این ناترازی را چه کسی و از چه مسیری باید بپردازد؟ اگر کسری از طریق واردات (در صورت امکان به دلیل شرایط جنگی) جبران شود، هزینه آن به منابع ارزی کشور منتقل میشود. اگر از ذخایر راهبردی برداشت شود، بخشی از امنیت انرژی آینده هزینه خواهد شد. اگر تولید افزایش یابد، به سرمایهگذاری سنگین در پالایشگاهها، زیرساختها و زنجیره تامین نیاز است و اگر مصرف بدون تغییر ادامه پیدا کند، افزایش تولید نیز پس از مدتی دوباره با رشد تقاضا خنثی میشود. به همین دلیل، حل مساله بنزین نمیتواند فقط به تعیین یک نرخ جدید محدود شود. ناترازی بنزین یک مساله چندلایه است و به ترکیبی از سیاستهای قیمتی و غیرقیمتی نیاز دارد: مقابله با قاچاق، هوشمندسازی سهمیهها، اصلاح الگوی مصرف، ارتقای استاندارد خودروها، نوسازی ناوگان، توسعه حملونقل عمومی و اصلاح تدریجی مشوقهایی که مصرف بالا را تشویق میکنند.
متغیر سرمایه اجتماعی
در این میان، یک متغیر وجود دارد که هیچیک از سه سناریو نمیتواند آن را نادیده بگیرد: سرمایه اجتماعی. بنزین در ایران فقط یک فرآورده نفتی نیست؛ موضوعی است که مستقیما با هزینه خانوار، حملونقل و معیشت مردم ارتباط دارد. تجربه اصلاح قیمت بنزین در سال۱۳۹۸ نشان داد که حتی یک سیاست اقتصادی که از نظر فنی قابل دفاع باشد، در صورت ضعف در اطلاعرسانی و مدیریت اجتماعی میتواند هزینهای بسیار فراتر از محاسبات اقتصادی ایجاد کند. به همین دلیل، تاکید اخیر دولت بر اینکه مردم نباید با تصمیم ناگهانی غافلگیر شوند، اهمیت اساسی دارد. پیش از اجرای هر طرح، باید روشن باشد که چرا اجرای آن ضروری است، چه مشکلی را حل میکند، چه کسانی متاثر میشوند، منابع حاصل کجا هزینه خواهد شد و در نهایت سهم مردم از این اصلاح چیست.
مساله کرمان متوقف شد؛ ناترازی نه
طرح فروش بنزین به نرخ پالایشگاه در کرمان متوقف شده، اما مسالهای که زمینهساز آن شد همچنان وجود دارد: مصرف روزانه حدود ۱۳۵میلیون لیتر، تولید داخلی پایینتر از مصرف، محدودیت واردات، فشار بر ذخایر و قاچاق سوخت. بنابراین، سوال اصلی دیگر این نیست که «بنزین ۸۷ هزار تومانی اجرا میشود یا نه؟» سوال مهمتر این است که ایران با شکاف میان تولید و مصرف بنزین چه خواهد کرد. تصمیمگیری درباره این شکاف هرچه بیشتر به تعویق بیفتد، گزینههای سیاستگذار محدودتر و هزینه تصمیم نهایی بیشتر خواهد شد. در مقابل، یک برنامه ملی، تدریجی، شفاف و چندبعدی میتواند ناترازی بنزین را از یک چالش روزمره به یک پروژه اصلاح ساختاری تبدیل کند؛ پروژهای که در آن قیمت تنها یکی از ابزارهاست و نه تمام راهحل.
