منطق پنهان یارانه‌های انرژی
دنیای اقتصاد - مسیح میرجعفری : اینکه کدام ایده‌ها اقتصاد را به پیش می‌برند از سوالات مهم علم اقتصاد است. منظور از ایده‌ها، چارچوبی برای سازماندهی تولید در بنگاه‌ها، دگرگونی‌های فناورانه، تصمیمات سرمایه‌گذاری و سیاست‌های اقتصادی هستند. این سوال هنگامی که به طور دقیق به حوزه سیاستگذاری اقتصادی معطوف میشود این‌طور تغییر می‌کند: چه کسانی و با چه انگیزه‌هایی سیاست اقتصادی را تعیین می‌کنند؟ اقتصاددانان با وارد کردن مدل‌های خود به علم سیاست سعی در یافتن پاسخ این سوال دارند.
مکاتب مختلف نظریه‌های متفاوتی برای پرسش به این پاسخ مطرح کرده‌اند. دارون عجم‌اوغلو و سایمون جانسون در کتاب «قدرت و پیشرفت» نظریه‌ای را مطرح می‌کنند که هدف آن توضیح چگونگی تغییرات فناورانه است. البته نویسندگان چارچوب نظری خود را به توضیح تغییرات فناورانه محدود نمی‌کنند و آن را بر اعمال سیاست‌هایی مانند نجات مالی بانک‌ها در سال ۲۰۰۸ نیز اعمال می‌کنند. در واقع آنها به همین سوال کلی پاسخ می‌دهند که تصمیمات هدایتگر اقتصاد، از جمله درباره فناوری‌های جدید، چگونه گرفته می‌شوند؟
در ایران پرسش‌ها و تردیدهای جدی درباره سیاست انرژی وجود دارد. یارانه‌هایی که در چند دهه اخیر کشور را به بحران ناترازی انرژی کشانده است. چارچوب عجم اوغلو می‌تواند تا حدی به این سوال پاسخ دهد که این نظام انرژی چگونه شکل گرفته است و سیاست‌های موفق و ناموفق انرژی از کجا می‌آیند؟
چگونه ایده‌ها مسیر سیاستگذاری را تعیین می‌کنند؟
دو مفهوم کلیدی از سوی نویسندگان برای بیان چارچوب‌شان مطرح میشود. مفهوم اول «نگاه» (Vision) است. نگاه مجموعه‌ای از باورها و ایده‌های مشترک میان صاحبان نفوذ است، ایده‌هایی درباره اینکه فناوری برای چه چیزی باید به کار رود، چه چیزی پیشرفت حساب میشود و هزینه‌ها و منافع میان چه کسانی تقسیم شوند. مثال آغازین کتاب درباره فردیناند دو لسپس و ساخت کانال سوئز است. «نگاه» او منفعت عظیم وصل کردن شرق و غرب جهان، اهمیت نقش وطنش یعنی فرانسه برای این ماموریت و اعتقاد راسخ به توانمندی مهندسان و متخصصان بود. لسپس همزمان به هزینه‌های انسانی و کار اجباری اهمیتی نمی‌داد.
مفهوم دوم قدرت اقناع (Persuasion Power) است. از نظر نویسندگان، داشتن «نگاه» کافی نیست، بلکه باید بتوان دیگران را نیز قانع کرد. دو منبع قدرت اقناع، قدرت ایده‌ها و قابلیت تعیین دستورکار هستند. قدرت ایده‌ها یعنی ایده باید جذاب و قانع‌کننده باشد. در مثال لسپس ایده پیوند دو اقیانوس و کاهش هزینه تجارت یک ایده جذاب است که افراد زیادی با آن همراه می‌شوند. در سال ۲۰۰۸ ایده این بود «بدون نجات بانک‌ها فاجعه اقتصادی رخ می‌دهد» و اعتبار کارشناسانی که آن را تایید می‌کردند، فضای سیاسی را برای پذیرش آن آماده کرد. اما منبع دوم یعنی قابلیت تعیین دستورکار یعنی اینکه چه چیزی اصلا موضوع گفت‌وگو و تصمیم‌گیری باشد و چه چیزی از دایره بحث بیرون بماند. کسی که دستورکار را تعیین می‌کند، پیش از آنکه رقابت بر سر پاسخ‌ها شروع شود، پرسش‌ها را تعریف کرده است. در سال ۲۰۰۸، بحث به «چگونه بانک‌ها را نجات دهیم» تقلیل یافت. گزینه‌هایی مثل کاهش بدهی وام‌گیرندگان مسکن، سهیم‌کردن سهامداران و طلبکاران در زیان یا بازسازی ساختار بانک‌ها کمتر مجال طرح جدی پیدا کردند یا کنار گذاشته شدند.
«نگاه» یارانه‌های انرژی ایران
اگر ابزارهای عجم‌اوغلو و جانسون برای بررسی نظام انرژی ایران به کار بسته شود، می‌توان «نگاه» پشت این نظام را چنین تبیین کرد: «انرژی (نفت و گاز) ثروت ملی و حق شهروند است.» این نگاه توجیه‌کننده یارانه‌های بنزین و مصارف شخصی و خانگی هستند اما وقتی به یارانه‌های انرژی به صنایع توجه شود این «نگاه» به این شکل تغییر می‌کند: «انرژی ارزان مزیت صنعت ایران است.»
اما این «نگاه» چگونه توجیه میشود؟ قدرت اقناع، وابسته به قدرت ایده‌هاست. این ایده را می‌توان با توسل به احساسات ملی‌گرایانه توجیه کرد. همین ایده باعث میشود نابرابری توزیع یارانه در بحث عمومی کمتر دیده شود. اینکه همیشه بحث‌های سیاستی درباره این است که قیمت چقدر و با چه سازوکار و زمان‌بندی افزایش پیدا کند، اهمیت تعیین دستورکار را نشان می‌دهد. برای یک نمونه می‌توان به سیاست افزایش قیمت بنزین در سال ۱۳۹۸ توجه کرد. در این سال قیمت بنزین یک‌شبه افزایش پیدا کرد و در مقابل قرار شد به دهک‌های پایین یارانه پرداخت شود. اینکه چرا یک سیاست افزایش قیمت به جای اصلاح نظام انرژی انتخاب میشود نتیجه توانایی تعیین دستور کار است. اعمال ناگهانی این تغییر نیز نتایج اجتماعی جبران‌ناپذیری بر جای گذاشت. در اینجا یکی دیگر از مفاهیم چارچوب مورد بحث یعنی «قدرت‌های متقابل» اهمیت پیدا می‌کند. این قدرت‌ها، نیروهای سازمان‌یافته‌ای‌اند که می‌توانند در برابر ویژن و قدرت اقناع نخبگان بایستند و مسیر فناوری و توزیع منافع را تغییر دهند: اتحادیه‌های کارگری، جامعه مدنی، رسانه‌های مستقل، احزاب و دولت‌های پاسخگو. نبود این نیروها در ایران باعث میشود که گزینه‌ای جز اعتراض شدید برای معترضان به سیاست افزایش قیمت باقی نماند.
چه کسانی از یارانه‌ها سود می‌برند؟
یارانه‌های مبتنی بر مصرف اصولا به کسانی سود می‌رسانند که بیشترین مصرف را دارند. درباره مصرف شخصی و خانگی، دهک‌های بالا هستند که مصرف بیشتری را دارند چرا که این دهک‌ها با احتمال بیشتری صاحب خودرو هستند یا خانه‌های بزرگ‌تری دارند که برای گرم یا سرد کردن آنها انرژی بیشتری نیاز است. دهک‌های بالای درآمدی نفوذ بیشتری در میان سیاستگذاران و دسترسی راحت‌تری به آنها دارند.
درباره صنایع و کاربرد انرژی‌های ارزان به عنوان یک سیاست صنعتی، می‌توان مشاهده کرد که این سیاست باعث رشد صنایع انرژی‌بر، مانند فولاد، پتروشیمی و سیمان شده است. بزرگ شدن این صنایع نقش‌‌آفرینی آنها در سیاستگذاری را افزایش داده و یکی از عوامل ثبات چنین یارانه‌هایی شده است.
ایده‌ای با پشتوانه اجرایی ضعیف
سال‌هاست که طرحی درباره تخصیص بنزین در ایران مطرح میشود که به «بنزین شهروندی» مشهور شده است. بعضی از دنبال‌کنندگان این طرح آن را مقدمه اجرای آن برای تمام حامل‌های انرژی می‌دانند. هسته این طرح تخصیص به فرد (کد ملی) به جای خودرو است. کل تولید داخلی بنزین میان کل افراد جامعه تقسیم میشود، افراد می‌توانند سهمیه خود را مصرف کنند یا در یک بازار متشکل به فروش برسانند. «نگاه» پشت این طرح همانی است که کل این نظام انرژی بر پایه آن ساخته شده است؛ یعنی اینکه انرژی ثروت ملی و متعلق به همه ایرانی‌هاست. این نگاه با تحریک احساسات ملی‌گرایانه، ایجاد جاذبه‌های پوپولیستی و تمرکز بر بازتوزیع به جای تولید توجه گروه‌های مختلفی را به خود جذب می‌کند. در این دیدگاه ایران به علت داشتن منابع طبیعی، ثروتمند است و تنها باید این ثروت را به‌درستی توزیع کرد و به ضعف جدی توان تولید و سیاست‌های رشد اقتصادی پرداخته نمی‌شود.
این طرح به‌رغم ایده قدرتمند از توانایی تعیین دستورکار ناتوان بوده و به همین دلیل برای سال‌ها عملی نشده است. حتی هنگامی که اسماعیل سقاب اصفهانی که از طرف دانشگاهیان و کارشناسان هوادار این طرح حمایت میشود، در آبان ۱۴۰۴به عنوان رئیس سازمان بهینه‌سازی و مدیریت راهبردی انرژی انتخاب شد، نتوانست این طرح را پیش ببرد. یکی از دلایل برآمدن این ایده در این شرایط این است که وضعیت خطیر و به صدا درآمدن زنگ خطر در حوزه ناترازی انرژی بود که باعث شد در عمل ایده‌ها و طرح‌های دیگر زمین رقابت را خالی کنند. اما برای توضیح اینکه چرا چنین طرحی پیش نمی‌رود می‌توان به قابلیت‌ها و توانمندی‌های دولت اشاره کرد. در سال ۹۸ نیز طرحی از سوی سیاستگذاران اجرا شد که به لحاظ اجرایی از باقی طرح‌ها ساده‌تر بود. برخی روایت‌ها حاکی از آن است که این طرح در آن زمان توسط وزارت نفت، یعنی مجری، پیشنهاد شده بود. این پدیده توسط گراهام آلیسون به نام مدل فرآیند سازمانی شناخته میشود. مدل فرآیند سازمانی: تصمیم، محصول رویه‌ها و ظرفیت‌های موجود سازمان‌هاست. سازمان‌ها گزینه‌ای را برمی‌گزینند که با روال و توان اجرایی‌شان سازگار باشد. گزینه‌هایی که از ظرفیت سازمان بیرون است، عملا مطرح نمی‌شود.
پارادایم نادرست
الگوی پارادایم نادرست ذیل نظریه‌های انقلاب وابستگی قرار می‌گیرد. در این الگو، عقب‌ماندگی کشورهای در حال توسعه عمدتا نتیجه توصیه‌های نادرست و نامتناسب با بافت محلی است. این توصیه‌ها از کارشناسان و نهادهای کشورهای توسعه‌یافته و سازمان‌های بین‌المللی می‌آید و کارشناسان محلی که در غرب آموزش دیده‌اند هم آن را بازتولید می‌کنند. الگوهایی مثل مراحل رشد روستو یا مدل‌های تغییر ساختاری، پیچیده و معتبر به نظر می‌رسند، اما مفروضات آنها لزوما با واقعیت این کشورها نمی‌خواند. این الگو سه ویژگی مشابه با چارچوب عجم‌اوغلو دارد: هر دو قدرت ایده‌ها و کارشناسان را در شکل‌دادن به سیاست مهم می‌دانند، هر دو نقش نهادهای دانشی (دانشگاه، سازمان‌های بین‌المللی، اقتصاددانان) را نقد می‌کنند، هر دو می‌پذیرند که مشاوران ممکن است صادقانه معتقد باشند، نه لزوما بدخواه.
اگر بخواهیم این الگو را بر سیاست‌های انرژی توصیه‌شده در ایران تطبیق دهیم، نتیجه قابل انتظار این است که سیاست‌های اصلاحی توصیه‌شده از سوی سازمان‌های بین‌المللی یا دانش‌آموختگان اقتصاد در کشورهای توسعه‌یافته با بافتار نهادی ایران تطابق ندارد.
«نگاه» جدید
چارچوب عجم‌اوغلو و جانسون اگرچه برای تحلیل سیاست‌های انرژی ساخته نشده است اما از آنجا که خود نویسندگان آن را برای تحلیل برخی سیاست‌ها به کار می‌بندند، می‌توان بدون تغییر خاصی از آن برای تحلیل دیگر سیاست‌ها نیز بهره برد.
این چارچوب نمی‌تواند تمام پیچیدگی‌های نظام انرژی ایران را توضیح دهد یا برای این کار نیاز به پژوهشی دقیق‌تر دارد؛ اما می‌تواند «نگاه» جدیدی به ما اضافه کند و اهمیت ایده‌ها و قدرت‌های متقابل را یادآور شود.
