چالشهای نهادی و عملیاتی در نگهداری زیرساختهای شهرکهای صنعتی
از جمله مهمترین این مشکلات میتوان به دشواری در تامین و نگهداری تجهیزات و تاسیسات اشاره کرد. در نتیجه بروز این مشکلات، هزینههای جاری و خدماتی در شهرکها برای صنایع کوچک و متوسط در مقایسه با فعالیت خارج از شهرکها، بالاتر گزارش شده است و در نتیجه، جذابیت اولیه حضور در این شهرکها به طور قابلتوجهی کاهش یافته است. مازاد بر آن مهاجرت صنایع از شهرکهای صنعتی به خارج از آنها مشاهده میشود. بر اساس تعاریف بینالمللی، شهرک صنعتی فضایی برنامهریزیشده با زیرساختهای مشترک برای استقرار واحدهای تولیدی است و هدف اصلی شهرک صنعتی کاهش هزینه استقرار و فراهم کردن خدمات زیربنایی است. لذا تامین زیرساخت (آب، برق، گاز، جاده)، کاهش هزینه آغاز کسبوکار و تجمیع واحدهای تولیدی از وظایف شهرکهای صنعتی است. سازمان توسعه صنعتی ملل متحد در گزارش خود با عنوان «دستور کار ۲۰۳۰ برای توسعه پایدار» زیرساختها را یکی از ستونهای اصلی موفقیت شهرکهای صنعتی و تحقق اهداف توسعه پایدار معرفی کرده است؛ چرا که هم امکان صنعتیسازی پایدار را فراهم میکنند و هم باعث افزایش دسترسی، رقابتپذیری و بهرهوری در سطح ملی میشوند.
تجارب بینالمللی در تامین و نگهداری زیرساختها
بررسی تجارب کشورهای مختلف نشان میدهد که تامین و نگهداری زیرساختهای شهرکهای صنعتی معمولا وظیفه دولت یا نهادهای عمومی است، زیرا سرمایهگذاری اولیه در این زیرساختها سنگین و بلندمدت است. با این حال، در بسیاری از کشورها مدل همکاری دولت و بخش خصوصی (PPP) برای توسعه و اداره زیرساختها رایج است؛ در چارچوب دستور کار ۲۰۳۰ سازمان توسعه صنعتی ملل متحد در این مدل، بخش خصوصی میتواند سرمایهگذاری مالی و فناوری انجام دهد و دولت نقش تضمینکننده حمایت قانونی و تسهیل مجوزها را ایفا کند. این رویکرد به ویژه در زمینه انرژی، زیرساخت دیجیتال و خدمات مشترک مانند تاسیسات آزمایشگاهی و سردخانهها کاربرد دارد. همچنین طبق توصیههای «راهنمای عملیاتی برای شهرکهای صنعتی اکولوژیک» بانک جهانی در ارتباط با نگهداری سالانه و بهرهبرداری مستمر از زیرساختهای شهرکهای صنعتی، یک نهاد مدیریت یکپارچه شهرک میتواند مسوول سرویسدهی، تعمیر و نگهداری کلیه زیرساختها باشد. بانک جهانی پیشنهاد میکند که تامین مالی این فعالیتها بر اساس مدل ترکیبی بودجه دولتی و عوارض سالانه واحدهای صنعتی انجام شود؛ به این صورت که هر واحد صنعتی مبلغ مشخصی تحت عنوان «هزینه نگهداری و خدمات مشترک» پرداخت کند تا هزینههای عملیاتی و سرمایهگذاری مستمر در نگهداری زیرساختها پوشش داده شود.
همچنین توصیه میشود نهاد مدیریت شهرک دارای اختیارات اجرایی کافی و منابع مالی مستقل باشد تا کیفیت خدمات بدون وقفه حفظ شود؛ زیرا حتی وجود زیرساخت اولیه بدون سرمایهگذاری و نگهداری مستمر، میتواند به کاهش بهرهوری، توقف خطوط تولید و محدود شدن رشد صنایع منجر شود.
وضعیت ایران در تامین و نگهداری زیرساختهای شهرکها
بررسیهای میدانی و همچنین دیدگاههای مطرحشده از سوی متخصصان و صنعتگران مستقر در شهرکهای صنعتی کشور نشان میدهد که این شهرکها در حوزه تامین، نگهداری و نوسازی زیرساختها با چالشهای ساختاری قابلتوجهی مواجه هستند. این وضعیت تنها ناشی از مشکلات اجرایی مقطعی نیست و تا حدی به نحوه طراحی و اجرای چارچوبهای قانونی و نهادی مرتبط با اداره شهرکها بازمیگردد. در چارچوب ماده ۱۱ قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرکهای صنعتی، وظیفه اداره، نگهداری و حتی بازسازی ابنیه و تاسیسات عمومی شهرکها به شرکتهای خدماتی واگذار شده است؛ شرکتهایی که عملا متشکل از صاحبان واحدهای صنعتی مستقر بوده و خود ذینفعان نهایی تولید محسوب میشوند.
با این حال، قانون مزبور و مقررات تبعی آن، هیچ منبع مالی پایدار، مستقل و پیشبینیپذیری برای ایفای این تکالیف سنگین تعریف نکرده و همزمان اختیار متناسب با مسوولیت را نیز از این شرکتها سلب کرده است. به این ترتیب، با وجود محدودیت در دسترسی به منابع بودجهای عمومی و ابزارهای مالی مستقل برای تامین هزینهها، شرکت خدماتی مسوول انجام اقداماتی پرهزینه و حیاتی میشود و صرفا مجاز به مطالبه سهم هزینهها از واحدهای مستقر، آن هم پس از انجام عملیات و طی فرآیندهای پیچیده کارشناسی و قضایی است. در کنار این تکلیف فاقد پشتوانه مالی، ساختار حکمرانی شرکتهای خدماتی نیز بهشدت نامتوازن طراحی شده است. مطابق اساسنامهای که به استناد ماده ۵ قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرکهای صنعتی توسط شرکت شهرکهای صنعتی تهیه میشود،
ریاست مجمع عمومی شرکت خدماتی با مدیرعامل و رئیس هیاتمدیره شرکت شهرکهای صنعتی است، اختیار عزل هیأتمدیره وجود دارد و مشاعات و زیرساختهای اصلی عملا در اختیار شرکت شهرکها باقی میماند. این در حالی است که هزینههای جاری، نگهداری و تبعات فرسودگی زیرساختها به شرکتهای خدماتی و در نهایت واحدهای صنعتی تحمیل میشود. افزون بر این، ماده ۴۷ اساسنامه اختیار تفسیر اختلافات ناشی از مفاد اساسنامه را به هیأتمدیره شرکت شهرکها واگذار میکند؛ امری که عملا جایگاه قانونگذاری و تفسیر حقوقی را به یک نهاد اجرایی منتقل کرده و خود منشأ تعارض منافع و ابهام حقوقی مضاعف است. برآیند این وضعیت، شکلگیری عدمتوازنی ساختاری است که میتوان آن را بهدرستی «تکلیف بدون منبع، اختیار بدون مسوولیت و تفسیر اجرایی بهجای قانونگذاری» توصیف کرد.
از یکسو، شرکتهای خدماتی مکلف به نگهداری و بازسازی شبکههای حیاتی نظیر تاسیسات توزیع آب، شبکه روشنایی، معابر و روکش آسفالت، سیستمهای جمعآوری و تصفیه آب و فاضلاب و سایر زیرساختهای زیربنایی هستندو از سوی دیگر، نه مالک واقعی این داراییها محسوب میشوند، نه اختیار تصمیمگیری مستقل برای نوسازی و سرمایهگذاری دارند و نه به منابع مالی عمومی یا سهم قانونی پایدار(از جمله آنچه در بند (ب) ماده (۶) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه پیشبینی شده بود) دسترسی موثر پیدا کردهاند. عدم تحقق تخصیصهای مقرر در این بند و حذف آن در قانون برنامه هفتم، این خلأ ساختاری را تشدید کرده است.
تداوم این وضعیت، بهطور اجتنابناپذیر به فرسودگی شتابان زیرساختها و بروز بحرانهای عملیاتی منجر خواهد شد؛ بهگونهای که در افق میانمدت، اختلال در شبکههای توزیع آب، روشنایی معابر، راههای داخلی و بهویژه سیستمهای تصفیه و دفع فاضلاب صنعتی، نهتنها فعالیت واحدهای تولیدی را با ریسکهای جدی مواجه میسازد، بلکه تهدید مستقیم برای محیطزیست و سلامت عمومی ایجاد میکند. این فشارها در نهایت بیش از همه متوجه بنگاههای کوچک و متوسط خواهد بود؛ بنگاههایی که سهم غالب اشتغال صنعتی کشور را بر عهده دارند و کمترین توان مالی را برای تحمل هزینههای ناشی از این ناکارآمدی نهادی دارند.
پیشنهادهایی برای اصلاح و بهبود عملکرد شهرکهای صنعتی
بررسی چالشهای اجرایی شهرکها و نواحی صنعتی نشان میدهد که چارچوبهای قانونی و نهادی موجود، از جمله قانون نحوه واگذاری مالکیت و اداره امور شهرکهای صنعتی، در وضعیت فعلی پاسخگوی الزامات حکمرانی کارآمد، بهرهوری و پایداری مالی نیست و نیازمند بازنگری هدفمند است. تمرکز مالکیت و اداره شهرکها خارج از بدنه اصلی ذینفعان تولید، به تضعیف مسوولیتپذیری، کاهش انگیزه مشارکت واحدهای صنعتی و بروز نارسایی در نگهداری و توسعه زیرساختها منجر شده است؛ ازاینرو تقویت نقش صاحبان صنایع مستقر، بهویژه از طریق شرکتهای خدماتی، میتواند به همراستاسازی اختیار و مسوولیت و ارتقای کارآیی مدیریت شهرکها کمک کند. در کنار این اصلاح نهادی، بهبود پایدار وضعیت شهرکها مستلزم اصلاحات ساختاری و مالی است که ضمن شفافسازی وظایف شرکت شهرکها و شرکتهای خدماتی، منابع مالی پایدار و قابل تخصیص برای نگهداری، بازسازی و ارتقای زیرساختها فراهم آورد. این امر میتواند شامل اختصاص بخشی از عوارض و مالیات ارزش افزوده واحدهای صنعتی، ایجاد ردیفهای بودجه مشخص برای نگهداری و بازسازی تاسیسات فرسوده و تقویت نهاد مدیریت یکپارچه شهرک با اختیارات اجرایی و منابع مالی مستقل باشد.
علاوه بر این، بهرهگیری از الگوهای مشارکت دولت و بخش خصوصی، متناسب با تجارب موفق بینالمللی، میتواند ضمن کاهش بار مالی دولت، پایداری خدمات، مشارکت فعال واحدهای صنعتی ـ بهویژه بنگاههای کوچک و متوسط و دسترسی موثر به خدمات مشترک را تقویت کند. در نهایت، تدوین و اجرای برنامه جامع تامین، نگهداری و بازسازی زیرساختها همراه با شاخصهای عملکرد و سازوکارهای پایش مستمر، پیششرط تحقق توسعه صنعتی پایدار و ارتقای رقابتپذیری شهرکهای صنعتی خواهد بود.
* کارشناس حوزه کسبوکار
