«یارانه نقدی مشروط»، شتاب‌دهنده فقرزدایی
دکتر پویا علاءالدینی* در پاسخ به فراخوان معاون وزارت «تعاون، کار و رفاه اجتماعی» در خصوص ارائه پیشنهاد جهت اصلاح نظام یارانه نقدی (سرمقاله دنیای اقتصاد در ۱۲ آبان ۹۲)، مقاله پیش رو به معرفی «یارانه نقدی مشروط» می‌پردازد، که اشکالی از آن طی سال‌های گذشته در چندین کشور در حال توسعه اجرا شده است. این مقاله براساس سخنرانی سه هفته پیش نگارنده در همایش «شناسایی گروههای مشمول دریافت یارانه نقدی» تنظیم و به دفتر جناب آقای دکتر میدری نیز ارسال شده است. <b>اهمیت اصلاحات «یارانه نقدی»</b> <b>با محور فقرزدایی پایدار</b> برنامه یارانههای نقدی، که اکنون به تمام خانوارهای کشور پرداخت می‌شود، جایگزین یارانههای غیرنقدی ملحوظ در قیمت حامل‌های انرژی است.
دکتر پویا علاءالدینی* در پاسخ به فراخوان معاون وزارت «تعاون، کار و رفاه اجتماعی» در خصوص ارائه پیشنهاد جهت اصلاح نظام یارانه نقدی (سرمقاله دنیای اقتصاد در 12 آبان 92)، مقاله پیش رو به معرفی «یارانه نقدی مشروط» می‌پردازد، که اشکالی از آن طی سال‌های گذشته در چندین کشور در حال توسعه اجرا شده است. این مقاله براساس سخنرانی سه هفته پیش نگارنده در همایش «شناسایی گروههای مشمول دریافت یارانه نقدی» تنظیم و به دفتر جناب آقای دکتر میدری نیز ارسال شده است.
اهمیت اصلاحات «یارانه نقدی»
با محور فقرزدایی پایدار
برنامه یارانههای نقدی، که اکنون به تمام خانوارهای کشور پرداخت می‌شود، جایگزین یارانههای غیرنقدی ملحوظ در قیمت حامل‌های انرژی است. یارانه نقدی و مستقیم فعلی این لطف را دارد که دست مردم را در نحوه خرج کردن وجوه دریافتی باز می‌گذارد (به اصطلاح، سطح بالاتری از رفاه اقتصادی را به همراه دارد) و کسانی را نیز که مثلا صاحب خودرو نیستند مورد پوشش قرار می‌دهد، اما در عمل پرداخت یارانههای نقدی به همه مردم و در حجم زیاد طی چرخه‌ای معیوب باعث کسری بودجه، استقراض از بانک مرکزی، گسترش قابل توجه پایه پولی، تورم افسارگسیخته و نهایتا کاهش شدید ارزش واقعی یارانه نقدی شده است. متاسفانه آثار مثبت افزایش تقاضا (به واسطه اضافه درآمد مردم از منبع انتقالات نقدی) بر تولید محصولات داخلی بسیار اندک و نتایج منفی آن به دلیل بالا رفتن قیمت‌های مواد اولیه و کالاهای واسطه‌ای و دیگر تنگناهای تولید بسیار زیاد بوده است.
ظاهرا عنایت مسوولان به بحث اصلاح نظام یارانههای نقدی بیشتر از منظر کسری بودجه و نتایج تورمی انتقالات است تا دیگر آثار مثبت و منفی و بالقوه آن (البته دکتر میدری به روشنی حساسیت موضوع را در فراخوان خود متذکر شده‌اند). در چارچوب چنین رویکردی و با توجه به پیامدهای محتمل اجتماعی و سیاسی در صورت لغو کامل برنامه یارانه‌ها (و البته پیامدهای اقتصادی برای خانوارهای آسیب‌پذیر)، به نظر می‌رسد اجماعی نسبی بر سر حذف دهک‌های پردرآمد جامعه از پوشش برنامه یارانه نقدی در شرف شکل‌گیری است. از این رو، در حال حاضر بحث بیشتر بر سر نحوه شناسایی و حذف برخی دهک‌ها است تا در باب مقصود از برنامه یارانه‌ها و نتایج آن برای توسعه کشور.
اما نظر به اینکه ایران کشوری در حال توسعه محسوب می‌شود و متاسفانه طی دوره‌های اخیر هم سرانه تولید ناخالص داخلی‌اش تحرک مثبتی نداشته، باید منابع محدود آن به بهترین شکل در امر توسعه هزینه شود. در واقع نباید هیچ منبعی هدر رود و هیچ کاری بدون توجیه آثار توسعه‌ای آن در دستور کار قرار گیرد. از این رو بهتر است اصلاح برنامه یارانه‌ها در این مرحله از طریق پیوند دادن آن با اهداف توسعه کشور از جمله فقرزدایی و سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های اقتصادی مولد صورت پذیرد.
در اینجا به طور مشخص پیشنهاد می‌شود که صرف‌نظر از ادامه یا رفع تحریم‌های اقتصادی علیه کشور، مقداری از منابع آزاد شده از طریق حذف یارانه حامل‌های انرژی فقط صرف بهبود وضعیت قشرهای فقیر و آسیب‌پذیر شود (که واقعا مبالغ قابل توجهی را نمی‌طلبد) و مابقی به سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های تولیدی و اشتغالزایی اختصاص یابد. به این شکل هم مشکل کسری بودجه و تورم تا حدی حل خواهد شد، هم برای توسعه کشور سرمایه‌گذاری می‌شود و هم فقرزدایی صورت می‌گیرد.
یارانه نقدی مشروط؛ تقویت‌کننده «سرمایه انسانی»
طی سال‌های اخیر بهره‌گیری از یارانههای نقدی مشروط یا انتقالات نقدی مشروط (Conditional Cash Transfer) به شکلی فراگیر مورد توجه دولت‌ها و نهادهای بین‌المللی توسعه به عنوان ابزاری برای فقرزدایی، ارتقای سرمایه‌های انسانی و نیز ایجاد نوعی تور تامین اجتماعی قرار گرفته است. لازم است که مسوولان ایران هنگام سیاست‌گذاری در باب نظام یارانه کشور به تجربه نسبتا موفق برنامه‌های یارانه نقدی مشروط نیز عنایت داشته باشند که اکنون در سراسر آمریکای لاتین، بسیاری از کشورهای آفریقا و آسیای جنوبی و جنوب شرقی و اخیرا کشورهای توسعه یافته از جمله ایالات متحده آمریکا در دست اجرا هستند. برنامه‌های یارانه نقدی مشروط، در زمره تمهیدات طرف تقاضا قرار داشته و مکمل فعالیت‌های سوی عرضه مشتمل بر ارائه خدمات آموزشی و بهداشتی و مانند اینها هستند. این نوع انتقالات نقدی، در اشکال ساده خود، به فقیرترین و آسیب‌پذیرترین خانوارها به شرطی تعلق می‌گیرد که آنان به ویژه به ارتقای سرمایه‌های انسانی کودکان و بهداشت همه اعضایشان اقدام کنند؛ به این معنی که فرزندان خود را به طور مداوم به مدرسه بفرستند و اعضای خانواده را هم
جهت واکسیناسیون، معاینات ادواری و کسب آگاهی‌های بهداشتی به مراکز درمانی ببرند.
یارانههای نقدی مشروط اغلب به مادران خانوارها پرداخت می‌شود با این فرض که آنان در مقایسه با مردان وجوه دریافتی را بیشتر خرج بهبود وضعیت خانوار می‌کنند. همه برنامه‌های انتقالات نقدی مشروط بر پایه نوعی نظام معیارها برای تمییز واجدان شرایط و نیز سازوکارهای دقیقی جهت انجام پرداخت‌های استوار هستند. این برنامه‌ها به واسطه ماهیت غیرصدقه‌ای و هدفمندی و شروطشان می‌توانند پیامدهای فقرزدایانه وسیع‌تری در مقایسه با آثار درآمدی صرف انتقالات غیرمشروط و غیرهدفمند داشته باشند. نتایج ارزشیابی‌های انجام‌شده در مورد برنامه‌های نسبتا گسترده یارانه نقدی مشروط در کشورهای گوناگون نشان دهنده آثار مثبت انتقالات مشتمل بر افزایش مصرف، بهبود ترکیب مصرف، کاهش فقر، بهبود وضعیت تغذیه، افزایش مراجعه به مراکز درمانی و واکسیناسیون، کاهش کار کودکان، افزایش ثبت نام در مدارس، کاهش نرخ ترک تحصیل، کاهش روزهای غیبت از مدرسه و کاهش شکاف جنسیتی در تحصیلات در میان خانوارهای فقیر و آسیب‌پذیر است.
همچنین برنامه‌های یارانه نقدی مشروط، به واسطه بهبود سرمایه‌های انسانی فقیرترین و آسیب‌پذیرترین خانوارها به طور بالقوه دارای آثار برونی مثبت برای کل جماعت هدف هستند. مجموعه دیگری از آثار برونی این انتقالات به واسطه ایجاد نظام‌های دقیق پایش و ارزشیابی برنامه و بهبود ظرفیت نهادی در سطوح مختلف بخش عمومی و نیز جوامع محلی محقق می‌شود. سرانجام آنکه سامانه‌های نهادی و فیزیکی شکل گرفته جهت برنامه‌های یارانه نقدی مشروط به خوبی می‌تواند بستر ارائه انواع دیگری از خدمات را جهت خانوارهای فقیر و آسیب‌پذیر فراهم آورد.
ممکن است گفته شود شروط متعارف برنامه‌های یارانه نقدی مشروط با وضعیت ایران چندان تناسب ندارند. احتمالا چنین نیست (به ویژه در روستاها) اما شاید بر پایه تفحص و پژوهش اینگونه تشخیص داده شود. در آن صورت می‌توان شروط دیگری را در نظر گرفت. در برخی کشورها در حال حاضر شروط خلاقانه‌ای مانند کاهش رفتارهای پرخطر جنسی به کار گرفته شده‌اند. نظر به گسترش سوءمصرف مواد در ایران، به عنوان یک نمونه، می‌توان شرط عدم اعتیاد را در کنار برنامه‌های ترک اعتیاد مورد توجه قرار داد.
برنامه‌های مکمل یارانه نقدی مشروط
یکی از نقدهایی که در سطح بین‌المللی به «یارانه نقدی مشروط» وارد می‌شود مربوط است به اثر احتمالی منفی آن بر انگیزه یارانه‌گیران نسبت به مشارکت در بازار کار. از این رو، تعیین میزان انتقالات برای هر خانوار و در هر جماعت از یکسو و ارائه خدمات مکمل برای ایجاد انگیزه به مشارکت در نیروی کار از سوی دیگر حائز اهمیت است. در نمونه‌های موفق برنامه‌های یارانه نقدی مشروط، خدمات مکمل شامل برنامه‌های آموزش حرفه‌ای (مهارت آموزی)، تامین مالی خرد و تضمین اشتغال طی چند هفته یا ماه از سال بوده‌اند. توضیح بیشتر در باب مورد اخیر آنکه یک عضو از هر خانوار یارانه‌گیر می‌تواند چند هفته یا ماه طی سال در فعالیت‌های عام المنفعه جماعت متبوعش شاغل شود (از قبیل تمیز کردن محیط، لایروبی انهار و دیگر فعالیت‌های کاربر). دستمزد در نظر گرفته شده برای این فعالیت‌ها معمولا کمتر از دستمزد متعارف بازار در کارهای یدی است تا به این طریق فقط کسانی که واقعا جویا و نیازمند کار هستند، متقاضی آن شوند. انجام چنین برنامه‌هایی در روستاهای ایران با توجه به بیکار بودن اهالی طی چند ماه از سال کاملا ممکن است و می‌تواند موجب بهبود وضعیت کالبدی روستا،
کاهش اعتیاد و افزایش اعتماد به نفس و روحیه مشارکت شود. احتمالا چنین برنامه‌ای در سکونتگاه‌های غیررسمی شهری که مامن فقیرترین گروههای اجتماعی کشور هستند نیز جواب خواهد داد.
هرچند برنامه یارانه نقدی مشروط نوعی تور تامین اجتماعی جهت فقیرترین و آسیب‌پذیرترین قشرهای جامعه به وجود می‌آورد، اما قرار نیست افراد یارانه‌گیر (به جز معلولان و سالخوردگان) تا آخر عمر تحت پوشش قرار گیرند. از این رو، لازم است برای پایان پرداخت‌ها موعدی تعیین شود یا پرداخت‌ها به تدریج کاهش یابد و به اصطلاح بهره‌برداران نهایتا از برنامه فارغ شوند. برای فراغت بهره‌بران از نیاز به پوشش برنامه روش‌های گوناگونی پیشنهاد و بعضی هم اجرا شده که توصیف جزئیات آنها از حوصله بحث کنونی خارج است. مجمل آنکه مقتضی است پرداخت‌های مشروط فقط هسته اصلی و بستر اجرای بسته‌ای کاملا هماهنگ و شفاف از تمهیدات فقرزدایی، کاهش آسیب‌پذیری، توانمندسازی و اشتغالزایی را فراهم سازند. مثلا خدمات مکمل ذکر شده در بالا که معطوف به تسهیل اشتغال است خود تا اندازه‌ای به فراغت بهره‌بران از برنامه کمک می‌کند. فراتر از آن، اجرای بسته‌ای هماهنگ از تمهیدات (یعنی تغییر و بهبود وضعیت پراکنده فعلی در ارائه خدمات رفاهی در کشور) ضامن توفیق فعالیت‌ها و نهایتا بی‌نیازی بهره‌برداران به کمک‌ها از یکسو و کاهش هزینه‌های سربار نظارت (از جمله تمییز پیوسته
واجدان شرایط از غیرواجدان) بر کل خدمات رفاهی عرضه شده از سوی دیگر خواهد بود.
شناسایی خانوارهای هدف برنامه‌های یارانه نقدی مشروط
شناسایی خانوارهای هدف در برنامه‌های انتقالات نقدی مشروط عمدتا با استفاده از آزمون واسطه‌ای استطاعت (Proxy Means Test) و هدف‌گذاری جماعت‌محور (Community-based Targeting) صورت می‌گیرد. آزمون واسطه‌ای «استطاعت» (با بهره‌گیری از نتایج رگرسیون‌های پیشاپیش انجام شده) معدودی نماگر معرف و واسطه‌ای را جهت شناسایی میزان فقر و آسیب‌پذیری خانوار مورد سنجش قرار می‌دهد. بر اساس آن می‌توان با سهولت نسبی خانوارهای واجد شرایط شرکت در برنامه را شناسایی کرد.
هدف‌گذاری در جماعت، مکمل «آزمون واسطه‌ای استطاعت» است؛ به این شکل که در هر جماعت هیاتی داوطلب از میان اهالی انتخاب و جهت تایید و اصلاح نتایج آزمون یادشده و تصویب نهایی فهرست یارانه‌گیران تربیت می‌شود. تشکیل این هیات‌ها و انجام کار در خود جماعت موجب نهادسازی و توانمندسازی، مردمی شدن برنامه و جلوگیری از فساد و جنجال می‌شود. البته تمام این مراحل باید با کمک یک سازمان مرکزی تسهیل و نظارت شود. به غیر از شناسایی خانوارهای واجد شرایط، پرداخت به آنان خود سازوکار ویژه و دقیقی را می‌طلبد که خوشبختانه در ایران نظر به توسعه‌یافتگی سامانه‌های بانکی (البته با تشکیل حساب جهت سرپرستان خانوار که بیشتر مرد هستند) تا حد زیادی موجود است.
چالش‌های ایرانی «یارانه نقدی مشروط»
در ایران اغلب شنیده می‌شود که شناسایی افراد واجد شرایط و جلوگیری از فساد احتمالی ممکن نیست. به‌کارگیری روش فوق در کشورهای زیادی با سطوح مختلف توسعه، از جمله ملل آفریقایی، برزیل و مکزیک و اخیرا ایالات متحده آمریکا، قرین توفیق بوده و در ایران هم قاعدتا نباید دشوار باشد، اما در ایران هم اکنون یک برنامه یارانه نقدی غیرهدفمند و غیرمشروط در دست اجرا است و دگرگون کردن آن بدون مشکل نخواهد بود. برای مثال کسانی که تا امروز «یارانه غیرمشروط» می‌گرفته‌اند احتمالا از فردا به سادگی پذیرای مجموعه‌ای از شروط نخواهند بود. پیشنهاد هم نمی‌شود که این کار یک‌باره صورت بگیرد. مقتضی است که دولت یک برنامه کاملا شفاف را جهت اصلاح نظام یارانه مثلا طی سه سال آینده اعلام کند. طی این سه سال یارانه غیرمشروط و غیرهدفمند فعلی به صفر برسد و همزمان برنامه یارانههای نقدی مشروط و هدفمند گسترش یابد. مهم آن است که در تغییر نظام یارانه اهداف بلندمدت و توسعه‌ای مدنظر قرار گیرند و فقط به حل مقطعی مشکلات اکتفا نشود. از جمله باید توجه شود که نظر به تورم افسارگسیخته فعلی که بنا به پیش‌بینی‌ها حداقل در دو سال آینده نیز ادامه خواهد یافت،
ارزش واقعی یارانههای فعلی پیوسته کم خواهد شد. آیا دولت می‌خواهد، همزمان با کم شدن ارزش واقعی یارانههای نقدی و پایداری تورم، قیمت حامل‌های انرژی را ثابت نگه دارد یا زیاد کند؟
به نظر می‌رسد بهتر است قیمت حامل‌های انرژی در کنار تورم افزایش یابد و گرنه تمهیدات چند سال اخیر همه بر باد خواهد رفت، اما هنگامی که قیمت حامل‌های انرژی افزایش می‌یابد آیا می‌توان گذاشت ارزش یارانههای نقدی به ویژه جهت قشرهای فقیر و آسیب‌پذیر به هیچ نزدیک شود؟ این سوالات را باید با برنامه‌ریزی دقیق، شفاف و توسعه‌گرا برای سال‌های آتی از جمله با درنظر گرفتن استعداد بالقوه یارانههای نقدی مشروط جهت قشرهای فقیر و آسیب‌پذیر پاسخ گفت.
* دانشیار گروه برنامه‌ریزی اجتماعی دانشگاه تهران
