نگاه وزارت نیرو به بخش تولید برق
رمزگشایی از تصمیمات سیاست‌گذاران صنعت برق و تاثیر آن بر سرمایه‌گذاری
خصوصی‌سازی در این صنعت با اهداف عمده‌ای از جمله «ایجاد فضای رقابتی در حوزه تولید و توزیع برق»، «تامین منابع مورد نیاز از طریق حضور بخش غیر دولتی در سرمایه‌گذاری»،«افزایش بهره‌وری اقتصادی» و «شفافیت هزینه‌ها» طراحی و در چندین مرحله به اجرا گذاشته شد و با افتتاح نیروگاه رودشور به عنوان اولین نیروگاه خصوصی در دوره جدید در کشور، حضور بخش خصوصی در حوزه تولید نیروی برق کلید خورد. در چنین شرایطی، بر آنیم تا با بررسی برخی از تصمیمات کلیدی سیاست‌گذاران صنعت برق تلاش کنیم تا پیام واقعی این تصمیمات یا رفتارها را در حوزه سرمایه‌گذاری رمزگشایی کنیم.
قرارداد تبدیل انرژی؛ برگ برنده جذب سرمایه‌گذاری
به منظور توسعه جذب سرمایه غیر دولتی در هر بخشی، رعایت برخی اصول اولیه از طرف سیاست‌گذاران اجتناب ناپذیر می شود. یکی از این اصول توجیه‌پذیر بودن سرمایه‌گذاری و قابلیت ارائه آن به بانک جهت اخذ تسهیلات است. وزارت نیرو نیز، به جهت ایجاد زبان مشترک بین صنعت و بانک، در طول برنامه سوم و چهارم توسعه، نسبت به طراحی و به روزآوری قراردادهای خرید تضمینی انرژی اقدام کرد. ضمنا جهت ایجاد اطمینان بیشتر و کاهش ریسک سرمایه‌گذار از تبعات ناشی از قیمت سوخت، قرارداد خرید تضمینی را به شکل قرارداد تبدیل انرژی(ECA) در دسترس سرمایه‌گذاران جهت ارایه به بانک قرار داد.
یادآور می‌شود با راه‌اندازی بازار برق از سال ۱۳۸۲ عملا فروش برق تولیدی از نیروگاه به نرخ رقابتی امکان‌پذیر بوده است، اما با توجه به وجود ریسک ذاتی در مکانیزم رقابت، وجود قرارداد خرید تضمینی بستر حضور سرمایه‌های ریسک‌گریز را نیز فراهم می کند. مشخصات قراردادهای مبادله شده در سال‌های ابتدایی و ضوابط منتشر شده در آیین‌نامه بند «ب» ماده ۱۲۵ قانون برنامه پنجم توسعه به خوبی نشانگر همین ادعا است. از این رو با گذشت زمان و عدم توجه به همسنگ‌سازی نرخ‌های بازار برق با نرخ‌های تعدیل شده قراردادهای خرید تضمینی کارکرد جدیدی به قراردادهای خرید تضمینی اضافه شد که از جمله می توان به توجیه‌پذیری سرمایه‌گذاری در حوزه تولید برق اشاره کرد. در سال‌های اخیر اختلاف میان نرخ قراردادهای خرید تضمینی و حضور در بازار برق آنچنان افزایش یافته که عملا بازار برق کارکرد بازگشت سرمایه‌گذاری را از دست داده است و صرفا جهت تامین هزینه‌های متغیر تولید کفایت می‌کند(که اگر همین کارآیی را هم داشته باشد موجب خرسندی نیروگاه‌داران خواهد بود) و عملا بازگشت سرمایه‌گذاری منوط به قرارداد خرید تضمینی شده است.
حال باید دید این تغییر ساختاری در کارکرد قراردادهای خرید تضمینی و تبدیل شدن به بازیگر اصلی در بازگشت سرمایه‌گذاری که ناشی از تصمیم‌های وزارت نیرو و هیات تنظیم بازار برق در حوزه بازار بوده چه تاثیری بر روی سرمایه‌گذاران آتی این بخش خواهد داشت. چنین کارکردی، عملا باعث به حاشیه رفتن بازار برق شده و نگاه سرمایه‌گذاران به این بخش به نگاه کوتاه مدت تبدیل شده است. همین امر باعث افزایش ریسک سرمایه‌گذاری در این بخش نیز شده، زیرا در صورت بروز هر اتفاقی در طول دوره خرید تضمینی و یا بروز مشکلی برای سرمایه‌گذار اعم از مشکلات درونی مثل تاخیر در راه‌اندازی واحدها یا مشکلات بیرونی مثل مسائل مالیاتی، عملا بازگشت سرمایه در خطر بسیار بالایی قرار گرفته و دوران پس از خرید تضمینی نقشی در ترمیم اتفاقات غیر قابل پیش‌بینی نخواهد داشت. به عبارت دیگر سرمایه‌های ریسک‌گریز عملا بخش تولید صنعت برق را به عنوان بخشی امن برای سرمایه‌گذاری و حصول اطمینان از بازگشت سرمایه و سوددهی با حداقل نرخ مورد نیاز نخواهند دید و بخش ریسک‌پذیر سرمایه‌ها جهت حضور کوتاه‌مدت و دریافت سود حداکثری به این سمت سوق داده می‌شوند که این امر با ذات خدمات عمومی مثل تامین برق دچار تضاد ذاتی است.
عملکرد هیئت تنظیم بازار برق؛ چالش‌های قابل اجتناب
هیات تنظیم بازار برق که در سال ۱۳۸۴ و با توجه به ماهیت انحصاری بسیاری از بخش‌های صنعت برق بوجود آمد با ماموریت «تدوین و ابلاغ رویه های اجرایی»، «صدور، تمدید، تعلیق و ابطال پروانه شرکت در بازار برق»، «تدوین شاخص‌های کارآمدی بازار و نظارت بر عملکرد بازار و مرکز و گردش سالم و کارآمد بازار برق» و «تدوین و پیشنهاد اصلاح و یا تکمیل مفاد آیین نامه اجرایی شرایط و تضمین خرید برق» آغاز به کار کرد. همانگونه که از شرح وظایف هیات پیداست، عملا اصلی‌ترین نهاد در شکل‌دهی قوانین و مقررات بازار که تا کنون بستر اصلی معاملات انرژی برق در ایران بوده هیئت است. در چنین شرایطی برخی از تصمیمات جنجالی و تاثیرگذار هیات تنظیم بازار برق به شرح ذیل مورد بررسی قرار می‌گیرد:
• عدم اصلاح نرخ سقف بازار برق و بهای آمادگی در بازار برق: این عملکرد جنجالی هیات تنظیم برآیند مجموعه‌ای از تصمیمات در سال‌های مختلف از ۱۳۹۴ تا ۱۳۹۸ است که با وجود تصریح ماده ۶ دستورالعمل بند و ماده ۱۳۳ قانون برنامه ششم توسعه در خصوص نرخ بهای آمادگی، اتفاق افتاده است. اخذ چنین تصمیماتی در شرایطی که میانگین هزینه‌های صنعت متاثر از افزایش نرخ ارز و وجود تورم ریالی بالا با میانگین سالانه ۲۸ و ۱۷ درصد در طول این سال‌ها باعث بروز بحران برای سرمایه‌گذاران حاضر در این بخش شده بود، عملا باعث ثبات قیمت فروش برق در بازار برق شد که این امر بهای بسیار سنگینی برای سرمایه‌گذاران حاضر در بازار را به همراه داشت. جدای هزینه‌های ریالی و ارزی که در طول این دوره از جیب سرمایه‌گذاران پرداخت شد صنعت برق نیز بهای بسیار سنگینی بابت آن پرداخت که از محل اعتبار و اعتماد سرمایه‌گذاران به تصمیمات مستقل و اقتصادی وزارت نیرو پرداخت شد.
• پرداخت خسارت تاخیر در قرارداد فروش برق به بازار: با توجه به عدم ثبات قیمت‌ها در شرایط اقتصادی کشور ایران، وجود بند خسارت تاخیر در پرداخت صورتحساب‌ها یکی از بدیهی‌ترین موارد لازم در قرارداد فروش برق نیروگاه‌ها به بازار برق است که این مهم درشهریور ماه ۱۳۹۰ در جلسه ۱۸۹ و اسفند ماه ۱۳۹۱ در جلسه شماره ۲۲۲ هیات تنظیم بازار برق مورد توجه قرار گرفت و به تصویب رسید اما در اقدامی بسیار عجیب در مردادماه ۱۳۹۴در مصوبه شماره ۲۶۳ هیات تنظیم پیش از این که مصوبات قبلی اجرایی شود ملغی شد. این تصمیم نیز ضمن وابسته کردن امنیت سرمایه‌گذاری به وضعیت مالی وزارت نیرو و تصمیمات توانیر نشانه دیگری بود از غیر مستقل بودن هیات تنظیم از شرایط وزارت نیرو و همچنین غیر قابل اعتماد بودن بازار برق برای تامین هزینه‌های بهره‌برداری یا بازپس دادن اعتبارات ناشی از سرمایه‌گذاری در بخش تولید برق.
• تصمیم‌گیری در پشت درهای بسته: با وجود رویکرد بسیار شفاف و نوین هیات تنظیم بازار برق در زمان راه‌انداز در سال‌های اولیه به نحوی که مشاهده جلسات هیات تنظیم عموما بصورت آنلاین برای متقاضیان در دسترس قرار داشت، تصمیم مجموعه هیات تنظیم و دبیرخانه آن به نحوی است که نه تنها ذینفعان به اختیار خود نمی‌توانند شاهد جلسات باشند، بلکه در رویکرد جدید، عموم تصمیمات مهم و تاثیرگذار در پشت درهای بسته و پس از بیرون کردن مدعوین انجام می‌پذیرد. به نظر می‌رسد فاصله گرفتن هیات تنظیم بازار برق از ذینفعان بازار هیچ پیامی به جز بی‌اعتمادی به همراه نخواهد داشت. سرمایه‌گذار جدید احتمالا ترجیح خواهد داد به جای ورود به جایی که قانون‌گذار نگران باشد نظرهای واقعی وی به سمع و نظر ذی‌نفع نهایی برسد، سرمایه خود را در فضایی شفاف‌تر به کار گیرد.
گواهی ظرفیت؛ ایده‌ای کارآمد که به بدترین شکل ممکن اجرایی شد
ابزار مالی به نام گواهی ظرفیت یکی از مفاهیم شناخته شده بین‌المللی به منظور افزایش امنیت تامین ظرفیت مورد نیاز در آینده از یک سو و ابزار کمکی به سرمایه‌گذار برای تامین مالی پروژه از سویی دیگر است. از این رو آنچه در دستورالعمل بند و ماده ۱۳۳ قانون برنامه پنجم توسعه تعریف و برای سرمایه‌گذاران بخش تولید به عنوان بخشی از تعهدات قرارداد خرید تضمینی برق الزامی شد، صرفا تعریفی گنگ و نارس از این مفهوم بود که در طول زمان و تا سال ۱۳۹۵ که دستورالعمل اجرایی آن نهایی شد ابعاد آن برای هیچ یک از ذینفعان مشخص نشده بود.
یعنی کسانی که در طول برنامه پنجم توسعه نسبت به امضای قرارداد خرید تضمینی اقدام کردند هیچ یک درک درستی از حجم تعهدی که به آنان الزام خواهد شد نداشتند و اعلام تعهد مادام‌العمر تامین ظرفیت که تضاد ذاتی با مفاد قرارداد خرید تضمینی شامل ضریب پیری نیروگاه دارد یکی از عجیب‌ترین بخش‌های این تعهدات بود. حال اعمال این تعهدها به سرمایه‌گذاران برنامه پنجم را در کنار نامه‌نگاری‌های سلسله‌وار شرکت مادرتخصصی برق حرارتی به دارندگان قرارداد خرید تضمینی برنامه چهارم توسعه در خصوص الزام واگذاری گواهی ظرفیت و امضای این تعهدها عجیب قرار دهیم که در زمان امضای قرارداد به هیچ عنوان از وجود مفهومی به نام گواهی ظرفیت باخبر نبوده‌اند. این قبیل رفتارها از طرف مجموعه وزارت نیرو و شرکت مادرتخصصی برق حرارتی، نه تنها کمکی به توسعه ظرفیت نخواهد کرد که چه بسا باعث بروز فضای بی‌اعتمادی نزد سرمایه‌گذاران بالقوه بخش تولید خواهد شد.
قراردادهای بیع متقابل؛ راه‌کار لازم اما ناکافی
استفاده از ظرفیت ایجاد شده در قانون بودجه سال ۱۳۹۲ در خصوص پرداخت میزان سوخت صرفه‌جویی شده در نیروگاه‌هایی که به واسطه توسعه بخش بخار در مصرف سوخت صرفه‌جویی می‌کنند یکی از اقدامات بسیار مهم و تاثیرگذار در کمک به تامین امنیت عرضه برق در کشور است. این قراردادها که قراردادهای بیع متقابل احداث بخش بخار نامیده می‌شوند، پس از ارائه از سوی شرکت مادرتخصصی مورد استقبال بخشی از مالکان نیروگاه‌های گازی قرار گرفت. البته ناگفته نماند مجموعه وزارت نیرو پیرو سیاست‌های سال‌های اخیر خود، پس از انعقاد قرارداد نسبت به تغییر مفاد آن و تبدیل قرارداد ارزی به ریالی آن هم در شرایطی که قیمت ارز دائما شاهد جهش‌های پیش‌بینی نشده بود،کرد و همین امر با مخالفت شدید سرمایه‌گذاران روبرو شد. از این رو، در نهایت الحاقیه دیگری تنظیم و قرارداد به صورت اولیه باقی ماند.
نوع رفتار وزارت نیرو در سال‌های آتی با سرمایه‌گذاران قراردادهای بیع متقابل پیام مهمی به همراه خواهد داشت. آیا وزارت نیرو قادر خواهد بود با عمل به تعهدات قراردادی خود این سد بی اعتمادی موجود را از بین برده و نظر مثبت سرمایه‌گذاران را به سوی بخش تولید صنعت برق جلب کند؟ این فرصتی است که امیدواریم وزارت نیرو غنیمت شمرده و عملکردی متفاوت از خود نشان دهد.
انرژی‌های تجدیدپذیر و فرصت‌های پیش رو
با وجود صدور بیش از ۵ هزار مگاوات مجوز احداث نیروگاه در حوزه انرژی‌های تجدیدپذیر متاسفانه کمتر از ۲۰ درصد این رقم به بهره‌برداری رسیده که این موضوع همراه با نارضایتی گسترده سرمایه‌گذاران از نهاد متولی این امر در وزارت نیرو نیازمند بررسی دقیق و کارشناسی به منظور ریشه‌یابی مشکلات این بخش است. همانطور که می‌دانید حوزه انرژی‌های تجدیدپذیر یکی از مورد توجه‌ترین بخش‌های انرژی در سطح دنیا بوده و کشور ما در عین وجود منابع غنی فسیلی، نباید از آن غافل باشد زیرا قطعا این انرژی سهم قابل توجهی از آینده انرژی در دنیا را به عهده خواهد داشت.
در سال ۱۳۹۵، همزمان با ادغام سازمان انرژی‌های نو ایران(سانا) و سازمان بهره‌وری انرژی ایران(سابا) با یکدیگر و تشکیل ساتبا و تصویب اساسنامه آن توسط مجلس شورای اسلامی، رویکرد جدید وزارت نیرو به انرژی‌های تجدید پذیر نیز رونمایی شد. در این اساسنامه ساتبا به صورت موسسه دولتی وابسته به وزارت نیرو تعیین شد و چون موسسه غیر تجاری بوده بر خلاف دیگر شرکت‌های مادرتخصصی وزارت نیرو مثل توانیر و تولید برق حرارتی هیات مدیره نداشته و تمام اختیارات و مسئولیت‌ها به رئیس سازمان واگذار شده است. چنین ساختاری سیاست‌های سازمان را به شدت وابسته به فرد کرده است و همین موضوع باعث شده تا وزارت نیرو جهت اعمال کنترل بیشتر نسبت به راه‌اندازی شورای راهبردی و سیاست‌گذاری انرژی‌های تجدیدپذیر اقدام کند که همین کار نیز با توجه به شاکله غیرتخصصی این شورا(متشکل از معاونان برق و انرژی و برنامه‌ریزی وزارت نیرو و همچنین مدیران عامل شرکت‌های مادرتخصصی همراه با رئیس ساتبا) می‌تواند عامل بروز خلل در روند نیل به اهداف سازمان شود.
یکی دیگر از مواردی که در این اساسنامه به چشم می‌خورد اختیار ساتبا به عنوان خریدار برق از تولید‌کنندگان برق تجدیدپذیر در اصلاح قراردادهای خرید است. این موضوع که این قراردادها مصوب هیچ نهاد بالادستی نبوده و صرفا خریدار می‌تواند هر تغییری خواست در آن ایجاد کند، باعث بروز بی‌اعتمادی بین سرمایه‌گذاران و افزایش ریسک سرمایه‌گذاری در این بخش شده است. کما اینکه با نگاهی به تنوع بسیار زیاد قراردادهای خرید برق از تجدیدپذیرها حاکی از اعمال تغییرات درخواستی ساتبا در قراردادها به دفعات در طول این چند سال داشته است.
بروز رفتارهای متناقض در قبال موضوع ثابت قراردادی در طول زمان نیز یکی دیگر از مشکلات ساختار ساتبا بوده که صرفا باتغییر رئیس سازمان بروز کرده و برای سرمایه‌گذاران ایجاد مشکل کرده است. در چنین فضایی سرمایه‌گذار در خصوص توسعه نیروگاه و یا سرمایه‌گذاری مجدد در نیروگاه جدید دچار سردرگمی و تناقض خواهد شد.
حال در کنار این موضوعات، اصلاح چارت ساتبا و حذف معاونت بخش طرح‌های غیردولتی نیز از تصمیمات سلیقه محور رئیس ساتبا بوده و عملا اصلی‌ترین بازوی همکاری با سرمایه‌گذاران در این سازمان حذف شده است. در چنین شرایطی امید است وزارت نیرو با بازبینی ساختار ساتبا و همچنین اصلاح نوع نظارت بر آن، خیال سرمایه‌گذاران را از وجود وحدت رویه در برخورد و امنیت بازگشت سرمایه راحت کند.
جمع بندی
موارد فوق تنها بخش مختصری از تصمیم‌های تاثیرگذار و وزارت نیرو در قبال بخش تولید بوده است. باید در نظر داشت که سرمایه‌ها هوشمند عمل کرده و به پیام ارسال شده توسط سیاست‌گذاران پاسخ مناسب خواهند داد. یادآور می‌شود که سرمایه‌گذاری در بخش تولید برق فرآیندی زمانبر بوده و سیگنال‌های ارسال شده توسط صنعت به سرمایه‌گذاران پاسخ خود را در یک دوره ۲ تا ۵ ساله میگیرند که این موضوع فرآنید اصلاح تصمیمات گذشته را پیچیده‌تر خواهد کرد.
آنچه ارائه شد، سیگنال‌هایی است که برخی ناشی از ساختار، برخی دیگر ناشی از عملکرد افراد و برخی دیگر ناشی از تضاد ذاتی منافع افرادی است که در بیشتر از یک سمت مشغول به فعالیت هستند. در شرایطی که صنعت برق در ایران همچون دیگر بخش‌های صنعت تحت فشارهای بیرونی همچون موضوعات مرتبط با تحریم‌ها، ریسک بالای سرمایه‌گذاری در کشور، تغییرات متناوب در قوانین در دوره‌های کوتاه و دیگر ریسک‌ها بوده، امید است تا مسوولان ذیربط با نگاهی دقیق به تصمیمات خود، نسبت به نجات هر چه سریع‌تر بخش تولید از مشکلات پیش‌رو و یا کاهش اثرات مخرب این مشکلات اقدام کنند.
