الگوی تجاری‌سازی
خصوصی‌سازی موفق صنعت برق چه ویژگیهایی دارد؟
ارزیابی‌ها نشان می‌دهد برای تشویق بخش غیردولتی و اصلاح برخی کاستی‌های نهادی موجود، اقدامات انجام شده از سوی سیاست‌گذاران تاکنون، حداقل از نظر تئوری، حداقل‌های موردنیاز فعالیت بخش خصوصی در صنعت برق خصوصی‌سازی شده را تأمین می کند، اما به منظور توسعه حضور بخش خصوصی در این صنعت، اقدامات دیگری نیز بایستی انجام پذیرد این موارد عبارتند از تاسیس نهاد سیاست‌گذاری مستقل در حوزه برق که بتواند نماینده خواسته‌های تمام ذی نفعان باشد، تفکیک سه سطح اقدامات حاکمیتی، نظارت و تصدی‌گری، تفکیک کامل بخش‌های مختلف صنعت به منظور ایجاد زمینه رقابت در سطح عمده فروشی و سپس خرده فروشی برق، وجود دسترسی رقابتی، آزادانه و عادلانه به شبکه انتقال و توزیع برق، ایجاد زمینه ورود سرمایه خارجی که می‌تواند به عنوان مکمل منابع داخلی، ضمن برآوردن نیاز اشتغال، با انتقال تکنولوژی و روش‌های نوین مدیریتی، به کشور مدد رساند و زمینه‌های رشد و توسعه پایدار اقتصادی را دامن زند.
قوانین بالادستی خصوصی‌سازی
مسئله مشارکت بخش غیردولتی در فعالیت‌های اقتصادی و اصطلاحا خصوصی‌سازی به طور اعم و در بخش برق به طور اخص، از قبل از وقوع انقلاب اسلامی مطرح بوده است. تصویب قانون توسعه مؤسسات برق غیردولتی در شانزدهم تیرماه 1334 و قانون تاسیس سازمان برق ایران در سال 1346، گویای توجه به استفاده از قابلیت‌های بخش غیردولتی در تأمین برق موردنیاز کشور بوده است، هرچند به روایت قوانین و مقررات متعددی که از آن زمان تاکنون به تصویب رسیده، فراز و نشیب‌های متعددی در تصمیم‌گیری مسئولان کشور در استفاده از توان بخش غیردولتی در اقتصاد ملی به چشم می‌خورد.
دولت به واسطه برخورداری از درآمدهای هنگفت نفتی، همواره ر سالت خود را، ایفای نقش محوری در توسعه کشور می‌دیده و با به کارگیری درآمدهای نفتی، مستقیما وارد عرصه‌های مختلف می‌شده است. از سوی دیگر با گذشت زمان و با رشد بخش غیردولتی، همواره این سوال مطرح بوده که دولت تا کجا خود مستقیما می‌تواند عهده‌دار انجام فعالیت‌ها باشد. به هرحال اصل 44 قانون اساسی اقتصاد کشور را بر سه پایه بخش دولتی، بخش خصوصی و بخش تعاونی استوار دانسته است، یعنی هر سه بخش برای انجام فعالیت‌ها به رسمیت شناخته شده‌اند. با وجود تجربه تلخی که از رژیم گذشته از فعالیت سرمایه‌داران وابسته به رژیم وجود داشت و هم چنین مشکلات ایجاد شده به واسطه تحولات ناشی از بروز انقلاب و بلافاصله آغاز جنگ تحمیلی و برخی ناآرامی‌های داخلی که طبعا دخالت بیشتر دولت را می‌طلبید، روند خصوصی‌سازی که از زمان تصویب قانون گسترش مالکیت واحدهای تولیدی (مصوبه سوم تیرماه 1354) آغاز شده بود را وارونه کرد، یعنی بسیاری از بنگاه‌های خصوصی نیز به مالکیت دولت درآمدند. با پایان جنگ تحمیلی و شروع دوران سازندگی مجددا تفکر واگذاری امور و جلب مشارکت بخش غیردولتی، جان تازه‌ای گرفت و به مرور طی سه برنامه اول، دوم و سوم توسعه و با کسب تجربه در حین اجرای آنها، چارچوبی جدی برای خصوصی‌سازی در برنامه چهارم تدوین شد.
تلاش‌های جدی برای تحقق خصوصی‌سازی عملا با زمینه‌سازی‌هایی که با تصویب برنامه اول توسعه (1373-1368) شکل گرفت، آغاز شد. در دوران برنامه دوم، با شکل‌گیری ساختارهای ارزیابی و شناسایی وضعیت بنگاه‌های دولتی و تصمیم برای خصوصی‌سازی آنها و همچنین اصلاح ساختار اداری کشور (تشکیل شورای عالی اداری)، جلب مشارکت بخش غیردولتی در اقتصاد کشور و اجرای بخشی از طرحهای توسعه کشور توسط این بخش به رسمیت شناخته شد و قدم‌هایی در جهت تقویت این بخش برداشته شد. اگر چه به دلیل نداشتن برنامه عملیاتی مشخص، اقدامات اجرایی موثری در این زمینه انجام نشد، اما در برنامه سوم، دولت با اخذ مجوزهای قانونی شفاف و مشخص کردن روش‌های اجرایی، برنامه روشنی را جهت کاهش انحصار دولتی، ایجاد فضای رقابتی، توانمندسازی بخش غیردولتی و خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی، تدوین و اجرایی کرد.
در این مقطع دولت پس از مواجه شدن با موانع قانونی ناشی از تفسیر مضیق از اصل 44 قانون اساسی، عملا نتوانست به طور مؤثر برنامه خصوصی‌سازی خود را پیش برد. در این زمان، تلاش‌هایی در جهت تدوین سند چشم‌انداز بلندمدت کشور و به دنبال آن سیاست‌های کلی نظام در موضوعات و بخش‌های مهم با هدف زمینه‌سازی جهت تحقق سند چشم‌انداز بیست ساله صورت گرفت و با جمع‌بندی نیازهای کشور در افق1404 ، اولین برنامه در قالب این سند یعنی برنامه چهارم توسعه را تدوین کرد.
با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل 44 و متعاقب آن قانون اصلاح برنامه چهارم و اجرای سیاست‌های کلی اصل44 ، نه تنها موانع قانونی برای اجرای مؤثر برنامه جلب مشارکت بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد کشور مرتفع شد، بلکه با الزام دولت به واگذاری بخش گسترده‌ای از مالکیت خود در بنگاه‌های بزرگ دولتی و شکستن انحصار دولتی در بخش‌هایی از اقتصاد کشور از یک سو و ایجاد محیط رقابتی و توانمندسازی بخش غیردولتی، فضای عمومی اقتصاد کشور را بر پایه اقتصاد غیردولتی و متکی بر توان مردم از سوی دیگر، در صدد بنیان نهادن ساختار جدیدی در اقتصاد کشور برآمد. به علاوه در اسناد فوق، با تصویب تاسیس نهادهای قانونی برای هدایت و نظارت بر حسن اجرای احکام قانونی و دفاع از حقوق بخش غیردولتی، روش‌های مشخصی نیز برای اجرای این برنامه پیش‌بینی شد. در ادامه و پس از تصویب و ابلاغ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل44 ، مصوبه‌ها و آیین‌نامه‌هایی برای اجرای این قانون به تصویب رسید.
پیش زمینه‌های اصلاحات
برای خصوصی‌سازی صنعت برق باید فرصت زمانی لازم، پیش‌بینی و برنامه‌ریزی شود. مطالعات جهانی نشان می‌دهد هرگونه تعجیل در خصوصی‌سازی، پیش از انجام اصلاحات ساختاری و قانونی، احتمال شکست طرح را افزایش خواهد داد. یکی از مهم‌ترین نکات مورد توجه در انجام اصلاحات و پیش از خصوصی‌سازی، اطمینان از مناسب بودن ساختار حاکمیتی صنعت برق است.
مطالعه تجارب جهانی نشان می‌دهد که کشورها، پیش از خصوصی‌سازی، نسبت به تفکیک سه سطح حاکمیتی، نظارت و تصدی‌گری اقدام کرده‌اند. از طرف دیگر یکی از الزامات اساسی برای خصوصی‌سازی، اعلام حمایت رسمی حاکمیت از موضوع خصوصی‌سازی است، حال آن که در نبود یک مرجع تصمیم‌گیری نهایی و تخصصی در صنعت برق که خود را نسبت به دغدغه‌ها و مسائل کلیه ذی‌نفعان مسئول دانسته و از جایگاه قانونی لازم نیز برخوردار باشد، هیچ تضمینی برای حمایت حاکمیت از بخش خصوصی و خصوصی‌سازی وجود نخواهد داشت.
علاوه بر تعریف دقیق مرزهای بین سه سطح حاکمیتی، نظارت و تصدی‌گری، باید بهینه‌ترین تقسیم‌بندی در حوزه تصدی‌گری صورت گیرد. صنعت برق از تولید برق آغاز شده و برق تولیدشده با طی مراحلی، به مصرف کننده نهائی تحویل می‌شود. از طرف دیگر به لحاظ جغرافیایی نیز با لحاظ کردن تقسیمات کشوری، مناطق جمعیتی، ظرفیت نیروگاه‌ها و نوع طراحی و توپولوژی شبکه به اندازه‌های مختلفی قابل تقسیم است.
خوشبختانه در سال‌های گذشته، تقسیم‌بندی بسیار مناسب و علمی در زنجیره ارزش صنعت برق صورت گرفته و در عمل سه بخش تولید، انتقال و توزیع از یکدیگر تفکیک شده است. با این حال در مورد مقیاس واگذاری و تعداد بهینه مشترکان شرکت‌های توزیع برق، باید مطالعات فنی و اقتصادی صورت گیرد. این مطالعه باید دو بعد اصلی صرفه اقتصادی نسبت به مقیاس و ایجاد فضای رقابت و جلوگیری از انحصار را در نظر بگیرد. از یکسو با بزرگ‌تر کردن اندازه شبکه‌ها می‌توان نسبت به صرفه‌جویی‌های حاصل از بزرگی مقیاس اقدام کرد. از طرف دیگر از آنجا که شبکه برق از شرایط انحصار طبیعی برخوردار است و وجود انحصارطبیعی مانع از شکل‌گیری فضای رقابت و انگیزه افزایش کارآیی می‌شود، بنابراین باید تا آنجا که ممکن است با ایجاد واحدهای کوچک‌تر و اندازه‌گیری و مقایسه عملکرد این واحدها، نوعی فضای رقابت روانی در بین مدیران و کارکنان این شرکت‌ها ایجاد کرد.
درحال حاضر، ایران از میان 10 حوزه مورد مطالعه بانک جهانی برای محاسبه شاخص سهولت کسب وکار، در پنج حوزه زیر، جایگاه نامطلوبی دارد: تجارت برون مرزی، ثبت مالکیت و حقوق معنوی، قوانین کار و استخدام، اخذ مجوزهای ساخت وساز و امنیت سرمایه‌گذاری.
تضمین سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و تسهیل قوانین کار باید در ابتدا مورد توجه قرا ر گیرد. تسهیل مجوزهای ساخت و قوانین مالکیت نیز به عنوان پیش نیاز اعطای امتیاز و واگذاری باید در کانون توجه قرار گرفته و تسهیل سرمایه‌گذاری و تجارت برون مرزی نیز برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی از اهمیت وافری برخوردار است. هم چنین به منظور بسترسازی برای مشارکت شرکت‌های خصوصی در قانون‌گذاری، حمایت از ایجاد تشکل‌های صنفی در صنعت آب و برق، حائز اهمیت خواهد بود.
بنابراین در مجموع می‌توان گفت که پس از تعریف هدف از خصوصی‌سازی، بایستی با تفکیک سه سطح حاکمیتی، تصدی‌گری و نظارت، پیش زمینه‌های اصلاحات و خصوصی‌سازی صنعت برق را فراهم کرده و با در نظر گرفتن دوره زمانی مناسب و با لحاظ ترتیب و توالی مراحل مختلف، خصوصی‌سازی نیروگاه‌ها را با تجاری‌سازی آنها، آغاز کرد. به نظر می‌رسد با در نظر گرفتن چنین شرایطی می توان تمامی ظرفیت نیروگاهی کشور را به بخش خصوصی واگذار کرد، هرچند که بایستی ترتیباتی اندیشد تا از ایجاد انحصاری دیگر در این بازار، پیشگیری کرد.
فرآیند اجرائی موفق خصوصی‌سازی
نیروگاه‌های کشور عملا مدت‌هاست که در ظاهر تجاری‌سازی شده و به صورت شرکت اداره می‌شوند، اما در اصل با توجه به اینکه بخشی از دارائی برق منطقه‌ای هستند و فرآیند انتخاب مدیران و سایر تصمیمات کلیدی، عملا بدون لحاظ عوامل اقتصادی انجام می‌شوند، در واقع همان ساختار و چارچوب سیستم‌های دولتی بر آنها حاکم است. بنابراین لازم است وزارت نیرو تمهیداتی بیندیشد تا در ابتدا فرآیند تجاری‌سازی به صورت واقعی در مورد نیروگاه‌های کشور اعمال شود، سپس واحدهای مستقل نظارت بر رقابت و دسترسی آزاد طرف سوم به شبکه‌های انتقال و توزیع، تحت نظر وزارت نیرو تاسیس و تقویت شود، پس از آن و در یک فرآیند کاملا رقابتی و با لحاظ زمان مورد نیاز، به گونه‌ای خصوصی‌سازی نیروگاه‌ها انجام شود که امکان ایجاد انحصار در بازار منتفی شده و یک فرد قدرت مسلط بازار نباشد. به نظر می‌رسد سازمان خصوصی‌سازی در این خصوص، نقش خطیری بر عهده خواهد داشت. لازمه بسترسازی برای جذب سرمایه بخش خصوصی در امور زیر بنائی و از جمله در امر احداث و بهره‌برداری از نیروگاه و تولید برق، حذف انحصار دولتی و ایجاد بازار رقابتی در صنعت برق و تضمین سود مطمئن و قابل قبول و کاهش ریسک سرمایه‌گذاری و ایجاد ثبات اقتصادی است.
برای تضمین سودآوری سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در صنعت برق، نیازی به خرید تضمینی برق تولیدی نیروگاه‌های خصوصی توسط دولت و وزارت نیرو نیست و فقط کافی است تا وزارت نیرو با حذف انحصار، زمینه فروش رقابتی و به نرخ شناور و آزاد را برای تولیدکننده برق ایجاد کند و مطمئن باشد که این نرخ شناور و بازار آزاد با توجه به بهره‌وری بهینه و بالای بخش خصوصی و با توجه به رقابت در بازار آزاد و کنترل قیمت‌ها توسط مکانیزم عرضه و تقاضا، به مراتب کمتر از قیمت تمام شده فعلی در بازار انحصاری و بدون رقابت موجود و توسط وزارت نیرو و شرکت توانیر خواهد بود.
نکته مهم آن است که آزادسازی و حذف انحصار از بخش توزیع مقدم بر خصوصی‌سازی در بخش تولید است و اجرای اصل 44 در صنعت برق باید لاجرم از بخش توزیع آغاز و به بخش تولید ختم شود و طی روند وارونه، اجرای اصل 44 را در صنعت برق ناممکن و محال می‌سازد. از سوی دیگر ساخت نیروگاه‌های کوچک و تولید پراکنده چه به لحاظ اقتصادی و اجتماعی و چه به لحاظ سیاسی و امنیتی و چه به لحاظ زیست محیطی، مقدم و ارجح بر تولید متمرکز و ساخت نیروگاه‌های بزرگ است و این راهکار پیشنهادی سازمان ملل برای توسعه صنعت برق در کشورهای درحال توسعه در هزاره سوم است. اما صر‌ف‌نظر از تمام این اهداف نکته اساسی که باید در بحث خصوصی‌سازی بخش برق مورد توجه قرار گیرد، تفاوت ساختار صنعت برق در کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه است.
در کشورهای توسعه یافته، نگرانی اصلی در صنعت برق، توسعه و افزایش ظرفیت نیست بلکه کارایی است،، اما در کشورهای در حال توسعه نگرانی اصلی ظرفیت‌سازی و افزایش تولید برق است، بنابراین خصوصی‌سازی تأسیسات تولیدی متعلق به دولت در این کشورها نخواهد توانست منابع لازم برای سرمایه‌گذاری جهت توسعه مداوم ظرفیت در صنعت برق را فراهم آورد.
خصوصی‌سازی صنعت برق لزوما باعث بهبود کارآیی نمی‌شود زیرا در کشورهایی مانند ایران که بخش خصوصی مستقل و قدرتمندی جود ندارد، معضل عدم کارایی با انتقال مالکیت به بخش خصوصی نیز حل نمی‌شود. در واقع در کشور ما هرگاه درآمدهای نفتی بالا بوده، به موازات بهبود سیستم‌های حمایتی دولت، شاخص‌های اقتصادی بخش خصوصی نیز بهبود یافته که این امر به معنی بهبود کارایی بخش خصوصی نیست. از سوی دیگر خصوصی‌سازی صنعت برق مستلزم وجود سرمایه‌گذاران بخش خصوصی است که توانایی مالی لازم جهت مشارکت در طرحهای سرمایه‌گذاری تولید برق را داشته باشند که بخش خصوصی در ایران عموما از چنین توانایی‌های مالی برخوردار نیست و چنان چه بخش‌هایی نیز دارای چنین توانایی باشند، سازمان‌های شبه خصوصی هستند که در واقع قسمت عمده‌ای از سهام آنها متعلق به دولت است.
با توجه به امکان حضور بخش خصوصی در بخش تولید برق و احداث تعداد محدودی نیروگاه و نیز واگذاری بخشی از ظرفیت تولید برق وزارت نیرو در چارچوب رد دیون دولت، طی چند سال گذشته وزارت نیرو شروع به راه‌اندازی بازار برق کرده و هم اکنون نیروگاه‌ها به صورت آنلاین به بازار برق وارد شده و پیش‌بینی تولید برق خود را به عنوان اعلام آمادگی عرضه به بازار، اعلام می‌کنند. بنابراین وزارت نیرو یک سری عوامل اولیه را برای انجام این کار فراهم کرده است. بنابراین اصل فرآیند، امری است که قد‌م‌های اولیه آن از دهه 1370 برای به وجود آوردن یک فضای رقابتی از سوی وزارت نیرو برداشته شده که جدا از سرعت کم و زیاد آن، در حال حاضر به مرحله‌ای رسیده که می‌توان برای شروع واگذاری‌ها اقدام کرد.
اما این اعتقاد وجود دارد که حرکتی که تا این مرحله پیش رفته را نباید با سرعتی ادامه دهیم که در گام‌های باقی‌مانده دچار اشتباه شویم. بنابراین اگر سرعت در واگذاری‌ها کمتر باشد، نتایج مطلوب‌تری را به دنبال خواهد داشت. به غیر از طولانی شدن مدت زمان واگذاری‌ها، پیش نیاز دوم افزایش ظرفیت تولید برق است. طی چندسال گذشته وزارت نیرو تلاش گسترده‌ای را انجام داده تا بخش خصوصی را به احداث نیروگاه تشویق کند، اما با مشکلات مطرح شده، بخش خصوصی استقبال چندانی از این مسئله نکرد و اکنون سال‌هاست که در نقطه سر به سری قرار داریم و تنها توانسته‌ایم ظرفیت تولیدی در حد پیک مصرف در اختیار داشته باشیم، در حالی که وجود حداقل 20 درصد ظرفیت مازاد تولید در دنیا معمول است. در نتیجه این انتظار وجود دارد که پس از انجام اقدامات لازم جهت واگذاری نیروگاه‌های وزارت نیرو به بخش غیردولتی، بخش اعظم ظرفیت تولید برق کشور و نیز توزیع برق میان مشترکین، در اختیار بخش غیردولتی بوده و تنها شبکه‌های انتقال در مالکیت دولت باقی مانده و وزارت نیرو عملا امور حاکمیتی بخش را در اختیار داشته باشد.
از طرفی پس از خصوصی‌سازی، از آنجاکه شیوه‌های مدیریت در بخش خصوصی، متفاوت از بخش دولتی است و ممکن است بخش خصوصی ناچار شود که به سیاست تعدیل نیرو متوسل شود، تا زمانی که اجباری به منظور عدم تعدیل نیرو وجود داشته باشد، باید هزینه‌های آن پرداخت شود و برای مثال اگر به علت وجود نیروی انسانی مازاد بر نیاز در نیروگاه و عدم امکان تعدیل نیرو به موجب قانون، بخش خصوصی برق را گران‌تر تولید کند، باید این هزینه توسط دولت پوشش داده شود.
از طرفی، توجه به هویت و اهلیت خریدار و توانایی خریدار برای مدیریت و راهبری تاسیسات، بسیار مهم است. بایستی در فرآیند خصوصی‌سازی، نیروگاه به فردی واگذار شود، که امکان راهبری و مدیریت نیروگاه را داشته باشد.
نکته مهم بعدی تأکید بر حرکت به سمت بورس برق است؛ چرا که بورس برق از بازار آزادتر است. در بازار یک شرکت متمرکز در قالب مدیریت برق وجود دارد که همه نیروگاه‌ها، برق تولیدی خود را به این شرکت می‌فروشند و همه توزیع‌کنندگان از آن برق را می‌خرند. در این شرایط فروش‌ها رقابتی است، اما خریدها هنوز رقابتی نیستند. ولی در بورس برق، خریدار، فروشنده خود را انتخاب می‌کند و دولت دیگر دخالتی ندارد و تنها بر ضوابط و قراردادها، نظارت دارد. این امر کمک می‌کند که ارتباط مالی واقعی بین خریدار و فروشنده ایجاد شود و بنابراین امکان ارایه تخفیف یا خرید پایین‌تر از قیمت، برای خریدار فراهم می‌شود، که این امر باعث توسعه مدیریت شبکه برق کشور می‌شود. باید پذیرفت که عرضه در بورس، یکی از روش‌های رونق صنعت برق خواهد بود و این امر باید حتما محقق شود. بنابراین بایستی تمهیداتی اندیشید تا با اجرای قوانین وضع شده و نیز بررسی خلاءهای قانونی موجود، روند خصوصی‌سازی صنعت برق به صورتی ادامه یابد تا نیل به اهداف مدنظر قانو‌ن‌گذاران، میسر شود.
