ناپایداری نظام شهرداری‌ها
تقسیم کار میان سطوح مختلف دولت در دوره بعد از انقلاب
بعد از انقلاب بر خلاف روال مرسوم در حقوق عمومی بسیاری از کشورهای جهان، شهرداری‌ها در زمره موسسات عمومی غیر دولتی قرار گرفتند و به این ترتیب به طور ضمنی دولت محلی در ایران مفهوم حقوقی خود را از دست داد. این وضعیت در عمل یکی از علل به بی توجهی دولت به ساماندهی امور مالی و اداری شهرداری‌ها بوده است.
هر چند وظایف شهرداری‌ها در قانون شهرداری‌ها مصوب سال ۱۳۳۴ و قوانین دیگر تعیین شده است؛ مرور این وظایف و مقایسه آن با وظایف شهرداری‌ها در کشورهای پیشرفته و در حال توسعه گویای آن است که در ایران عدم تمرکز اداری از طریق تقسیم کار روشن میان سطوح مختلف دولت؛ یعنی دولت مرکزی، دولت استانی و دولت محلی (شهرداری‌ها و دهیاری‌ها) به درستی صورت نگرفته است.
در برنامه سوم و چهارم انتقال برخی از وظایف دولت به شهرداری‌ها به تصویب رسید. اما در عمل کار مشخصی در این زمینه صورت نگرفت. گفتنی است که از دهه ۱۹۷۰ در جهان فدرالیسم مالی و عدم تمرکز اداری با هدف کارآمدتر کردن دولت‌ها در مرکز توجه کشورهای پیشرفته و درحال توسعه بوده است.
کوتاهی دولت و مجلس در طراحی نظام درآمدی شهرداری‌ها
هر چند در دوره بعد از انقلاب دولت و مجلس تلاش‌های مختلفی برای اصلاح نظام درآمدی شهرداری‌ها به عمل آوردند؛ اما دولت‌های مختلف به دلایل مختلف نتواسته اند، نسبت به تهیه و تصویب قانون جامع نظام درآمدی شهرداری‌ها اقدام کنند و اقدامات آنها در این زمینه غالبا موردی و عقیم بوده است.
در سال ۱۳۶۲، مجلس مقرر کرد شهرداری‌ها ظرف مدت ۳ سال به خودکفایی مالی دست یابند. این تصمیم ناشی از استیصال مالی دولت در زمان جنگ بود و هیچ ربطی به مبانی علمی مالیه محلی و تجربه کشورهای دیگر نداشت. همچنان که انتظار می‌رفت این تلاش قانونگذار و دولت ناکام ماند.
توجیهات مسوولان وقت در مورد انحلال صندوق مشترک شهرداری‌ها در اوائل انقلاب، به درستی گویای آن است که این اقدام از سر ناآگاهی صورت گرفته است. تجربه دهه‌های بعد در جهان نشان داد که این موسسات می توانند نقش سازنده ای در زمینه تسهیل دسترسی شهرداری‌ها به بازارهای مالی و توزیع کمک‌های بلاعوض دولت میان شهرداری‌ها ایفا کنند.
بعد از جنگ ایران و عراق، در غیاب بسترهای قانونی و نهادی لازم برای اصلاح نظام درآمدی شهرداری‌ها، ابتدا شهرداری‌های کلانشهرها و سپس به تبعیت از آنها شهرداری‌های شهرهای بزرگ و متوسط در جهت تامین مالی بودجه خود به کسب درآمد از محل فروش تراکم، تغییر کاربری اراضی، وصول جرایم حاصل از تخلفات ساختمانی و افزایش محدوده شهرها روی آوردند.
تلاش‌های شواری‌عالی شهرسازی و معماری، برای متوقف کردن فروش بی ضابطه مقررات و ضوابط کاربری و تراکم ساختمانی در تهران، چه در دهه ۱۳۷۰ و چه بعد از تصویب و اجرای طرح جامع و تفصیلی شهر تهران در دهه ۱۳۸۰ و نیمه اول دهه ۱۳۹۰، ره به جایی نبرد. علت این ناکامی را باید در نبود اراده سیاسی برای حل این مساله جست‌وجو کرد.
در نیمه اول دهه ۱۳۹۰، پیش فروش مجوزهای تراکم از طریق هولوگرام در تهران ، عملا به منبع عظیم تخلفات ساختمانی و فروش آینده شهر انجامید و به دلیل عدم شفافیت با فساد مالی گسترده همراه شد. بالاخره در شهریور سال ۱۳۹۶ به دستور آقای نجفی، اولین شهردار منتخب شورای پنجم شهر، این کار متوقف شد و سازمان املاک شهرداری تهران مسئول رسیدگی به وضعیت هولوگرام‌های صادره شد. هر چندکه در دوره پس از شهردار شانزدهم، به دلیل تنگنای مالی شهرداری عملا این بخشنامه کنار گذاشته شد و مجددا مسیر فروش تراکم سیار باز شد.
با تصویب قانون تجمیع عوارض در سال ۱۳۸۱، تلاش شد درآمد شهرداری‌ها از محل عوارض نوسازی، عوارض فروش کالاها و فرآورده‌های نفتی، مخابرات، برق و آب و فاضلاب افزایش یابد. اما تدابیر پیش بینی شده در این قانون کافی به مقصود نبود. برای مثال در این قانون نرخ عوارض نوسازی دو برابر شد، اما این اقدام قانونگذار به دلیل تعیین ارزش املاک به صورت درصد ناچیزی از قیمت بازاری آن، چندان کار ساز نشد.
با تصویب قانون مالیات ارزش افزوده در سال ۱۳۸۷ و اختصاص ۳ واحد درصد از درآمد مالیات بر ارزش افزوده به شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و ساماندهی وضعیت عوارض سوخت، سیگار و فاضلاب شهری، شهرداری‌ها از منابع قابل اعتماد و فزاینده درآمدی برخوردار شدند و گام مهمی در جهت تقویت بنیه مالی آنها برداشته شد.
با این حال در غیاب تخصیص انواع مالیات‌ها به سطوح مختلف دولت؛ روشن نشدن مناسبات مالی دولت و شهرداری‌ها و عدم وضع قواعد دسترسی شهرداری‌ها به بازارهای مالی، نظام درآمدی شهرداری‌ها همچنان از نارسایی‌های مهمی رنج می‌برد.
چون خلاء قانونی در مورد نظام درآمدی شهرداری‌ها وجود داشت، تنظیم کنندگان طرح جامع تهران، تلاش کردند در سند مذکور بندهایی را برای اصلاح نظام درآمدی شهرداری تهران بگنجانند و شورای‌عالی شهر سازی نیز با کمال تعجب بدون توجه به دامنه وظایف و اختیارات خود، آن را بی کم و کاست تصویب کرد. اما به رغم انجام مطالعاتی برای اجرایی کردن این مصوبات از سوی وزارت مسکن و شهرسازی وقت و شهرداری تهران، این سیاست‌ها عملی نشدند.
در زمینه اجرای بخش عمده مفاد مواد ۱۷۴ و ۱۷۵ قانون برنامه پنجم توسعه، دولت و شهرداری‌ها اقدام موثری به عمل نیاوردند. در واقع وزارت کشور و نمایندگان مجلس هر کدام لوایح و طرح‌هایی را تهیه کرده اند. اما این لوایح و طرح‌ها هنوز به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسیده است. گذشته از این مرور اجمالی این لوایح و طرح‌ها بیانگر آن است که نه کارشناسان وزارت کشور و نه نمایندگان مجلس درک روشنی از ماهیت این کار خطیر نداشته اند.
در قانون برنامه ششم توسعه (مصوب سال ۱۳۹۵)، دولت صرفا به ملاحظه صرفه جویی در هزینه‌های خود برای پرداخت کمک بلاعوض برابر ساز به شهرهای کوچک، نحوه توزیع عایدات حاصل از مالیات مشترک ارزش افزوده و عوارض سوخت را به زیان کلانشهرها تغییر داده است. مشخص است که دولت هیچ ارزیابی از پیامد مالی این تصمیم برای شهرداری‌های کلان شهرها نداشته است.
محدود کردن اختیارات شوراهای شهر
با تصویب قانون تشکیل شوراهای اسلامی شهر وده در سال ۱۳۷۵، گام مهمی در جهت عملی کردن یکی از اصول مهم قانون اساسی در زمینه اداره شورایی امور کشور برداشته شد، اما مطابق بند ۱۶ ماده ۷۱ قانون مذکور، تصویب لوایح عوارض شهر توسط شوراها باید در چارچوب سیاست‌های عمومی دولت باشد.
همچنین آیین‌نامه اجرایی هیات وزیران (مصوب سال ۱۳۷۸) در مورد ماده ۷۷ قانون شوراها، مقرر می‌دارد: «نسبت عوارض شهر، روستا و شهرک با درآمدها، عرضه کالاها و خدمات و سایر موضوع‌ها، حداکثر براساس نرخی است که سالانه توسط وزارت کشور پیشنهاد شده است و به تصویب هیات وزیران می رسد».
در مورد وضع بهای خدمات شهری نیز اجرای مصوبات شوراهای اسلامی شهرها موکول به موافقت فرمانداری‌ها شده است. سیاست کلی دولت‌های مختلف همواره این بوده است که به رغم وجود تورم‌های مزمن دو رقمی در اقتصاد کشور، بهای خدمات شهرداری‌ها به ویژه در مورد بلیت مترو و اتوبوس به تناسب تورم افزایش نیابد.
مطابق ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده (مصوب ۱۳۸۷)؛ «برقراری هرگونه عوارض از سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آنها مشخص شده است، همچنین برقراری عوارض بر درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکت‌ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده سرمایه‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی مجاز، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است».
کمک‌های بلاعوض دولت به شهرداری‌ها
در قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ پرداخت کمک بلاعوض دولت برای شهرداری‌های کلانشهرها در موارد خاص پیش‌بینی شده است: در ماده ۳۷ قانون مذکور چنین آمده است: «اعتبار منظور شده در قوانین بودجه سنواتی تحت عناوین «یارانه بلیت اتوبوسرانی»، «خرید اتوبوس و قطعات یدکی برای اتوبوسرانی‌های شهری» و «یارانه بلیت قطارهای شهری» به منظور جبران کسری هزینه‌های بهره‌برداری از سیستم‌های اتوبوسرانی و راه‌آهن شهری وابسته به شهرداری‌ها بنا به پیشنهاد سازمان شهرداری‌های کشور و تایید سازمان برنامه و بودجه کشور بین سیستم‌های یاد شده توزیع می‌شود تا براساس موافقتنامه‌هایی که بین سازمان برنامه و بودجه کشور با سازمان شهرداری‌ها با شهرداری‌های ذی‌نفع مبادله می‌شود، برای حمایت از سیستم‌های حمل و نقل عمومی، جمعی شهرها به مصرف برسد.
به موجب ماده ۴۰ این قانون «وزارت کشور موظف است به میزان ۱۰ درصد از کل هزینه شماره گذاری خودروهـای سـواری در شـهرهائی کـه سیسـتم قطار شهری آنها به مرحله اجراء یا بهره‌برداری می‌رسد اخذ و به حساب درآمد عمومی نـزد خزانـه داری کـل واریـز کند، معـادل مبـالغ واریزی از محل ردیف خاصی که در قوانین بودجه سنواتی منظور می‌شود، در اختیار شهرداری‌های ذیربط قرار مـی‌گیـرد تـا پـس از مبادلـه موافقت‌نامه با سازمان برنامه و بودجه کشور جهت تامین بخشی از هزینه اجراء یا جبران بخشی از هزینه‌های بهره‌برداری خطـوط قطار شهری همان شهر مصرف شود».
در تبصره ۱ ماده ۲ قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت سوخت مصوب سال ۱۳۸۶، «اعطای کمک‌های بلاعوض یارانه‌ای به بخش‌های غیر دولتی مرتبط با اهداف این قانون» پیش بینی شده است. در تبصره ۲ این قانون «تخفیف در حقوق ورودی و سود بازرگانی واردات ناوگان حمل و نقل همگانی، خودروهای کم مصرف، خودروهای گاز سوز، نفت گاز، برقی و دو نیرویی و قطعات و تجهیزات مربوط» پیش بینی شده است.
به موجب ماده ۸ قانون هدفمند کردن یارانه‌ها مصوب سال ۱۳۸۸ دولت مکلف شده است۳۰ درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را برای پرداخت کمک‌های بلاعوض، یا یارانه سود تسهیلات و یا وجوه اداره شده اختصاص دهد. ۲ مورد از ۸ مورد کمک‌های دولت مربوط به شهرداری‌ها است:
* جبران بخشی از زیان شرکت‌های ارائه دهنده خدمات آب و فاضلاب، برق، گاز طبیعی و فرآورده‌های نفتی و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها ناشی از اجرای این قانون(موضوع بند ج ماده ۸ قانون).
* گسترش و بهبود حمل و نقل عمومی در چارچوب قانون توسعه حمل و نقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت و پرداخت حداکثر تا سقف اعتبارات ماده ( ۹) قانون مذکور (موضوع بند د ماده ۸ قانون).
اما به‌رغم تصریح قوانین فوق، دولت‌هادر دوره ریاست جمهوری احمدی نژاد و روحانی بر حسب سلیقه سیاسی خود در تخصیص اعتبارات مورد نیاز به شهرداری تهران عمل کرده‌اند. این برخوردهای سیاسی تاثیرات مخربی بر مدیریت حمل و نقل شهر تهران بر جای گذاشته است:
۱-نوسانات زیاد دریافتی شهرداری تهران از بودجه دولت و غیر قابل پیش‌بینی بودن آن شرکت‌های راه‌آهن شهری و اتوبوسرانی تهران و حومه را با مشکلات مالی بسیار مواجه کرده است. بدهی‌های سنگین شرکت راه‌آهن شهری تهران تا حدود زیادی محصول این شیوه برخورد است.
۲- به تاخیر افتادن نوسازی ناوگان اتوبوسرانی شهر تهران موجب آلودگی بیشتر هوای این شهر شده است.
۳- توسعه کند مترو شهری و عدم تحقق برنامه‌های آن نیز در ازدحام ترافیک شهر تهران که موجب اتلاف وقت مسافران و تشدید آلودگی هوای شهر است، تا حدود زیادی پیامد همین سیاست است.
۴- دولت‌های مختلف نه تنها در تعیین و تخصیص کمک‌های بلاعوض به شهرداری تهران منصفانه عمل نکرده‌اند و بدین ترتیب حقوق شهروندان بزرگ‌ترین شهر کشور را نادیده گرفته‌اند، بلکه از طریق فرمانداری شهرستان تهران مانع تصویب مصوبات شورای شهر در زمینه تعیین و تعدیل بهای بلیت مترو و اتوبوس به تناسب تورم شده‌اند. همین سیاست بر مشکلات مالی شهرداری تهران در زمینه اداره امور حمل‌ونقل شهری افزوده است.
