مروری بر مباحث کلیدی در برنامه شهرهای جدید ایران

توزیع مناسب و برنامه‌ریزی شده جمعیت در منطقه کلان‌شهری تهران از طریق اسکان سرریز جمعیت تهران در شهرهای جدید از اهداف بیان‌شده برای ایجاد این شهرها بوده است. ایجاد شهرهای جدید تا حدودی توانست به تعدیل و بازتوزیع جمعیت تهران منجر شود. یافته‌های تحقیق زبردست و جهانشاهلو (۱۳۸۶) نشان می‌دهد که نیمی از خانوارهای ساکن در شهر جدید هشتگرد، سرریز جمعیت تهران وکرج بودند، اما شهرهای جدید در حال‌حاضر آن‌طور که باید از جایگاه درخوری در سیاست‌گذاری‌های شهری سرزمین برخوردار نیستند حال آنکه شواهد و بررسی‌ها نشان می‌دهد که وجود چنین شهرهایی از ضروریات تعادل بخشی به نظام شبکه شهری کشور است. این امر در دو موضوع:

تداوم افزایش روند مهاجرت‌های جمعیتی (عمدتا گروه‌های کم‌درآمد) به شهرهای استان‌های توسعه‌یافته و همچنین، افزایش چشمگیر شهرهای با اندازه جمعیتی کم در کشور و کمبود وجود شهرهای میانه در ساختار شبکه شهری کشور منعکس است که در ادامه به‌طور اجمالی بررسی می‌شود.

درخصوص موضوع نخست، بر اساس نتایج سرشماری ۱۳۹۵ نفوس ومسکن میزان شهرنشینی از حدود ۳۰ درصد در سال ۱۳۳۵ به حدود ۷۴ درصد در سال ۱۳۹۵ افزایش یافته است. با توجه به پژوهش عباسی شوازی وهمکاران(۱۳۹۶) به‌نظر می‌رسد کماکان سطح توسعه‌‌یافتگی استان‌ها از جمله عوامل مورد توجه است. استان‌های توسعه یافته‌تر همواره مهاجر‌پذیر واستان‌های داری سطح توسعه پایین‌تر مهاجر فرست بوده‌اند. مطالعه روند وموازنه مهاجرت بین استانی بر اساس سرشماری‌های ۱۳۶۵ تا ۱۳۹۰ نیز نشان می‌دهد که در طول این دوره بیشتر مهاجران، همواره به استان‌های تهران(همراه با استان البرز فعلی)، اصفهان، خراسان‌رضوی وارد شده‌اند، ضمن اینکه بیشترین مهاجران خارج شده نیز اول از تهران و سپس خوزستان، و آذربایجان‌شرقی اتفاق افتاده است. موضوع جالب در مطالعات جمعیتی انجام شده بر اساس سرشماری ۹۰-۱۳۸۵ حد بسیار بالای مهاجرت شهر به شهر(۶۵ درصد) نسبت به سایر انواع مهاجرت‌ها، یعنی روستا به شهر(۱۳ درصد)، روستا به روستا(۷ درصد)، شهر به روستا(۱۵ درصد)است. (عباسی شوازی و همکاران صص۱۰۱-۱۰۰)این مساله به وضوح پتانسیل وجود شهرهای جدید اطراف شهرهای بزرگ را که مقصد مهاجرت‌ها هستند را نشان می‌دهد. این درحالی است که مهاجران از آنجایی که توان مالی اسکان در شهرهای جدید را ندارند، ترجیح به ورود به سکونتگاه‌های پیرامون شهرها بزرگ را دارند که خود را در افزایش تعداد آبادی‌هایی که در دوره‌های سرشماری تبدیل به شهر شده‌اند، نشان می‌دهد که نتیجه آن بدقوارگی شبکه شهری کشور و عدم تعادل در سازمان فضایی سرزمین است.

در این زمینه باید به این نکته اشاره کرد که مطابق سرشماری‌های اخیر، بیشتر شهرهای نوظهور جزو مناطق روستایی بودند. شهرهای کشور از تعداد ۱۹۹ شهر در سرشماری ۱۳۳۵ به ۱۲۴۵ شهر در سرشماری ۱۳۹۵ رسیده است و بیشترین میزان افزایش نقاط شهری مربوط به دوره سرشماری ۸۵-۱۳۷۵ است. لازم به یادآوری است که ۵۵ درصد شهرهای کشور در سال ۱۳۹۰ جمعیتی زیر ۱۰ هزار نفر دارند(همان، ص ۱۰۹) و به این ترتیب ملاحظه می‌شود که بیشتر شهرهای کشور از جمعیت کمی برخوردارند.

در مقابل تعداد شهرهای پرجمعیت در ایران کم است. در سرشماری ۱۳۹۰ از بین ۱۱۳۹ شهر، تنها ۱۴ شهر جمعیتی میان پانصد هزار نفر تا بیش از یک میلیون داشته‌اند که حدود ۴۵ درصد جمعیت نقاط شهری را در خود جای داده‌اند. با این توضیحات می‌توان اینگونه تحلیل کرد که جای شهرهای میانی در سلسله مراتب شبکه شهری و نظام سکونتگاهی کشور به‌شدت خالی است، حال آنکه برخی از شهرهای جدید کشور(پرند، صدرا، فولادشهر، سهند، بهارستان) که روند شکل‌گیری کوتاه‌مدتی داشته و اصطلاحا نوزاد شهر تلقی می‌شوند، توانسته‌اند به آستانه جمعیتی حدود ۱۰۰ هزار نفر دست یابند که به‌زعم کارشناسان خبره رقم جمعیتی بهینه‌ای برای استقرار به‌صرفه بسیاری از خدمات روبنایی و زیربنایی در سطوح شهری و فراشهری است. بنابراین شهرهای جدید با کمی توجه، تقویت و ارتقا نقش‌ها، از مهم‌ترین پتاسیل‌های تعادل بخشی جمعیتی در سیاست‌های توسعه شهری و منطقه‌ای و آمایش سرزمین به‌شمار می‌آیند.

و اما برنامه ایجاد شهرهای جدید نیز از اشکالات ذاتی و بنیادینی در بطن خود برخوردار است که در این فرصت اشاره‌ای کوتاه به آنها می‌شود. مشکل اول فاصله گرفتن برنامه از هدف است؛ یعنی در واقع با اینکه هدف در بدو امر اسکان جمعیت سرریز شهرهای بزرگ در سه دهک پایین بود؛ اما در عمل طرح و برنامه با تبعیت از استانداردهای شورای‌عالی که برای گروه‌های درآمدی متوسط بالا است، طراحی شد. علاوه بر آن، به علت اینکه تامین اراضی برای استقرار خدمات شهری نیز به هزینه احداث شهرهای جدید اضافه شد، این مساله در مجموع قیمت تمام‌شده را برای متقاضیان خیلی بالا می‌برد. این در حالی است که در شهرهای معمول، هزینه این خدمات، حتی برای گروه‌های با درآمد بالا، بر عهده دولت است. این امر در نهایت به حذف متقاضیان واقعی هدف برنامه انجامید. طبیعی بود که با چنین رویدادی، متقاضیان ترجیح دهند کمی آنطرف‌تر و در روستای پیرامون با شرایط سخت‌تر ویا به شیوه غیررسمی اما ارزان‌تر سکنی گزینند. بنابراین به‌نظر می‌رسد با تلاش در جهت پایین‌آوردن قیمت تمام‌شده و تامین خدمات لازم، شهرهای جدید هنوز پتاسیل جذب جمعیت‌های با توان مالی کم را داشته باشند.

مشکل دوم از آنجا ناشی می‌شد که مقرر بود اراضی به قیمت تمام‌شده به شهروندان فروخته شود. این موضوع از طریق پیش‌فروش بر اساس قیمت برآورد شده، انجام شد که در عمل و با تطویل دوره اجرای طرح به چندبرابر افزایش یافت. این امر از یکسو باعث زیان شرکت‌های عمران شهرهای جدید شد و از سوی دیگر به عدم تکمیل طرح‌ها انجامید. مجموعه عوامل فوق سبب شد که اغلب شهرهای جدید به لحاظ شکلی وکالبدی، شهری کامل به‌نظر نرسند به‌گونه‌ای که به جز خیابان‌ها و بلوک‌های مسکونی ایجاد شده، بخش زیادی از فضاهای عمومی و خدماتی و مراکز محله‌ها که در طرح شهری پیش‌بینی و طراحی شده بود، همچنان نساخته باقی مانده‌اند. این امر آسیب اساسی دیگری به پیکره شهرهای جدید وارد آورد و پتاسیل آنها را برای ایجاد شهری منسجم، زیست‌پذیر، اجتماع محور و جاذب جمعیت به‌مخاطره انداخت.

عدم تعریف مشخص برای نقش و عملکرد شاخص در شهرهای جدید و خوابگاهی بودن صرف شهرها نیز از سرزندگی وشادابی شهر در کنار سازمان نامناسب شکل شهری و عدم برخورداری از فضا‌های عمومی، ضرورت بازنگری در اهداف اولیه شهرها و ارتقای وضعیت آنها را به لحاظ سازمان فضایی می‌طلبد. سه وجه زیست‌پذیر‌سازی، ارتقای فضاهای کار وفعالیت و حمل ونقل مناسب درونی و فراشهری به شهر مادر از محورهای اساسی دستورکار ارتقای کیفی شهرهای جدید کشور هستند. هرچند که تقویت جایگاه شهرهای جدید به‌عنوان یکی از موثرترین سکونتگاه‌ها برای ایجا تعادل در سرزمین را مطابق با توضیحات نخست این نوشتار نباید فراموش کرد.

بر اساس مباحث فوق، چند راه‌حل کلیدی متاثر از کلان روندها و نیز اشکالات ذاتی برنامه شهرهای جدید در پیش‌رو است:

۱- لزوم تقویت جایگاه شهرهای جدید با تعیین آنها به‌عنوان راهبرد شهرهای میانی در نظام شبکه شهری و سیاست‌گذاری‌های کلان توسعه و تعادل بخشی سرزمین با توجه به دو عامل افزایش روند مهاجرت‌ها و افزایش تعداد روستاهایی که به شهر تبدیل می‌شوند و نسبت بالای سکونتگاه‌هایی که به این ترتیب از جمعیت بسیار پایینی برخوردارند، این راهبرد در راستای تحقق تعادل فضایی سرزمین می‌تواند بسیار موثر باشد. در حال‌حاضر شهرهای جدید کشور به لحاظ تحقق راهبرد شهر میانی اقماری پیرامون کلانشهرها به انجام وظایف خود وجذب جمعیت لازم مشغولند اما کشور برای تعادل‌بخشی سرزمینی هنوز به ایجاد شهرهای میانه در جای‌جای سرزمین نیاز دارد که می‌تواند با رویکرد ایجاد نسل نوین شهرها فضاهایی مطابق با نیازهای روز برای کلیه گروه‌های درآمدی و متقاضیان فعال فراهم شود.

۲- بازنگری در برنامه ایجاد شهرهای جدید به‌ویژه در بخش تامین مالی طرح‌ها و اصلاح نظام برنامه‌ریزی و متناسب کردن برنامه با توان مالی متقاضیان واقعی. این مساله با تنوع بخشی در ساخت فضاهای شهری برای سکونت انواع گونه‌های درآمدی، اصلاح قوانین و مقررات، بازنگری در استانداردهای شهرسازی، حمایت‌های مالی دولتی و جذب سرمایه‌گذاران بخش خصوصی قابل دستیابی است.

۳- ارتقای کیفی شهرهای موجود در راستای زیست‌پذیری بیشتر و به طبع آن جمعیت‌پذیری بیشتر از طریق ایجاد نقش‌های نوین در مقیاس فراشهری و منطقه‌ای، استقرار عملکردهای شاخص و آوازه، تدوین برنامه‌های پویاسازی کار واشتغال، کارآفرینی، اقتصاد دانش و تقویت شبکه حمل و نقل درون و برون‌شهری ایمن، ارزان و سریع مطابق با سیاست‌ها، راهبردها و برنامه عملیاتی سند ملی توسعه شهرهای جدید.