عوامل پنج‌گانه تاخیر پروژه‌های شهری

گزارش جدید کمیسیون تخصصی برنامه و بودجه شورای شهر تهران از روند پیشرفت فیزیکی پروژه‌های عمرانی و نگهداشت پایتخت در نیمه نخست سال‌جاری از عقب ماندگی حداقل ۵۰ درصدی پروژه‌ها حکایت دارد. بررسی دقیق این گزارش نشان می‌دهد که تمرکز اصلی مدیریت شهری در تزریق منابع نقد به پروژه‌های عمرانی(غیرمستمر) و بزرگ مقیاس و البته غیرضروری پایتخت اختصاص داشته‌است. طوری که اگرچه عقب‌ماندگی پروژه‌های عمرانی در نیمه نخست امسال به‌طور میانگین در حدود ۵۰ درصد ثبت شده‌است اما این میزان عقب‌ماندگی برای پروژه‌های نگهداشت و مستمر شهری (همچون آسفالت خیابان‌ها، ترمیم معابر و...) بیش از ۶۷ درصد از حد مورد انتظار عقب‌تر هستند.

تحقیقات مکتوب کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر در بررسی علل تاخیر پیشرفت فیزیکی پروژه‌های سرمایه‌ای و نگهداشت شهری، پنج عامل مهم را شناسایی کرده‌اند. از میان ۲ هزار و ۱۷۳ پروژه عمرانی و نگهداشت بازدید شده توسط شورای شهر به‌عنوان نهاد نظارتی، عواملی شامل کمبود منابع مالی، طراحی و برنامه‌ریزی، زمین، پیمانکار و اجرا منجر به بروز تاخیر در پیشرفت فیزیکی نیمی از آنها شده‌است. در هر دو دسته پروژه‌های عمرانی و نگهداشت شهر، منابع مالی بیشترین سهم را در تاخیر و عقب‌ماندگی پروژه‌ها داشته‌اند، با این تفاوت که سهم این عامل به‌ویژه در فاکتور کمبود نقدینگی در پروژه‌های مستمر و نگهداشت بیشتر بوده است. به این معنی که از سهم ۹/ ۴۴ درصدی عقب‌ماندگی پروژه‌های عمرانی از سوی منابع مالی بیش از ۳۵ درصد به دلیل کمبود تزریق به موقع و متناسب نقدینگی اتفاق افتاده است اما در میان ۱۵۶۸ پروژه نگهداشت شهری بیش از ۶۰ درصد به عوامل ناشی از منابع مالی مربوط می‌شود و کمبود تزریق نقدینگی سهم ۵۲ درصدی را از این فاکتور داشته است.

تامین نشدن اعتبار موردنیاز اجرای پروژه‌ها منجر به طولانی شدن زمان اجرای کار، افزایش هزینه‌ها و نیمه‌تمام ماندن آنها شده است. تامین نشدن اعتبار لازم در پروژه‌هایی که عمدتا توسط شهرداری غیرضروری تشخیص داده شده‌اند نیز موجب شده تا عملا استارت آغاز پروژه زده نشود. این عامل شروع پروژه‌های تفریحی و آموزشی در برخی مناطق شهری را متوقف کرده است. در میان ۵۸۸ پروژه عمرانی شهر تهران، تعداد ۳۰۴ پروژه از برنامه زمان‌بندی پیش‌بینی شده عقب‌تر هستند و تنها ۱۷۴ پروژه طبق برنامه پیشرفت کرده‌اند. البته در این میان برخی پروژه‌های عمرانی (۱۱۰ پروژه) از زمان‌بندی برنامه جلوتر هستند. در میان عوامل پنج‌گانه تاخیر پروژه‌های عمرانی، بالاترین علت تاخیر مربوط به کمبود منابع مالی با ۹/ ۴۴ درصد است. طراحی و برنامه‌ریزی با ۶/ ۹ درصد، زمین با ۳/ ۹ درصد، پیمانکار با ۷/ ۸ درصد و اشکالات مربوط به اجرا با ۸/ ۲ درصد به ترتیب بیشترین نقش در تاخیر پروژه‌های سرمایه‌ای شهر تهران را در شش ماه نخست سال‌جاری ایفا کرده‌اند.

بررسی جزئیات بیشتر عوامل تاثیرگذار در تاخیر تکمیل پروژه‌های عمرانی شهری نشان می‌دهد بیشترین تاثیرپذیری کمبود منابع مالی که سهم ۹/ ۴۴ درصدی در عقب‌ماندگی از برنامه زمان‌بندی دارد ناشی از کمبود نقدینگی و سپس کسری اعتبار است. این دو فاکتور به ترتیب سهم ۱/ ۳۵ درصد و ۹/ ۳ درصدی از میزان عقب‌ماندگی ناشی از کمبود منابع مالی داشته‌اند. عوامل دیگری همچون ضعف دستگاه اجرایی، ضعف پیمانکار و تامین زمین از مهم‌ترین موانع اجرای به موقع ‌پروژه‌های عمرانی بوده‌اند. این گزارش نشان می‌دهد که در پروژه‌های سرمایه‌ای یا غیرمستمر شهری، معارضین ملکی عامل اصلی در مشکلات مربوط به تامین زمین را شکل داده‌اند.

از سوی دیگر بررسی روند اجرایی و پیشرفت فیزیکی پروژه‌های مستمر یا نگهداشت شهری حاکی از آن است که بعد از فاکتور کمبود منابع مالی، به ترتیب مشکلات مربوط به پیمانکاران، اجرا، زمین و طراحی و برنامه‌ریزی عوامل پنج گانه تاخیر در تکمیل و بهره‌برداری پروژه‌ها را بر عهده داشته‌اند. مشکلات مربوط به پیمانکاران که در جریان اجرای پروژه‌های مستمر نقش بیشتری در تاخیر نسبت به پروژه‌های عمرانی دارند (۳۲ درصد پروژه‌ها به دلیل مشکلات مربوط به پیمانکاران دچار عقب‌ماندگی شده‌اند) به دلیل نداشتن قرار داد یا ضعف پیمانکاران بوده است. در مجموع مطابق با بررسی کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران، تخصیص پشت‌سر هم اعتبارات به پروژه‌های بزرگ مقیاس نیز سبب شده تا تامین اعتبارات پروژه‌های کوچک مقیاس کاهش پیدا کند، از سوی دیگر پرداخت اعتبارات غیرنقدی همچون واگذاری املاک به‌دلیل طولانی شدن روند واگذاری و انطباق نداشتن صورت وضعیت‌ها با قیمت ملک نیز با استقبال از سوی پیمانکاران مواجه نمی‌شود.

ضمن آنکه ارائه اعتبارات غیرنقدی به پروژه‌های سرمایه‌ای مستمر (پروژه‌هایی مثل آسفالت خیابان‌ها که هر ساله اجرایی می‌شوند) در زمان اجرا مشکلاتی را برای واحدهای اجرایی ایجاد کرده‌ است. نکته مهم دیگری که در اجرای برخی پروژه‌های شهری مورد‌ توجه قرار نگرفته اجرا نشدن همزمان پروژه‌های مکمل شهری است که در بهره‌برداری پروژه‌ها مشکل ایجاد کرده است. به همین دلیل است که کارشناسان شورای شهر اولین راهکار رفع مشکلات تاخیر یا توقف اجرای پروژه‌ها را انجام مطالعات توجیهی و برآورد کلی از حجم عملیات، زمان‌بندی اجرا و برآورد میزان اعتبار مورد نیاز برای هریک از پروژه‌ها دانسته و اعلام می‌کنند می‌توان در مورد املاک معارض پروژه‌های در دست اجرا به نحوی اقدام شود که متناسب با انجام عملیات اصلی نسبت به رفع معارض اقدام لازم انجام شود. همچنین ضروری است تا هرگونه تغییر در کاربری، بهره‌برداری و عنوان پروژه‌های مصوب بدون مصوبه شورای شهر تهران انجام نشود. از سوی دیگر هرگونه افزایش اعتبار پروژه‌ها یا ایجاد تغییر در زمانبندی اجرای آنها نیز باید به تصویب شورای شهر برسد.

یکی از نکات مهم برای رفع مشکلات تامین اعتبار پروژه‌ها، تخصیص اعتبار نقدی و غیرنقدی متناسب با پیشرفت فیزیکی، وضعیت اجرا و کارگاه و زمان اجرای کار است، به این معنا که شهرداری نباید بیشتر از پیشرفت فیزیکی کار به پروژه‌ها اعتبار تخصیص دهد. راهکار دیگری که در قالب این گزارش از سوی کارشناسان کمیسیون برنامه و بودجه شورا ارائه شده است ممنوعیت تعهد اعتبار از محل اعتبار پروژه‌ها برای قراردادهای غیرمرتبط است. تشکیل خزانه غیرنقد برای ایجاد وحدت رویه در تهاتر نیز یکی دیگر از راهکارهای پیشنهادی برای مشکلات موجود در تامین اعتبارات غیرنقدی عنوان شده‌است. البته در این گزارش قید شده که تعداد زیادی از پروژه‌های عمرانی یا نگهداشت شهری به دلیل پیشرفت کمتر از ۵۰ درصد متوقف شده‌اند. همچنین واگذاری پروژه‌های فرامنطقه‌ای به منطقه بدون توجه به توان اجرایی منطقه موجب تاخیر در اجرا یا عدم اجرای پروژه‌ها شده ‌است.