میراث شهرداری تهران

ترکیب فعلی مدیران شهری تهران، سال آینده با اتمام دوره چهار ساله شورای شهر، تغییر می‌کند و ماحصل تشکیل شورای پنجم، به انتخاب غیرمستقیم شهردار جدید -توسط اعضای شورای شهر- می‌انجامد. در این میان، افرادی که قصد کاندیداتوری برای مدیریت شهری تهران را دارند، ظرف ماه‌های آینده در مسیر «تهران‌شناسی» تحقیقاتی را آغاز می‌کنند تا با شناسایی اقدامات انجام نشده یا بر زمین مانده در پایتخت، نسبت به مسوولیت واقعی خود در برابر شهر، پیش از ورود به این حوزه، مطلع شوند. بررسی‌هایی که «دنیای اقتصاد» در این باره با استناد به یک گزارش رسمی تهیه شده از درون مدیریت شهری انجام داده است، نشان می‌دهد آنچه در سال ۹۶ از جانب مدیران فعلی پایتخت تحویل شهردار آینده می‌شود، ‏« تهران بدهکار» با صدها پروژه عمرانی ناتمام و نیمه‌تعطیل، به همراه ده‌ها پیمانکار طلبکار مدیریت شهری است که چنین شهری، فرصت برنامه‌ریزی برای توسعه شهر با اقدامات نو را تا سال‌ها از شهردار جدید سلب خواهد کرد.

مدیران جدید در هر پست و مقام اجرایی، علی القاعده باید در بدو پذیرش مسوولیت، از فرصت کافی برای برنامه‌ریزی و اقدام در جهت «بهتر از گذشته» برخوردار باشند و بتوانند اشکالات و نواقص قبلی را با اصلاح فرآیندها یا به‌کارگیری برنامه‌های جدید، برطرف سازند. اما وضع موجود دخل و خرج پایتخت و ابرپروژه‌های «عمرانی» و حتی طرح‌های اجرایی «مستمر» در حوزه نگهداشت شهر، شرایطی پیدا کرده که سکانداران جدید مدیریت شهری، برای اداره بهتر شهر، مجبور هستند ابتدا بدهی‌های شهر به بازیگران اصلی توسعه شهر -پیمانکاران- را تعیین تکلیف کنند.

مطابق گزارش رسمی تهیه شده توسط کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر که اخیرا در جلسه علنی شورا در حضور مدیران ارشد شهرداری قرائت شد، در حال حاضر بیش از ۲۰۰۰ پروژه شهری در قالب دو دسته پروژه «عمرانی سرمایه‌ای یا غیرمستمر» و پروژه «نگهداشت شهر یا مستمر» در تهران توسط شهرداری در دست اجرا است که تکمیل و به سرانجام رساندن آنها، حداقل نیازمند ۲۲ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان اعتبار است. این میزان اعتبار لازم برای تعیین تکلیف پروژه‌های کلنگ‌زنی شده قبلی، فارغ از مشکلات دیگری که برخی از همین پروژه‌های سرمایه‌بر را به تعطیلی یا نیمه تعطیلی کشانده، به معنای آن است که شهرداری در سال آینده با فرض تورم صفر (عدم افزایش هزینه‌ها)، باید معادل ۳/ ۱ برابر بودجه امسال شهرداری را صرفا برای سبک‌سازی پایتخت از طرح‌های بر زمین مانده، پیش‌بینی و هزینه کند که تامین چنین رقمی با توجه به «رکود در بخش منابع‌ساز بودجه شهرداری»، امری بعید و دست‌نیافتنی ارزیابی می‌شود.

۲ هزار و ۱۷۳ پروژه شهری در تهران، طی امسال و سال‌های قبل، تعریف و کلنگ‌زنی شده که تا نیمه اول امسال، کل این پروژه‌ها، حداقل ۴۰ درصد از میانگین پیشرفت فیزیکی مورد انتظار، عقب‌تر بوده‌اند و هم‌اکنون با تاخیر در بهره‌برداری مواجه هستند. ۷۲ درصد پروژه‌های شهری تهران را پروژه‌های مستمر -مربوط به نگهداشت شهر- تشکیل می‌دهد و ۲۸ درصد مابقی نیز پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌ای شهر -غیرمستمر- هستند. میزان تاخیر در پیشرفت فیزیکی مورد انتظار در پروژه‌های مستمر، به مراتب بیشتر از پروژه‌های غیرمستمر است به‌طوری‌که وضعیت ۱۵۶۸ پروژه نگهداشت شهر در تهران نشان می‌دهد میانگین پیشرفت فیزیکی این تعداد پروژه در حال حاضر ۲۸ درصد است اما مطابق کف انتظار در برنامه از قبل تعریف شده در شهرداری، باید میانگین پیشرفت پروژه‌های مستمر در این مقطع، ۴۲ درصد باشد. میانگین پیشرفت فیزیکی ۶۰۵ پروژه عمرانی غیرمستمر در پایتخت که شهرداری کارفرمایی آنها را بر عهده دارد، ۴۱ درصد است که فقط ۸ درصد کمتر از پیشرفت مورد انتظار تعریف شده در جدول زمانی مدیریت شهری است.

به این ترتیب، عقب ماندگی ۵/ ۱۳ درصدی پیشرفت فیزیکی پروژه‌های مستمر نسبت به جاماندگی ۸ واحد درصدی پروژه‌های غیرمستمر، مشخص می‌کند اولویت مدیریت شهری بیش از آنکه، ارائه خدمات نگهداری و سرویس‌دهی به پروژه‌های از قبل بهره‌برداری شده و در حال استفاده باشد، بر احداث پروژه‌های جدید متمرکز شده که این موضوع در صورت عدم کنترل، نرخ استهلاک امکانات و خدمات شهری را در بلندمدت به‌صورت تصاعدی افزایش خواهد داد و هزینه‌های پنهان در بودجه شهرداری را متورم می‌کند. در حال حاضر -مطابق آمارهای گردآوری شده تا نیمه اول سال ۹۵- تعداد ۶۷ درصد از پروژه‌های در حال ساخت در حوزه نگهداشت شهر، با تاخیر در پیشرفت فیزیکی روبه‌رو هستند و تعداد پروژه‌های دارای تاخیر در ساخت در حوزه عمران (پروژه‌های غیر مستمر) حدود ۵۰ درصد است، به این معنا که مراحل ساخت نیمی از ۶۰۵ پروژه سرمایه‌ای در پایتخت، عقب‌تر از حد انتظار ارزیابی شده است. نحوه تزریق مالی به پروژه‌های مستمر و غیرمستمر، علت شدت عقب‌ماندگی فیزیکی پروژه‌های نگهداشت در مقابل پروژه‌های عمرانی را به خوبی روشن می‌کند.

مدیریت شهری تهران در سال‌های اخیر، تامین منابع برای پروژه‌های عمرانی را در اولویت قرار داد. این واقعیت، از روی «آمار مربوط به وزن مشکلات مالی در مجموعه علل تاخیر پروژه‌ها» قابل ردیابی است. شورای شهر، عوامل شکل‌دهنده تاخیر و عقب ماندگی فیزیکی پروژه‌های شهری در تهران را در ۵ دسته شامل «نحوه واگذاری زمین برای ساخت پروژه‌ها»، «طراحی و برنامه‌ریزی برای اجرای پروژه‌ها»، «میزان توانایی پیمانکاران»، «مشکلات مالی» و «مشکلات اجرایی پروژه‌ها» طبقه‌بندی کرده است. در گروه پروژه‌های مستمر، ‏ ۶۱ درصد علت تاخیر در ساخت و تکمیل طرح‌های در دست احداث، به «مشکل مالی» مربوط است، درحالی‌که این چالش در پروژه‌های عمرانی (غیر مستمر)، ۴۵ درصد علت تاخیر را شامل می‌شود.همچنین سهم مولفه «کمبود نقدینگی» به‌عنوان یکی از زیرمجموعه‌های مشکل مالی، در ایجاد تاخیر در پروژه‌های مستمر، ۵۳ درصد گزارش شده درحالی‌که این مولفه، ‏ سهم ۳۵ درصدی در عقب‌ماندگی پروژه‌های غیرمستمر از پیشرفت فیزیکی مورد انتظار دارد. در حال حاضر اگر چه پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌ای، از منابع مالی بیشتر برخوردار هستند اما نیاز ابرپروژه‌ها در این گروه به اعتبارات نجومی از یک سو و تنگنای مالی ناشی از رکود مسکن در بودجه شهرداری از سوی دیگر، سبب شده ۱۸ درصد از ۶۰۵ پروژه عمرانی سرمایه‌ای در شهر تهران که به‌صورت مستقیم از بودجه پایتخت تامین مالی می‌شود، در وضعیت تعطیلی کارگاه، توقف ساخت یا حالت نیمه تعطیل قرار بگیرد.

پروژه‌های معطل یا متوقف، طرح‌های مهم و حیاتی برای پایتخت محسوب می‌شود که برخی از آنها شامل «سامانه هشدار سریع زلزله»، «سامانه هشدار سریع سیل»، ‏ «سامانه پرتابل فرماندهی حادثه» و «پروژه‌های ورزشی، فرهنگی و احداث معابر ویژه دوچرخه» است که به دلایلی از جمله کمبود نقدینگی، به سرانجام نرسیده‌اند. مدیریت شهری تهران طبق تکلیفی که اواخر سال گذشته در جریان تصویب بودجه ۹۵ پایتخت، در شورای شهر وضع شد و مورد تاکید شهردار نیز قرار گرفت، باید در سال جاری از تعریف و کلنگ زنی پروژه‌های جدید پرهیز می‌کرد و اولویت تخصیص منابع مالی را بر تکمیل پروژه‌های بالای ۵۰ درصد پیشرفت فیزیکی، پایه‌ریزی می‌کرد. این تاکید و تکلیف، با لحاظ شرایط شکننده بودجه شهرداری تحت تاثیر افت شدید منابع درآمدی ناشی از عوارض ساخت‌وساز، وضع شد. بیش از نیمی از منابع بودجه شهرداری به درآمد حاصل از اخذ انواع عوارض ساخت‌وساز وابسته است طوری‌که کاهش بیش از ۵۰ درصدی حجم ساخت و ساز -افت ۵/ ۵۸ درصدی تیراژ ساخت واحد مسکونی جدید- در سال ۹۳ و همچنین افت ۳۴ درصدی در سال ۹۴، باعث شد ساختار بودجه‌بندی شهرداری طی دو سال اخیر، ‏ منطبق بر سیاست «مهار هزینه‌های غیرضروری و اقدامات پرهزینه»، طراحی شود. اما از آنجا که در نیمه اول امسال، معادل ۵۰ درصد پروژه‌های ناتمام غیرمستمر، پروژه جدید عمرانی، تعریف شده است، مشخص می‌شود اقدامات مدیریت شهری آنچنان متناسب با برنامه‌های از پیش تعیین شده نبوده است.

در نیمه اول امسال، ۲۰۱ پروژه عمرانی جدید در تهران تعریف شد که این حجم پروژه معادل ۳۵ درصد کل پروژه‌های عمرانی و سرمایه‌ای شهر و معادل ۵۰ درصد پروژه‌های نیمه تمام قبلی، برآورد می‌شود. بررسی‌ها درباره نحوه مدیریت مالی پروژه‌های شهری در تهران نشان می‌دهد‏ صرف‌نظر از توزیع نامتعادل منابع بین پروژه‌های حیاتی شهر و پروژه‌های عمرانی غیرضروری، «کم‌بینی مالی پروژه‌ها در زمان تعریف و طراحی اولیه»، زمینه‌ساز کسری منابع در طول اجرای پروژه‌ها می‌شود. آمارها در این باره مشخص می‌کند کل مبالغ پیمان پروژه‌های عمرانی فعلی در پایتخت که به‌صورت قرارداد بین مدیریت شهری و پیمانکاران وضع شده، رقمی معادل ۳ هزار میلیارد تومان است. همچنین کل مبالغ پیمان پروژه‌های غیرمستمر نیز حدود ۲۱۰۰ میلیارد تومان برآورد می‌شود. این در حالی است که محاسبات کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر حکایت از آن دارد که برای تکمیل و بهره‌برداری فقط پروژه‌های عمرانی (غیرمستمرها)، چیزی در حدود ۲۲ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان اعتبار مورد نیاز است. اگر چه بخشی از این رقم ناشی از تاخیر در اجرای پروژه و متورم شدن هزینه‌های اولیه است اما بخش قابل توجهی از شکاف موجود بین مبالغ اولیه پیمان و اعتبار مورد نیاز برای تکمیل، به کم‌بینی مالی پروژه‌ها در زمان تعریف برمی‌گردد که خود را در طول اجرای پروژه، نشان می‌دهد و به‌خاطر پیش‌بینی نشدن اعتبارات مورد نیاز در بودجه، مشکلات مالی برای مدیریت شهری به‌وجود می‌آورد.

با این حال روند بلندمدت گذشته پروژه‌های شهری در تهران نشان می‌دهد نرخ پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها در حال حاضر نسبت به دو سال قبل، بهتر شده است. این اتفاق با توجه به سال‌های قبل‌تر، می‌تواند با دوره‌های زمانی منتهی به انتخابات ریاست جمهوری در ارتباط باشد. سال ۹۲، میانگین پیشرفت فیزیکی پروژه‌های شهری در تهران به ۵/ ۱ برابر سال ۹۱ می‌رسد و نرخ پیشرفت از ۲۸ درصد به ۴۲ درصد افزایش پیدا می‌کند. اما در سال ۹۳ (سال بعد از برگزاری انتخابات)، میانگین پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها پسرفت می‌کند و به ۳۱ درصد کاهش می‌یابد. در سال ۹۵ اما شیب متوسط پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها در تهران صعودی می‌شود و اقدامات مدیریت شهری در سال نزدیک به انتخابات، میانگین پیشرفت فیزیکی پروژه‌های شهری در تهران را به حدود ۴۲ درصد می‌رساند. در حال حاضر، تعداد پروژه‌های تعطیل شده در تهران از ۱۳ پروژه در گذشته به ۷ پروژه تعطیل کاهش پیدا کرده است. این در حالی است که پروژه‌های تعطیل از ۶ پروژه در سال ۹۲ به حدود ۱۳ پروژه افزایش یافت. همچنین در سال ۹۲ تعداد پروژه‌های تعطیل از ۱۷ فقره در سال ۹۱ به ۶ فقره کاهش پیدا کرد.

به این ترتیب، می‌توان گفت در سال‌های انتخابات، جنب و جوش برای تکمیل و بهره‌برداری سریع از پروژه‌های عمرانی شهری، بیشتر می‌شود که این موضوع خود را به شکل افزایش میانگین پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها و کم شدن پروژه‌های تعطیل، نشان می‌دهد اما از آنجا که این عزم، پایدار نیست، بلافاصله در سال‌های بعد از انتخابات، مجددا میزان پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها، افت می‌کند و تعداد پروژه‌های تعطیل افزایش پیدا می‌کند. با توجه به تورم سالانه میانگین حدود ۲۰ درصد در سال‌های اخیر، ‏ به ازای هر سال تاخیر در تکمیل پروژه‌های عمرانی شهر، معادل این رقم، هزینه اضافی به بودجه شهرداری تحمیل می‌شود. تحقیقات شورای شهر تهران درباره مشکلاتی که پروژه‌های عمرانی شهر تهران به آن دچار هستند، مشخص می‌کند علاوه‌بر توزیع نابرابر منابع نقدی و کم بینی ابعاد مالی پروژه در زمان طراحی، دست کم چهارنارسایی دیگر نیز در قضیه تاخیر پروژه‌ها، نقش دارد.

اختصاص مکرر اعتبار نقد به پروژه‌های بزرگ و کاهش نرخ تخصیص نقدینگی به سایر پروژه‌های شهری، یک نارسایی عمده در شیوه تامین مالی پروژه‌های شهری بخصوص پروژه‌های مستمر (نگهداشت) به حساب می‌آید. از طرفی، مشکلات متعدد در پرداخت اعتبارات غیر نقد به پیمانکاران، مشکلات مالی پروژه‌ها را تشدید کرده است. جنس منابع غیرنقد و پروسه طولانی تبدیل آن به منابع نقد توسط پیمانکارانی که مجبور به تسویه حساب از این طریق می‌شوند، مسیر دسترسی به نقدینگی را برای پیمانکاران پیچیده کرده است. نارسایی سوم به خلأ برنامه زمانبندی دقیق و کارآمد در پروژه‌های شهری برمی‌گردد که به‌دلیل نقص محتوا یا نبود برنامه، پروژه‌ها جلو برده می‌شود.

کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر همچنین آسیب به اعتماد پیمانکاران پروژه‌های شهری تحت تاثیر تاخیرهای مکرر در پرداخت به موقع اعتبارات را چهارمین نارسایی کلیدی عنوان می‌کند. پیمانکاران از آنجا که سر موقع به مطالبات‌شان نمی‌رسند و با تاخیرهای طولانی مدت، مجبور به دریافت منابع غیرنقد برای تسویه حساب با مدیریت شهری می‌شوند، رغبت چندانی برای ورود به پروژه‌های جدید را پیدا نمی‌کنند. این موضوع می‌تواند باعث شود بازار پروژه‌های شهری در تهران در اختیار پیمانکاران نابلد و ضعیف قرار بگیرد و کیفیت اجرا و همچنین زمان اجرا، دچار لطمه شود. شورای شهر از شهرداری خواسته است موضوع مشکلات مالی پروژه‌ها را به‌صورت ویژه در دستور کار قرار دهد و برای رفع آن، نسبت به طراحی مناسب پروژه‌ها و همچنین تشکیل خزانه غیرنقد برای مدیریت منابع مالی، اقدام کند. در حال حاضر ۴۰ درصد بودجه شهرداری تهران را منابع غیر نقد و ۶۰ درصد مابقی را اعتبارات نقدی تشکیل می‌دهد. منابع غیرنقد عمدتا به پروژه‌های کوچک پرداخت می‌شود و ابرپروژه‌های هزینه‌بر معمولا از منابع نقد و سهل‌الوصول بهره می‌برند. کارشناسان شهری توصیه می‌کنند با توجه به چابکی پروژه‌های کوچک مقیاس و طول زمانی کوتاه آنها برای بهره‌برداری، بهتر است منابع نقد به این قبیل پروژه‌ها پرداخت شود.