دولت، نظام ملی ساختوساز و توسعه مهندسی در ایران
دکتر عباس آخوندی*
کندی رشد توسعه مهندسی در ایران در مقایسه با سایر کشورهای در حال توسعه سوالی است که ذهن بسیاری از سیاست‌گذاران ملی، پژوهشگران و از جمله مهندسان را به خود مشغول کرده است.
این در حالی است که فعالیت مهندسی در ایران ریشه‌ای تاریخی دارد. فراتر آنکه، مدارس مهندسی نوین نیز در ایران همزمان با برخی کشورهای در حال توسعه و در بسیاری موارد زودتر از سایر کشورهایی که در حال حاضر وضعیتی بهتر از ایران دارند شروع به کار کرده‌اند. روش مدیریت و نظام تربیت مهندسان در این مدارس نیز گرته گرفته از نظام‌های آموزشی جهان پیشرفته است.
کندی رشد توسعه مهندسی در ایران در مقایسه با سایر کشورهای در حال توسعه سوالی است که ذهن بسیاری از سیاست‌گذاران ملی، پژوهشگران و از جمله مهندسان را به خود مشغول کرده است.
این در حالی است که فعالیت مهندسی در ایران ریشه‌ای تاریخی دارد. فراتر آنکه، مدارس مهندسی نوین نیز در ایران همزمان با برخی کشورهای در حال توسعه و در بسیاری موارد زودتر از سایر کشورهایی که در حال حاضر وضعیتی بهتر از ایران دارند شروع به کار کرده‌اند. روش مدیریت و نظام تربیت مهندسان در این مدارس نیز گرته گرفته از نظام‌های آموزشی جهان پیشرفته است.
دکتر عباس آخوندی*
کندی رشد توسعه مهندسی در ایران در مقایسه با سایر کشورهای در حال توسعه سوالی است که ذهن بسیاری از سیاست‌گذاران ملی، پژوهشگران و از جمله مهندسان را به خود مشغول کرده است.
این در حالی است که فعالیت مهندسی در ایران ریشه‌ای تاریخی دارد. فراتر آنکه، مدارس مهندسی نوین نیز در ایران همزمان با برخی کشورهای در حال توسعه و در بسیاری موارد زودتر از سایر کشورهایی که در حال حاضر وضعیتی بهتر از ایران دارند شروع به کار کرده‌اند. روش مدیریت و نظام تربیت مهندسان در این مدارس نیز گرته گرفته از نظام‌های آموزشی جهان پیشرفته است. هرچند نظام آموزشی ایران همانند هر نظام دیگری احتمالا دارای کاستی‌هایی است که امکان برطرف کردن و بهبود دارد. پذیرش فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌های ایران در دانشگاه‌های معتبر جهان و اجازه به کار آنان در کشورهای توسعه‌یافته نشان از آن دارد که ریشه مشکل در نظام آموزشی ایران قرار ندارد.این مقاله در پی آن است که ریشه مشکل کندی رشد توسعه مهندسی عمران را در نظام ساختوساز ایران جستوجو کند.
منظور از نظام ساختوساز در این بررسی صرفا ناظر بر عناصر و روابط درون حوزه مهندسی نیست بلکه نحوه کارکرد سیستم مهندسی در محیط اقتصادی و اجتماعی ایران مورد توجه است.نظام ملی ساختوساز در ایران به‌شدت تحت‌کنترل و مداخله دولت قرار دارد، از این‌رو است که بررسی توسعه مهندسی در ایران نیازمند بازنگری رابطه دولت و بازارهای مهندسی است.
نظام ساختوساز ملی کلی‌ترین سیستمی است که چارچوب فعالیت‌های مهندسی ساختمان را شکل می‌دهد. سایر سیستم‌ها اعم از قوانین، مقررات، آیین‌نامه‌ها، استانداردها، سیستم‌های حرفه‌ای، قواعد ناظر بر فعالیت‌های بازارهای مهندسی، نظام‌های قراردادی و حقوقی مرتبط، روابط تخصصی بین‌المللی و نظام‌هایی از این دست همه به‌عنوان زیرسیستم‌های نظام ساختوساز عمل می‌کنند.
از منظر درون حرفه‌ای نظام ساختوساز متشکل از مهندسان؛ اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی به‌عنوان عرضه‌کنندگان خدمات مهندسی، سایر نیروهای انسانی ماهر و عرضه‌کنندگان مصالح و تجهیزات فنی و روابط حرفه‌ای حاکم بر فعالیت آنها است، لیکن از منظر اقتصاد سیاسی این سیستم در درون یک سیستم بزرگ‌تر دیگر که محیط کار این سیستم را فراهم می‌سازد، فعالیت می‌کند. بدون وجود سیستم محیطی شامل نظام اقتصادی و همچنین نظام سیاسی و اجتماعی، نظام ساختوساز امکان فعالیت ندارد و اساسا بازاری به‌وجود نمی‌آید که در آن خدمات مهندسی مورد مبادله قرار گیرند.براساس نظریه «هزینه مبادله» برخی بازارها آنقدر هزینه به یک طرف یا طرفین مبادله تحمیل می‌کنند که مانع رشد و توسعه فعالیت‌های بازار می‌شوند، بنابراین رشد و توسعه فعالیت‌ها نیازمند کاهش هزینه مبادله است و لازمه این کار شناسایی منابع هزینه در بازار است.
عوامل متعددی هزینه مبادله را شکل می‌دهند. به‌عنوان مثال می‌توان به اوریب اطلاعات بین عرضه‌کننده و خریدار کالا یا خدمات، قدرت انحصاری یا دارایی ویژه عرضه‌کننده یا خریدار در بازار، نظام حقوقی ناظر بر قراردادها و میزان کارآیی آن در الزام طرفین قرارداد به ایفای تعهدات و حد استقلال نظام داوری اشاره کرد.
با این رویکرد، بازار وقتی به کارآمدی حداکثر می‌رسد که در آن هزینه مبادله به صفر میل کند زیرا این هزینه از یکسو به عرضه‌کننده تحمیل می‌شود و قدرت رقابتی آن را کاهش می‌دهد و از سوی دیگر عرضه‌کننده درخواست دارد که متقاضی این هزینه را پرداخت کند بنابراین مستقیما بر قدرت خرید و تابع مطلوبیت خریدار اثر می‌گذارد.
بر این اساس انتظار از دولت، کاهش هزینه مبادله در این بازار، تسهیل ارتباط آن با بازارهای مشابه بین‌المللی در عین حمایت از آن است.
اگر دولت بخواهد خود بازیگران را انتخاب کند، خود به آنها سفارش ایفای نقش بدهد و خود بین آنها داوری کند؛ نه‌تنها هزینه مبادله کاهش پیدا نمی‌کند، بلکه هزینه‌ها به شدت افزایش می‌یابد و اساسا بازار به‌طور ناقص شکل می‌گیرد و شرایط رقابتی تامین نمی‌شود بنابراین اصلاح نظام مهندسی در ایران در گرو تجدیدنظر در رابطه بین دولت و این نظام است. اصلاحات باید از تغییر رابطه دولت به‌عنوان فراهم‌آورنده بستر فعالیت نهادهای حرفه‌ای و کاهنده هزینه مبادلات آغاز شود.توسعه مهندسی نیازمند محیط مولد و بالنده‌ای است که در آنها نهادهای مهندسی کارآمد رشد کنند. این محیط باید دارای چنان کیفیتی باشد که امکان پرورش و رشد بنگاه‌های مهندسی ایران را در مقیاس بین‌المللی در خود داشته باشد و به‌عنوان یک سکو برای ورود مهندسی ایران به صحنه رقابت جهانی مهندسی عمل کند. بدون وجود چنین محیطی نمی‌توان انتظار مشاهده رشد مهندسی را در ایران در سطح جهانی داشت.
دولت: یک بازیگر در سه نقش
دولت در ایران دارای سه نقش عمده در نظام ساختوساز است که عبارتند از:
1- سیاست‌گذار و مجری برنامه‌های توسعه مهندسی؛
2- واضع نهادهای بازار خدمات مهندسی؛
3- عرضه‌کننده و خریدار خدمات مهندسی (عامل اجرایی).
در نقش اول دولت با تاسیس وزارتخانه‌های تخصصی، سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری در حوزه‌های مهندسی و اجرای برنامه‌های توسعه‌ای مستقیما در امر توسعه مهندسی کشور ایفای نقش می‌کند. همچنین دولت با تصویب برنامه‌های توسعه‌ای به ویژه برنامه‌های پنج ساله توسعه برنامه‌های عملیاتی خود را سازمان می‌دهد.
در هر صورت دولت در ایران در حوزه نظام ساختوساز با استناد به مواد ۲۲ و ۲۳ قانون برنامه و بودجه کشور، تصویب قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، تدوین و تصویب مقررات ملی ساختمان، الزام دولت به بازنگری در نظام فنی و اجرایی کشور و بهسازی لرزه‌ای ساختمان‌ها در برنامه چهارم و تخصیص اعتبار جهت تحقیق و توسعه در امر مهندسی ساختمان اقدام به سیاست‌گذاری می‌کند.
در نقش دوم، دولت واضع نهادهای بازار خدمات مهندسی است. در حوزه اجرایی طرح‌های عمرانی دولت واضع نظام فنی و اجرایی کشور است که طی آن صلاحیت و ظرفیت شاغلان به‌کار مهندسی مشخص می‌شود. همچنین طی این نظام ظرفیت کار فعالان مهندسی تعیین می‌شود. مضافا آنکه دولت با صدور بخشنامه‌های مختلف نحوه توزیع کار و انتخاب مشاوران و پیمانکاران، قیمت کار مهندسی، اصول ناظر بر قراردادها و نحوه رسیدگی به اختلافات و شکایات را مشخص می‌کند.
مداخله دولت در بازار کار مهندسی اختصاصی به طرح‌های عمرانی ندارد. دولت کما بیش همین نقش را در بازار آزاد فعالیت‌های ساختمانی نیز ایفا می‌کند. تشخیص صلاحیت مهندسان، صدور پروانه اشتغال برای آنان، تعیین ظرفیت کاری مهندسان، تدوین شرح خدمات فعالیت‌های مهندسی، قیمت‌گذاری و ابلاغ چارچوب قراردادهای مهندسی و اقداماتی از این دست جزو وظایف مسلم دولت در ایران قرار دارد. افزون بر این دولت در ایران در سازماندهی امر حرفه‌ای نیز مداخله مستقیم دارد. نظارت مستقیم دولت بر عملکرد نظام‌های مهندسی ساختمان، شرکت در جلسه‌های مجامع عمومی سازمان‌ها و هیات عمومی، حق انتصاب اعضای شورای مرکزی پس از معرفی از سوی هیات عمومی و همچنین انتصاب رئیس سازمان نظام مهندسی ساختمان با معرفی شورای مرکزی این سازمان از این جمله است.
اضافه بر دو نقش فوق، دولت در ایران خریدار عمده خدمات مهندسی نیز است. دولت در نقش خریدار تاثیر فوق‌العاده‌ای بر کارکرد مهندسی و تنظیم بازار مهندسی دارد.بازیگران بازارهای مهندسی را قاعدتا باید بنگاه‌های مهندسی، تولیدکنندگان مصالح ساختمانی، تاسیسات و ماشین‌آلات و عرضه‌کنندگان خدمات مرتبط شکل دهند. در سطح فردی، مهندسان و نیروی کار ماهر واحدهای پایه مقوم این بازار هستند.
ماهیت بازارهای خدمات مهندسی در ایران و نقش غالب دولت در آن بنگاه‌های مهندسی را به کارگزاران دولت تبدیل کرده است. بنگاه‌های مهندسی به محض تاسیس درصدد اخذ صلاحیت از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و دریافت حداکثر ظرفیت مجاز کاری هستند. این بنگاه‌ها تلاش می‌کنند آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های این سازمان را فرا بگیرند و بسته به حجم کاری که دارند افراد مشخصی را آموزش می‌دهند تا فرصت‌های نهفته در دستورالعمل‌های این سازمان را شناسایی و از آنها در مواقع لزوم به نفع بنگاه استفاده کنند. در این سیستم بنگاهی موفق‌تر است که تمام زوایا و عناصر فعال در دیوانسالاری دولت را بشناسد و بتواند در سطوح مختلف با آن تعامل کند. این موضوع در گذشت زمان به یک مهارت برای بنگاه‌های مهندسی تبدیل شده است. معمولا بنگاه‌های مهندسی توجهی به کارکرد سازمان نظام مهندسی در ایران ندارند.
در مقابل سازمان نظام مهندسی تبدیل به عرصه فعالیت مهندسان منفرد شده است. بزرگ‌ترین دغدغه این نظام نحوه تعامل با شهرداری‌ها و وزارت مسکن و شهرسازی است. اخذ صلاحیت و پروانه اشتغال به‌کار مهندسی عمده‌ترین مساله‌ای است که مهندسان با آن سروکار دارند و برای تحصیل آن باید به مقررات منبعث از این نظام تمکین کنند. از همین روی در حد ضرورت با موضوع مقررات ملی ساختمان آشنا می‌شوند و در آزمون‌های اجباری سازمان شرکت می‌کنند. هماهنگی با شهرداری و توافق نسبت به سیستم توزیع کار و فرآیندهای اجرا و نظارت موضوع مهم دیگری است که مهندسان منفرد همواره نگران آن هستند. از همین رو در میان سازمان‌های استانی سازمانی موفق است که بتواند این ارتباط را هر چه هموارتر برقرار سازد و نظام توزیع نسبتا برابر کار را فراهم آورد. در مقابل، بنگاه‌های مهندسی دلیلی نمی‌بینند که خود را با ضوابط ناشی از این قانون وفق دهند زیرا که بازار ناشی از این نظام سهم عمده‌ای از فعالیت حرفه‌ای آنان را شکل نمی‌دهد.
براساس ماده 4 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان تمام عناصر فعال در بازار خدمات مهندسی اعم از مهندسان، کاردانان و نیروی کار ماهر باید به نحوی تشخیص صلاحیت شوند. همچنین به موجب این قانون در جاهایی که به تصویب مشترک وزارتخانه‌های مسکن و شهرسازی و کشور می‌رسد به‌کارگیری مصالح ساختمانی نیز نیازمند رعایت استانداردهای اجباری است. لیکن در عمل این نظام تاکنون صرفا موفق شده است که امور کاردانان را به نحوی انتظام بخشد. هنوز کنترل موثری بر نحوه حضور کارگران ماهر در این بازار وجود ندارد. از همین رو است که رقابت در بازار بین افراد با صلاحیت و افراد فاقد صلاحیت است. این موضوع باعث شده است که تلاش جهت کسب مهارت و صلاحیت از حیث اقتصادی فاقد توجیه باشد. این موضوع در مورد به‌کارگیری مصالح ساختمانی نیز مصداق دارد. رقابت در این بازار بین تولیدکنندگان مصالح ساختمانی استاندارد و با کیفیت قابل قبول و عرضه‌کنندگان مصالح غیراستاندارد و کم دوام است.
رقابت در بازار خدمات مهندسی غیردولتی بین مهندسان و مجریان سنتی است. مهندسان برای غلبه بر این مشکل همواره خواستار تنظیم نظام اجرای ساختمان بوده‌اند و اخیرا موفق شده‌اند با کسب ابلاغ شیوه‌نامه ماده 33 این قانون از سوی وزارت مسکن و شهرسازی موضوع صلاحیت مجریان را به تصویب برسانند. لیکن هنوز دامنه اجرای آن در شهرهای مختلف بسیار محدود است.
بزرگ‌ترین مشکل وضع موجود نظام ملی ساختوساز در ایران فقدان رویکرد نظری مشخص در هدایت و توسعه آن در نظام حکمرانی کشور است. مداخله گسترده دولت در بازار خدمات مهندسی و امتزاج حوزه‌های عمومی و خصوصی کارآیی این بازارها را به شدت کاهش داده است. مضافا آنکه وجود دو سیستم موازی مانع از استقرار نهادهای بازار خدمات مهندسی شده است. نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان هر کدام به طور مستقل یک نظام ساختوساز را تشکیل می‌دهند. به‌رغم این، نکته مشترک در هر دو آن است که نظام ساختوساز را بیشتر از منظر سازماندهی درون حرفه‌ای و از پایگاه مهندسی نگاه کرده‌اند و آن را یک بازار فعالیت از منظر اقتصاد سیاسی ندیده‌اند. غفلت از این موضوع تاثیر مهمی بر نحوه عملکرد هر دو نظام گذاشته است.
برای روشن شدن بهتر موضوع می‌توان تجربه کشور کانادا را مورد ملاحظه قرار داد. این کشور که دارای یکی از کارآمدترین نظام‌های مهندسی است و در طراحی آن از تجربیات سایر کشورها به خوبی بهره برده شده است، نظام ساختوساز را این گونه تعریف کرده است: به طور بنیادی، نظام ساختوساز یک بازار فعالیت است که کیفیت محصولات آن منعکس‌کننده کنش و واکنش [عوامل متعددی همچون] هزینه، زمان، فراهم بودن مواد، مهارت و دانش بازیگران آن است. مالکان، طراحان، پیمانکاران عمومی، پیمانکاران دست دوم، سازندگان، سازمان‌های تدوین‌کننده استانداردها، دولت ملی، ایالت‌ها و شهرداری‌ها عناصر تشکیل‌‌دهنده این بازار هستند.
همچنان که ملاحظه می‌شود پایه‌ای‌ترین فرضیه در این رویکرد نگاه به نظام مهندسی به مثابه یک بازار خدمات حرفه‌ای است. پذیرش این فرضیه متضمن پذیرش فرض دیگری است مبنی بر آنکه بازار یک نظام خودسازمان در درون یک نظام اقتصادی- سیاسی بزرگ‌تر است. این فرضیه به دولت حق مداخله مستقیم در بازار را نمی‌دهد مگر آنکه متضمن یک نفع عمومی باشد. ایراد عمده‌ای که بر نظام ساختوساز ملی ایران وارد است آن است که دو سیستم موجود از منظر درون‌حرفه‌ای تدوین شده‌اند. هر دو آنها به منظور سازماندهی امر مهندسی و با رویکرد مهندسان و توسط آنان طراحی شده‌اند.
بنابراین ترجیحات مهندسان بر انسجام و کارآیی اقتصادی- فنی آنها غلبه دارد. حال چنانچه این سیستم‌ها از منظر فعالیت اقتصاد سیاسی تدوین می‌شدند و طی آن به ویژگی‌های بازار فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی توجه می‌شد نتیجه کاملا متفاوت بود.فارغ از بررسی نقاط قوت و ضعف محتوایی این دو سیستم موازی کشور و تحلیل کارآیی فرآیندی آنها، مساله مورد توجه در این مقاله توجیه منطقی لازم جهت مداخله دولت در امر تشخیص صلاحیت مهندسان است. سوال مشخص آن است که به چه دلیل دولت باید اقدام به تشخیص صلاحیت مهندسان اعم از حقیقی و حقوقی کند؟ آیا در این امر یک نفع عمومی برجسته و قابل تشخیص نهفته است؟ آیا نظام بازار نمی‌تواند خود امر تشخیص صلاحیت را به انجام برساند؟ آیا در سایر بازارها و سایر مشاغل حرفه‌ای نیز دولت اقدام به تشخیص صلاحیت می‌کند؟ مهم‌تر آنکه اگر در نتیجه اشتباه نظام اداری در تشخیص صلاحیت ضرری به افراد اعم از شخص ثالث یا مهندسان برسد چه کسی پاسخگو است؟
در سایر کشورها دولت در زمینه تشخیص صلاحیت فعالیت‌های تخصصی حرفه‌ای مداخله محدود و با هدف مشخصی دارد. به‌عنوان مثال در کشور آمریکا مبنای مداخله دولت در امر صلاحیت مهندسان از منظر حمایت از منافع مصرف‌کننده است. به این معنی که چون امر مهندسی یک امر حرفه‌ای تخصصی است و خریداران خدمات مهندسی لزوما قدرت تشخیص کیفیت و کمیت خدمت دریافتی را ندارند، دولت اقدام به تعریف مهندس حرفه‌ای می‌کند.مفهوم ظرفیت ناظر بر میزان مجاز ایجاد تعهد تولید کالا یا ارائه خدمات از سوی مهندسان و بنگاه‌های مهندسی است. از نظر مفهومی این موضوع در ادامه بحث تشخیص صلاحیت مهندسان قرار می‌گیرد.
اگر بحث صلاحیت متضمن آزمون توانایی درگیر شدن مهندسان در یک امر مهندسی است و به قولی کیفیت را کنترل می‌کند، بحث ظرفیت ناظر بر توانایی کمی آنها در درگیر شدن در امور مهندسی است. هر دو سیستم نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان این دو موضوع را به طور همزمان مورد بررسی قرار می‌دهند و در ابلاغیه صلاحیت، ظرفیت کاری مهندسان و بنگاه‌های مهندسی را نیز اعلام می‌کنند.بزرگ‌ترین نقدی که بر بررسی ظرفیت توسط نظام دیوانسالاری وجود دارد، جانشینی دولت به جای سازوکار بازار است. این اقدام موجب از کار افتادن سازوکار اقتصاد مقیاس، کنترل اداری رشد بنگاه‌های مهندسی و توزیع بوروکراتیک تقاضا بین مهندسان و بنگاه‌های مهندسی می‌شود. از منظر اقتصادی ظرفیت یک بنگاه برابر با میزان ریسکی است که می‌تواند مبادله کند. به طور نظری هر مبادله‌ای متضمن ریسک برای دو طرف عرضه‌کننده و متقاضی است. مهم آن است که دو طرف بتوانند ریسک خود را در بازار به فروش برسانند و در مرحله بعدی می‌توانند مخاطره خود را در بازار پوشش دهند. اصطلاحا به این موضوع بیمه کردن می‌گویند. بنابراین ظرفیت یک بنگاه برابر میزان پذیرش ریسک مسوولیت حرفه‌ای است که توان بیمه‌سپاری آن را در بازار داشته باشد.
میزان ریسک قابل بیمه‌سپاری تابع عوامل متعددی همچون توانایی مالی، مهندسی، مدیریتی و شرایط محیطی است. شرایط محیطی اعم از فضای رقابتی اقتصادی ملی و بین‌المللی، ساختار حقوقی، شرایط سیاسی، اجتماعی و امنیتی و مسائلی از این دست است. اما مهم آن است که مرجع تشخیص این میزان، بازار و نهادهای بازار است که در صورت وقوع خسارت تعهد جبران زیان را بر عهده دارد و نه دیوانسالاری دولتی که پاسخگوی هیچ پیامدی نیست!در طرف تقاضا، دولت با مداخله خود تحت عنوان دفاع از منافع مصرف‌کنندگان آنان را از یک حق ممکن محروم ساخته است. خریدار کالا یا خدمات مهندسی می‌تواند از عرضه‌کنندگان تقاضای ارائه بیمه مسوولیت حرفه‌ای کند. بنابراین از منظر وی، به طور بالقوه ظرفیت یک دفتر مهندسی برابر است با میزان بیمه مسوولیت حرفه‌ای که می‌تواند ارائه کند. مداخله دولت در امر تعیین ظرفیت باعث بیهودگی تعیین میزان بیمه مسوولیت حرفه‌ای قابل ارائه توسط بنگاه‌های بیمه می‌شود.
از آن گذشته دفاتر مهندسی با استفاده از این فرصت تلاش می‌کنند که از ارائه بیمه مسوولیت حرفه‌ای طفره روند.
تعیین اداری میزان ظرفیت بنگاه‌های مهندسی تاثیر مستقیمی بر جریان رقابت در بازار خدمات حرفه‌ای می‌گذارد. محدود ساختن ظرفیت بنگاه‌های مهندسی همراه با محدودیت ظرفیت رقابتی بازارهای خدمات مهندسی است. چراکه محدود ساختن ظرفیت بنگاه‌ها امکان حضور آنها در فرصت‌های رقابتی را محدود خواهد کرد. این نتیجه دقیقا معکوس ماموریت و وظیفه دولت است. معمولا یکی از ماموریت‌ها و وظایف اساسی دولت‌ها حصول اطمینان از وجود جریان رقابت در بازار است. بنابراین دولت‌ها اقدام به تعبیه سیستم‌های ضدانحصاری می‌کنند تا از ایجاد انحصار توسط بنگاه‌های بزرگ جلوگیری کنند. در ایران نه تنها این اتفاق رخ نمی‌دهد بلکه دولت با مداخله در بازار از افزایش ظرفیت رقابتی بازار جلوگیری می‌کند و مانع کارکرد نظام اقتصاد مقیاس می‌شود.داستان ارجاع کار در نظام مهندسی و کنترل ساختمان وضعیت قابل‌تاملی است. این بازار محل رقابت مهندسان حرفه‌ای و افراد فاقد صلاحیت است؛ بنابراین از اساس فاقد صفت انصاف است.
آیین‌نامه ماده ۳۳ که موضوع صلاحیت مجریان را هدف قرار داده است هنوز در اکثر نقاط کشور ضمانت اجرایی پیدا نکرده است. حتی در پایتخت در حوزه فعالیت‌های نظارت مهندسی اساسا سیستم دچار سردرگمی و بی‌تعریفی جدی است. در این سیستم بین مفهوم نظارت مهندسی و بازرسی فنی خلط مبحث شده است. از همین روی مطابق بند ۲-۵ مبحث دوم مقررات ملی ساختمان انتخاب ناظران فعالیت‌های مهندسی به سازمان‌های نظام مهندسی و کنترل ساختمان واگذار شده است.بر این اقدام سه ایراد اساسی وارد است. اول آنکه سازمان نظام مهندسی نهادی مدنی است و ظرفیت پذیرش ریسک اقتصادی این گونه مبادلات را ندارد. در نتیجه چنانچه در جریان انتخاب یا ارجاع کار توسط این سازمان خطایی صورت گیرد، امکان جبران آن را ندارد. دوم، نظارت مهندسی بر فعالیت‌های مجریان به‌منظور حفظ منافع صاحبان کار صورت می‌گیرد؛ بنابراین صاحبان کار قاعدتا باید مجاز باشند تا از میان عرضه‌کنندگان مختلف خدمات مهندسی آن را که خود مناسب تشخیص می‌دهند انتخاب کنند، لیکن این آیین‌نامه این حق را از آنان سلب کرده است. این اقدام مداخله در تصمیمات خصوصی افراد است و هیچ دلیل منطقی برای آن وجود ندارد.
سوم، که به نظر می‌رسد ریشه مشکل در آن باشد این است که در این سیاست‌گذاری مفهوم نظارت مهندسی که به نمایندگی از صاحب کار صورت می‌گیرد و واجد صفت نفع خصوصی است با مفهوم بازرسی فنی که به نمایندگی از شهرداری صورت می‌گیرد و واجد صفت نفع عمومی است خلط مبحث شده است. لزوما و شاید در بسیاری از موارد این دو نفع در یک راستا قرار ندارند. لیکن چون در نظام تدوین شده این دو را یکی فرض کرده است؛ بنابراین دولت به نمایندگی از شهرداری‌ها اختیار انتخاب بازرس را بر اساس بند ۲-۵ مبحث دوم مقررات ملی ساختمان به سازمان‌های نظام مهندسی واگذار کرده است. براساس این سیستم شهرداری‌ها موظف هستند که هزینه نظارت را از صاحبان کار دریافت و به سازمان‌های نظام مهندسی پرداخت کنند و آنها در برابر ارجاع کار به مهندسان حق‌الزحمه آنان را از این محل پرداخت می‌کنند. مهندسان ناظر نیز به هزینه صاحبان کار باید بر فعالیت‌های مجریان نظارت و گزارش خود را به شهرداری بدهند. آشفتگی مسوولیت‌ها و حجم مداخله در تصمیمات خصوصی افراد، این سیستم را در عمل دچار ناکارآمدی فراوان ساخته است.
براساس قانون سازمان برنامه دولت اقدام به تدوین فهرست آحاد بهای خدمات مهندسی کرده و همه ساله تعدیلات ناشی از تورم و تغییر قیمت اقلام فعالیت‌ها را اعلام می‌کند. به همین نحو براساس بند ۱۵ ماده ۱۵ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و همچنین به موجب ماده ۱۱۷ آیین‌نامه اجرایی آن مسوولیت تصویب مبانی قیمت‌گذاری خدمات مهندسی و آگهی عمومی آن با وزیر مسکن و شهرسازی است. هم چنانچه ملاحظه می‌شود هر دو سیستم با قیمت‌گذاری در بازار مداخله می‌کنند. یکی از موضوعاتی که اقتصاددانان نسبت به آن نقد جدی دارند مداخله دولت در قیمت‌گذاری کالاها و خدمات است.
قیمت‌گذاری جز در مورد انحصارات توصیه نمی‌شود. قطعا بازارهای خدمات مهندسی مشمول مفهوم انحصارات نمی‌شوند؛ بنابراین باید جستوجو کرد که توجیه دولت برای این مداخله چیست.توجیهی که برای این امر آورده می‌شود موضوع پیچیدگی فعالیت‌های حرفه است. صورت مساله از این قرار است که از آنجا که غالب خریداران خدمات مهندسی فاقد تخصص لازم در تشخیص کیفیت و ارزش‌گذاری خدمات دریافتی هستند؛ بنابراین دولت به‌منظور حفظ منافع عامه باید در این امر مداخله کند. کفایت این توجیه مورد تردید اساسی است؛ زیرا از یک سو نتیجه کار مهندسان باید در دستگاه‌های تخصصی مورد ارزیابی و اقدام قرار گیرد؛ بنابراین کار بی‌کیفیت راه به جایی نمی‌برد. از سوی دیگر وجود عرضه‌کننده فراوان در بازار به شرط برقراری شرایط رقابتی ضامن بهتری برای کاهش قیمت ارائه خدمات در بازار است. کیفیت کار نیز از طریق وضع استاندارد و مقررات فنی و بیمه و تضمین محصول نهایی از سوی ارائه‌کنندگان خدمات با کارآیی بیشتری نسبت به کنترل‌های اداری قابل‌تحصیل است. بنابراین قیمت‌گذاری خدمات مهندسی با این منطق نیز فاقد توجیه لازم است. حداکثر میزان قابل‌قبول برای مداخله دولت در این امر وضع قیمت‌های راهنما و غیرالزام‌آور است.در نتیجه مهندسی در ایران با کندی رشد و توسعه در مقایسه با کشورهای همتا و حتی با سابقه تاریخی بسیار کمتر مواجه شده است. یافته مهم این بررسی دو موضوع بنیادی است:
1- اصلاح امور و توسعه مهندسی در ایران با تغییر نقش دولت در بازار خدمات مهندسی آغاز می‌شود.
2- ایران نیازمند استقرار نظام یکپارچه و ملی ساختوساز است. در این بازار دولت صرفا باید به فراهم‌آوری کالاهای عمومی بسنده کند و از رقابت با بنگاه‌های خصوصی و عرضه مستقیم خدمات مهندسی خودداری نماید. در مقابل باید پایه‌های استقرار بازار کامل و رقابتی خدمات مهندسی را فراهم آورد.
بر این اساس این مقاله پیشنهاد می‌کند که دولت ابتدا باید از پاره‌ای اقدامات خودداری کند. این اقدامات عبارتند از:
خودداری دولت از مداخله مستقیم در امور داخلی فعالیت های حرفه ای مهندسان و بنگاه‌های مهندسی. مداخله دولت باید به تعیین فرآیندها و هیات‌های رسمی تعیین صلاحیت مهندسان حرفه‌ای محدود شود.
خودداری دولت از تعیین ظرفیت کاری مهندسان و بنگاه‌های مهندسی. این امر باید به بازار خدمات حرفه‌ای سپرده شود.
خودداری دولت از توزیع دیوانی قراردادهای مهندسی.
امتناع از قیمت‌گذاری خدمات مهندسی؛ دولت حداکثر می‌تواند مبانی راهنما را وضع کند.
خودداری از وضع دیوانی آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های فنی و مهندسی در حوزه های خارج از کالاهای عمومی.
در مقابل این مقاله پیشنهاد دارد؛ دولت باید به یکسری اقدامات سیاست‌گذاری توسعه مهندسی روی آورد. عمده‌ترین هدف در این رابطه استقرار نظام ملی ساختوساز است. این نظام باید بر پایه رقابت حرفه‌ای شکل گیرد. ماموریت‌های اساسی دولت در این ارتباط عبارتند از:
فراهم آوردن ابزارهای لازم به‌منظور سیاست‌گذاری و اجرای برنامه‌های ملی توسعه فناوری‌های مهندسی در کشور.
پایه‌گذاری نظام ملی ساختوساز کشور از طریق ایجاد و توسعه بازارهای منصفانه فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی، تسهیل ورود مهندسان حرفه‌ای جدید به بازار، جلوگیری از ایجاد انحصار در این بازارها و حصول اطمینان از شفافیت گردش اطلاعات در آن.
به وجود آوردن ابزار قانونی و نظام‌مند کردن و تنسیق امور مربوط به صاحبان مشاغل و حرفه‌های مهندسی و حمایت و دفاع از حقوق صنفی، حرفه‌ای و حیثیت اجتماعی آنان در رقابت با افراد فاقد پروانه و همچنین منع مداخله اشخاص غیرذی‌صلاح در انجام فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی.
صیانت از حقوق مردم در استفاده از خدمات تخصصی مهندسان و صاحبان حرفه‌های مهندسی.
ترویج اصول اخلاق حرفه‌ای.
جلب مشارکت مهندسان در وضع مقررات مهندسی (تبعیت از فرآیندهای اجماع‌سازی و شفافیت).
ایجاد مرجعیت تخصصی حرفه‌ای ملی برای هریک از رشته‌ها و گروه‌های مهندسی در کشور.
توسعه مبادلات بین‌المللی خدمات و محصولات مهندسی به نفع اقتصاد ملی.
*برگرفته از مقاله جامع «دولت، نظام ملی ساختوساز و توسعه مهندسی در ایران» که در سال ۱۳۸۵ به قلم عباس آخوندی ، [مهندس راه و ساختمان از دانشکده فنی دانشگاه تهران و دکترای اقتصاد سیاسی از دانشگاه لندن]
نوشته شده است.
کندی رشد توسعه مهندسی در ایران در مقایسه با سایر کشورهای در حال توسعه سوالی است که ذهن بسیاری از سیاست‌گذاران ملی، پژوهشگران و از جمله مهندسان را به خود مشغول کرده است.
این در حالی است که فعالیت مهندسی در ایران ریشه‌ای تاریخی دارد. فراتر آنکه، مدارس مهندسی نوین نیز در ایران همزمان با برخی کشورهای در حال توسعه و در بسیاری موارد زودتر از سایر کشورهایی که در حال حاضر وضعیتی بهتر از ایران دارند شروع به کار کرده‌اند. روش مدیریت و نظام تربیت مهندسان در این مدارس نیز گرته گرفته از نظام‌های آموزشی جهان پیشرفته است. هرچند نظام آموزشی ایران همانند هر نظام دیگری احتمالا دارای کاستی‌هایی است که امکان برطرف کردن و بهبود دارد. پذیرش فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌های ایران در دانشگاه‌های معتبر جهان و اجازه به کار آنان در کشورهای توسعه‌یافته نشان از آن دارد که ریشه مشکل در نظام آموزشی ایران قرار ندارد.این مقاله در پی آن است که ریشه مشکل کندی رشد توسعه مهندسی عمران را در نظام ساختوساز ایران جستوجو کند.
منظور از نظام ساختوساز در این بررسی صرفا ناظر بر عناصر و روابط درون حوزه مهندسی نیست بلکه نحوه کارکرد سیستم مهندسی در محیط اقتصادی و اجتماعی ایران مورد توجه است.نظام ملی ساختوساز در ایران به‌شدت تحت‌کنترل و مداخله دولت قرار دارد، از این‌رو است که بررسی توسعه مهندسی در ایران نیازمند بازنگری رابطه دولت و بازارهای مهندسی است.
نظام ساختوساز ملی کلی‌ترین سیستمی است که چارچوب فعالیت‌های مهندسی ساختمان را شکل می‌دهد. سایر سیستم‌ها اعم از قوانین، مقررات، آیین‌نامه‌ها، استانداردها، سیستم‌های حرفه‌ای، قواعد ناظر بر فعالیت‌های بازارهای مهندسی، نظام‌های قراردادی و حقوقی مرتبط، روابط تخصصی بین‌المللی و نظام‌هایی از این دست همه به‌عنوان زیرسیستم‌های نظام ساختوساز عمل می‌کنند.
از منظر درون حرفه‌ای نظام ساختوساز متشکل از مهندسان؛ اعم از اشخاص حقیقی و حقوقی به‌عنوان عرضه‌کنندگان خدمات مهندسی، سایر نیروهای انسانی ماهر و عرضه‌کنندگان مصالح و تجهیزات فنی و روابط حرفه‌ای حاکم بر فعالیت آنها است، لیکن از منظر اقتصاد سیاسی این سیستم در درون یک سیستم بزرگ‌تر دیگر که محیط کار این سیستم را فراهم می‌سازد، فعالیت می‌کند. بدون وجود سیستم محیطی شامل نظام اقتصادی و همچنین نظام سیاسی و اجتماعی، نظام ساختوساز امکان فعالیت ندارد و اساسا بازاری به‌وجود نمی‌آید که در آن خدمات مهندسی مورد مبادله قرار گیرند.براساس نظریه «هزینه مبادله» برخی بازارها آنقدر هزینه به یک طرف یا طرفین مبادله تحمیل می‌کنند که مانع رشد و توسعه فعالیت‌های بازار می‌شوند، بنابراین رشد و توسعه فعالیت‌ها نیازمند کاهش هزینه مبادله است و لازمه این کار شناسایی منابع هزینه در بازار است.
عوامل متعددی هزینه مبادله را شکل می‌دهند. به‌عنوان مثال می‌توان به اوریب اطلاعات بین عرضه‌کننده و خریدار کالا یا خدمات، قدرت انحصاری یا دارایی ویژه عرضه‌کننده یا خریدار در بازار، نظام حقوقی ناظر بر قراردادها و میزان کارآیی آن در الزام طرفین قرارداد به ایفای تعهدات و حد استقلال نظام داوری اشاره کرد.
با این رویکرد، بازار وقتی به کارآمدی حداکثر می‌رسد که در آن هزینه مبادله به صفر میل کند زیرا این هزینه از یکسو به عرضه‌کننده تحمیل می‌شود و قدرت رقابتی آن را کاهش می‌دهد و از سوی دیگر عرضه‌کننده درخواست دارد که متقاضی این هزینه را پرداخت کند بنابراین مستقیما بر قدرت خرید و تابع مطلوبیت خریدار اثر می‌گذارد.
بر این اساس انتظار از دولت، کاهش هزینه مبادله در این بازار، تسهیل ارتباط آن با بازارهای مشابه بین‌المللی در عین حمایت از آن است.
اگر دولت بخواهد خود بازیگران را انتخاب کند، خود به آنها سفارش ایفای نقش بدهد و خود بین آنها داوری کند؛ نه‌تنها هزینه مبادله کاهش پیدا نمی‌کند، بلکه هزینه‌ها به شدت افزایش می‌یابد و اساسا بازار به‌طور ناقص شکل می‌گیرد و شرایط رقابتی تامین نمی‌شود بنابراین اصلاح نظام مهندسی در ایران در گرو تجدیدنظر در رابطه بین دولت و این نظام است. اصلاحات باید از تغییر رابطه دولت به‌عنوان فراهم‌آورنده بستر فعالیت نهادهای حرفه‌ای و کاهنده هزینه مبادلات آغاز شود.توسعه مهندسی نیازمند محیط مولد و بالنده‌ای است که در آنها نهادهای مهندسی کارآمد رشد کنند. این محیط باید دارای چنان کیفیتی باشد که امکان پرورش و رشد بنگاه‌های مهندسی ایران را در مقیاس بین‌المللی در خود داشته باشد و به‌عنوان یک سکو برای ورود مهندسی ایران به صحنه رقابت جهانی مهندسی عمل کند. بدون وجود چنین محیطی نمی‌توان انتظار مشاهده رشد مهندسی را در ایران در سطح جهانی داشت.
دولت: یک بازیگر در سه نقش
دولت در ایران دارای سه نقش عمده در نظام ساختوساز است که عبارتند از:
1- سیاست‌گذار و مجری برنامه‌های توسعه مهندسی؛
2- واضع نهادهای بازار خدمات مهندسی؛
3- عرضه‌کننده و خریدار خدمات مهندسی (عامل اجرایی).
در نقش اول دولت با تاسیس وزارتخانه‌های تخصصی، سیاست‌گذاری و قانون‌گذاری در حوزه‌های مهندسی و اجرای برنامه‌های توسعه‌ای مستقیما در امر توسعه مهندسی کشور ایفای نقش می‌کند. همچنین دولت با تصویب برنامه‌های توسعه‌ای به ویژه برنامه‌های پنج ساله توسعه برنامه‌های عملیاتی خود را سازمان می‌دهد.
در هر صورت دولت در ایران در حوزه نظام ساختوساز با استناد به مواد ۲۲ و ۲۳ قانون برنامه و بودجه کشور، تصویب قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، تدوین و تصویب مقررات ملی ساختمان، الزام دولت به بازنگری در نظام فنی و اجرایی کشور و بهسازی لرزه‌ای ساختمان‌ها در برنامه چهارم و تخصیص اعتبار جهت تحقیق و توسعه در امر مهندسی ساختمان اقدام به سیاست‌گذاری می‌کند.
در نقش دوم، دولت واضع نهادهای بازار خدمات مهندسی است. در حوزه اجرایی طرح‌های عمرانی دولت واضع نظام فنی و اجرایی کشور است که طی آن صلاحیت و ظرفیت شاغلان به‌کار مهندسی مشخص می‌شود. همچنین طی این نظام ظرفیت کار فعالان مهندسی تعیین می‌شود. مضافا آنکه دولت با صدور بخشنامه‌های مختلف نحوه توزیع کار و انتخاب مشاوران و پیمانکاران، قیمت کار مهندسی، اصول ناظر بر قراردادها و نحوه رسیدگی به اختلافات و شکایات را مشخص می‌کند.
مداخله دولت در بازار کار مهندسی اختصاصی به طرح‌های عمرانی ندارد. دولت کما بیش همین نقش را در بازار آزاد فعالیت‌های ساختمانی نیز ایفا می‌کند. تشخیص صلاحیت مهندسان، صدور پروانه اشتغال برای آنان، تعیین ظرفیت کاری مهندسان، تدوین شرح خدمات فعالیت‌های مهندسی، قیمت‌گذاری و ابلاغ چارچوب قراردادهای مهندسی و اقداماتی از این دست جزو وظایف مسلم دولت در ایران قرار دارد. افزون بر این دولت در ایران در سازماندهی امر حرفه‌ای نیز مداخله مستقیم دارد. نظارت مستقیم دولت بر عملکرد نظام‌های مهندسی ساختمان، شرکت در جلسه‌های مجامع عمومی سازمان‌ها و هیات عمومی، حق انتصاب اعضای شورای مرکزی پس از معرفی از سوی هیات عمومی و همچنین انتصاب رئیس سازمان نظام مهندسی ساختمان با معرفی شورای مرکزی این سازمان از این جمله است.
اضافه بر دو نقش فوق، دولت در ایران خریدار عمده خدمات مهندسی نیز است. دولت در نقش خریدار تاثیر فوق‌العاده‌ای بر کارکرد مهندسی و تنظیم بازار مهندسی دارد.بازیگران بازارهای مهندسی را قاعدتا باید بنگاه‌های مهندسی، تولیدکنندگان مصالح ساختمانی، تاسیسات و ماشین‌آلات و عرضه‌کنندگان خدمات مرتبط شکل دهند. در سطح فردی، مهندسان و نیروی کار ماهر واحدهای پایه مقوم این بازار هستند.
ماهیت بازارهای خدمات مهندسی در ایران و نقش غالب دولت در آن بنگاه‌های مهندسی را به کارگزاران دولت تبدیل کرده است. بنگاه‌های مهندسی به محض تاسیس درصدد اخذ صلاحیت از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و دریافت حداکثر ظرفیت مجاز کاری هستند. این بنگاه‌ها تلاش می‌کنند آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های این سازمان را فرا بگیرند و بسته به حجم کاری که دارند افراد مشخصی را آموزش می‌دهند تا فرصت‌های نهفته در دستورالعمل‌های این سازمان را شناسایی و از آنها در مواقع لزوم به نفع بنگاه استفاده کنند. در این سیستم بنگاهی موفق‌تر است که تمام زوایا و عناصر فعال در دیوانسالاری دولت را بشناسد و بتواند در سطوح مختلف با آن تعامل کند. این موضوع در گذشت زمان به یک مهارت برای بنگاه‌های مهندسی تبدیل شده است. معمولا بنگاه‌های مهندسی توجهی به کارکرد سازمان نظام مهندسی در ایران ندارند.
در مقابل سازمان نظام مهندسی تبدیل به عرصه فعالیت مهندسان منفرد شده است. بزرگ‌ترین دغدغه این نظام نحوه تعامل با شهرداری‌ها و وزارت مسکن و شهرسازی است. اخذ صلاحیت و پروانه اشتغال به‌کار مهندسی عمده‌ترین مساله‌ای است که مهندسان با آن سروکار دارند و برای تحصیل آن باید به مقررات منبعث از این نظام تمکین کنند. از همین روی در حد ضرورت با موضوع مقررات ملی ساختمان آشنا می‌شوند و در آزمون‌های اجباری سازمان شرکت می‌کنند. هماهنگی با شهرداری و توافق نسبت به سیستم توزیع کار و فرآیندهای اجرا و نظارت موضوع مهم دیگری است که مهندسان منفرد همواره نگران آن هستند. از همین رو در میان سازمان‌های استانی سازمانی موفق است که بتواند این ارتباط را هر چه هموارتر برقرار سازد و نظام توزیع نسبتا برابر کار را فراهم آورد. در مقابل، بنگاه‌های مهندسی دلیلی نمی‌بینند که خود را با ضوابط ناشی از این قانون وفق دهند زیرا که بازار ناشی از این نظام سهم عمده‌ای از فعالیت حرفه‌ای آنان را شکل نمی‌دهد.
براساس ماده 4 قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان تمام عناصر فعال در بازار خدمات مهندسی اعم از مهندسان، کاردانان و نیروی کار ماهر باید به نحوی تشخیص صلاحیت شوند. همچنین به موجب این قانون در جاهایی که به تصویب مشترک وزارتخانه‌های مسکن و شهرسازی و کشور می‌رسد به‌کارگیری مصالح ساختمانی نیز نیازمند رعایت استانداردهای اجباری است. لیکن در عمل این نظام تاکنون صرفا موفق شده است که امور کاردانان را به نحوی انتظام بخشد. هنوز کنترل موثری بر نحوه حضور کارگران ماهر در این بازار وجود ندارد. از همین رو است که رقابت در بازار بین افراد با صلاحیت و افراد فاقد صلاحیت است. این موضوع باعث شده است که تلاش جهت کسب مهارت و صلاحیت از حیث اقتصادی فاقد توجیه باشد. این موضوع در مورد به‌کارگیری مصالح ساختمانی نیز مصداق دارد. رقابت در این بازار بین تولیدکنندگان مصالح ساختمانی استاندارد و با کیفیت قابل قبول و عرضه‌کنندگان مصالح غیراستاندارد و کم دوام است.
رقابت در بازار خدمات مهندسی غیردولتی بین مهندسان و مجریان سنتی است. مهندسان برای غلبه بر این مشکل همواره خواستار تنظیم نظام اجرای ساختمان بوده‌اند و اخیرا موفق شده‌اند با کسب ابلاغ شیوه‌نامه ماده 33 این قانون از سوی وزارت مسکن و شهرسازی موضوع صلاحیت مجریان را به تصویب برسانند. لیکن هنوز دامنه اجرای آن در شهرهای مختلف بسیار محدود است.
بزرگ‌ترین مشکل وضع موجود نظام ملی ساختوساز در ایران فقدان رویکرد نظری مشخص در هدایت و توسعه آن در نظام حکمرانی کشور است. مداخله گسترده دولت در بازار خدمات مهندسی و امتزاج حوزه‌های عمومی و خصوصی کارآیی این بازارها را به شدت کاهش داده است. مضافا آنکه وجود دو سیستم موازی مانع از استقرار نهادهای بازار خدمات مهندسی شده است. نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان هر کدام به طور مستقل یک نظام ساختوساز را تشکیل می‌دهند. به‌رغم این، نکته مشترک در هر دو آن است که نظام ساختوساز را بیشتر از منظر سازماندهی درون حرفه‌ای و از پایگاه مهندسی نگاه کرده‌اند و آن را یک بازار فعالیت از منظر اقتصاد سیاسی ندیده‌اند. غفلت از این موضوع تاثیر مهمی بر نحوه عملکرد هر دو نظام گذاشته است.
برای روشن شدن بهتر موضوع می‌توان تجربه کشور کانادا را مورد ملاحظه قرار داد. این کشور که دارای یکی از کارآمدترین نظام‌های مهندسی است و در طراحی آن از تجربیات سایر کشورها به خوبی بهره برده شده است، نظام ساختوساز را این گونه تعریف کرده است: به طور بنیادی، نظام ساختوساز یک بازار فعالیت است که کیفیت محصولات آن منعکس‌کننده کنش و واکنش [عوامل متعددی همچون] هزینه، زمان، فراهم بودن مواد، مهارت و دانش بازیگران آن است. مالکان، طراحان، پیمانکاران عمومی، پیمانکاران دست دوم، سازندگان، سازمان‌های تدوین‌کننده استانداردها، دولت ملی، ایالت‌ها و شهرداری‌ها عناصر تشکیل‌‌دهنده این بازار هستند.
همچنان که ملاحظه می‌شود پایه‌ای‌ترین فرضیه در این رویکرد نگاه به نظام مهندسی به مثابه یک بازار خدمات حرفه‌ای است. پذیرش این فرضیه متضمن پذیرش فرض دیگری است مبنی بر آنکه بازار یک نظام خودسازمان در درون یک نظام اقتصادی- سیاسی بزرگ‌تر است. این فرضیه به دولت حق مداخله مستقیم در بازار را نمی‌دهد مگر آنکه متضمن یک نفع عمومی باشد. ایراد عمده‌ای که بر نظام ساختوساز ملی ایران وارد است آن است که دو سیستم موجود از منظر درون‌حرفه‌ای تدوین شده‌اند. هر دو آنها به منظور سازماندهی امر مهندسی و با رویکرد مهندسان و توسط آنان طراحی شده‌اند.
بنابراین ترجیحات مهندسان بر انسجام و کارآیی اقتصادی- فنی آنها غلبه دارد. حال چنانچه این سیستم‌ها از منظر فعالیت اقتصاد سیاسی تدوین می‌شدند و طی آن به ویژگی‌های بازار فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی توجه می‌شد نتیجه کاملا متفاوت بود.فارغ از بررسی نقاط قوت و ضعف محتوایی این دو سیستم موازی کشور و تحلیل کارآیی فرآیندی آنها، مساله مورد توجه در این مقاله توجیه منطقی لازم جهت مداخله دولت در امر تشخیص صلاحیت مهندسان است. سوال مشخص آن است که به چه دلیل دولت باید اقدام به تشخیص صلاحیت مهندسان اعم از حقیقی و حقوقی کند؟ آیا در این امر یک نفع عمومی برجسته و قابل تشخیص نهفته است؟ آیا نظام بازار نمی‌تواند خود امر تشخیص صلاحیت را به انجام برساند؟ آیا در سایر بازارها و سایر مشاغل حرفه‌ای نیز دولت اقدام به تشخیص صلاحیت می‌کند؟ مهم‌تر آنکه اگر در نتیجه اشتباه نظام اداری در تشخیص صلاحیت ضرری به افراد اعم از شخص ثالث یا مهندسان برسد چه کسی پاسخگو است؟
در سایر کشورها دولت در زمینه تشخیص صلاحیت فعالیت‌های تخصصی حرفه‌ای مداخله محدود و با هدف مشخصی دارد. به‌عنوان مثال در کشور آمریکا مبنای مداخله دولت در امر صلاحیت مهندسان از منظر حمایت از منافع مصرف‌کننده است. به این معنی که چون امر مهندسی یک امر حرفه‌ای تخصصی است و خریداران خدمات مهندسی لزوما قدرت تشخیص کیفیت و کمیت خدمت دریافتی را ندارند، دولت اقدام به تعریف مهندس حرفه‌ای می‌کند.مفهوم ظرفیت ناظر بر میزان مجاز ایجاد تعهد تولید کالا یا ارائه خدمات از سوی مهندسان و بنگاه‌های مهندسی است. از نظر مفهومی این موضوع در ادامه بحث تشخیص صلاحیت مهندسان قرار می‌گیرد.
اگر بحث صلاحیت متضمن آزمون توانایی درگیر شدن مهندسان در یک امر مهندسی است و به قولی کیفیت را کنترل می‌کند، بحث ظرفیت ناظر بر توانایی کمی آنها در درگیر شدن در امور مهندسی است. هر دو سیستم نظام فنی و اجرایی کشور و نظام مهندسی و کنترل ساختمان این دو موضوع را به طور همزمان مورد بررسی قرار می‌دهند و در ابلاغیه صلاحیت، ظرفیت کاری مهندسان و بنگاه‌های مهندسی را نیز اعلام می‌کنند.بزرگ‌ترین نقدی که بر بررسی ظرفیت توسط نظام دیوانسالاری وجود دارد، جانشینی دولت به جای سازوکار بازار است. این اقدام موجب از کار افتادن سازوکار اقتصاد مقیاس، کنترل اداری رشد بنگاه‌های مهندسی و توزیع بوروکراتیک تقاضا بین مهندسان و بنگاه‌های مهندسی می‌شود. از منظر اقتصادی ظرفیت یک بنگاه برابر با میزان ریسکی است که می‌تواند مبادله کند. به طور نظری هر مبادله‌ای متضمن ریسک برای دو طرف عرضه‌کننده و متقاضی است. مهم آن است که دو طرف بتوانند ریسک خود را در بازار به فروش برسانند و در مرحله بعدی می‌توانند مخاطره خود را در بازار پوشش دهند. اصطلاحا به این موضوع بیمه کردن می‌گویند. بنابراین ظرفیت یک بنگاه برابر میزان پذیرش ریسک مسوولیت حرفه‌ای است که توان بیمه‌سپاری آن را در بازار داشته باشد.
میزان ریسک قابل بیمه‌سپاری تابع عوامل متعددی همچون توانایی مالی، مهندسی، مدیریتی و شرایط محیطی است. شرایط محیطی اعم از فضای رقابتی اقتصادی ملی و بین‌المللی، ساختار حقوقی، شرایط سیاسی، اجتماعی و امنیتی و مسائلی از این دست است. اما مهم آن است که مرجع تشخیص این میزان، بازار و نهادهای بازار است که در صورت وقوع خسارت تعهد جبران زیان را بر عهده دارد و نه دیوانسالاری دولتی که پاسخگوی هیچ پیامدی نیست!در طرف تقاضا، دولت با مداخله خود تحت عنوان دفاع از منافع مصرف‌کنندگان آنان را از یک حق ممکن محروم ساخته است. خریدار کالا یا خدمات مهندسی می‌تواند از عرضه‌کنندگان تقاضای ارائه بیمه مسوولیت حرفه‌ای کند. بنابراین از منظر وی، به طور بالقوه ظرفیت یک دفتر مهندسی برابر است با میزان بیمه مسوولیت حرفه‌ای که می‌تواند ارائه کند. مداخله دولت در امر تعیین ظرفیت باعث بیهودگی تعیین میزان بیمه مسوولیت حرفه‌ای قابل ارائه توسط بنگاه‌های بیمه می‌شود.
از آن گذشته دفاتر مهندسی با استفاده از این فرصت تلاش می‌کنند که از ارائه بیمه مسوولیت حرفه‌ای طفره روند.
تعیین اداری میزان ظرفیت بنگاه‌های مهندسی تاثیر مستقیمی بر جریان رقابت در بازار خدمات حرفه‌ای می‌گذارد. محدود ساختن ظرفیت بنگاه‌های مهندسی همراه با محدودیت ظرفیت رقابتی بازارهای خدمات مهندسی است. چراکه محدود ساختن ظرفیت بنگاه‌ها امکان حضور آنها در فرصت‌های رقابتی را محدود خواهد کرد. این نتیجه دقیقا معکوس ماموریت و وظیفه دولت است. معمولا یکی از ماموریت‌ها و وظایف اساسی دولت‌ها حصول اطمینان از وجود جریان رقابت در بازار است. بنابراین دولت‌ها اقدام به تعبیه سیستم‌های ضدانحصاری می‌کنند تا از ایجاد انحصار توسط بنگاه‌های بزرگ جلوگیری کنند. در ایران نه تنها این اتفاق رخ نمی‌دهد بلکه دولت با مداخله در بازار از افزایش ظرفیت رقابتی بازار جلوگیری می‌کند و مانع کارکرد نظام اقتصاد مقیاس می‌شود.داستان ارجاع کار در نظام مهندسی و کنترل ساختمان وضعیت قابل‌تاملی است. این بازار محل رقابت مهندسان حرفه‌ای و افراد فاقد صلاحیت است؛ بنابراین از اساس فاقد صفت انصاف است.
آیین‌نامه ماده ۳۳ که موضوع صلاحیت مجریان را هدف قرار داده است هنوز در اکثر نقاط کشور ضمانت اجرایی پیدا نکرده است. حتی در پایتخت در حوزه فعالیت‌های نظارت مهندسی اساسا سیستم دچار سردرگمی و بی‌تعریفی جدی است. در این سیستم بین مفهوم نظارت مهندسی و بازرسی فنی خلط مبحث شده است. از همین روی مطابق بند ۲-۵ مبحث دوم مقررات ملی ساختمان انتخاب ناظران فعالیت‌های مهندسی به سازمان‌های نظام مهندسی و کنترل ساختمان واگذار شده است.بر این اقدام سه ایراد اساسی وارد است. اول آنکه سازمان نظام مهندسی نهادی مدنی است و ظرفیت پذیرش ریسک اقتصادی این گونه مبادلات را ندارد. در نتیجه چنانچه در جریان انتخاب یا ارجاع کار توسط این سازمان خطایی صورت گیرد، امکان جبران آن را ندارد. دوم، نظارت مهندسی بر فعالیت‌های مجریان به‌منظور حفظ منافع صاحبان کار صورت می‌گیرد؛ بنابراین صاحبان کار قاعدتا باید مجاز باشند تا از میان عرضه‌کنندگان مختلف خدمات مهندسی آن را که خود مناسب تشخیص می‌دهند انتخاب کنند، لیکن این آیین‌نامه این حق را از آنان سلب کرده است. این اقدام مداخله در تصمیمات خصوصی افراد است و هیچ دلیل منطقی برای آن وجود ندارد.
سوم، که به نظر می‌رسد ریشه مشکل در آن باشد این است که در این سیاست‌گذاری مفهوم نظارت مهندسی که به نمایندگی از صاحب کار صورت می‌گیرد و واجد صفت نفع خصوصی است با مفهوم بازرسی فنی که به نمایندگی از شهرداری صورت می‌گیرد و واجد صفت نفع عمومی است خلط مبحث شده است. لزوما و شاید در بسیاری از موارد این دو نفع در یک راستا قرار ندارند. لیکن چون در نظام تدوین شده این دو را یکی فرض کرده است؛ بنابراین دولت به نمایندگی از شهرداری‌ها اختیار انتخاب بازرس را بر اساس بند ۲-۵ مبحث دوم مقررات ملی ساختمان به سازمان‌های نظام مهندسی واگذار کرده است. براساس این سیستم شهرداری‌ها موظف هستند که هزینه نظارت را از صاحبان کار دریافت و به سازمان‌های نظام مهندسی پرداخت کنند و آنها در برابر ارجاع کار به مهندسان حق‌الزحمه آنان را از این محل پرداخت می‌کنند. مهندسان ناظر نیز به هزینه صاحبان کار باید بر فعالیت‌های مجریان نظارت و گزارش خود را به شهرداری بدهند. آشفتگی مسوولیت‌ها و حجم مداخله در تصمیمات خصوصی افراد، این سیستم را در عمل دچار ناکارآمدی فراوان ساخته است.
براساس قانون سازمان برنامه دولت اقدام به تدوین فهرست آحاد بهای خدمات مهندسی کرده و همه ساله تعدیلات ناشی از تورم و تغییر قیمت اقلام فعالیت‌ها را اعلام می‌کند. به همین نحو براساس بند ۱۵ ماده ۱۵ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان و همچنین به موجب ماده ۱۱۷ آیین‌نامه اجرایی آن مسوولیت تصویب مبانی قیمت‌گذاری خدمات مهندسی و آگهی عمومی آن با وزیر مسکن و شهرسازی است. هم چنانچه ملاحظه می‌شود هر دو سیستم با قیمت‌گذاری در بازار مداخله می‌کنند. یکی از موضوعاتی که اقتصاددانان نسبت به آن نقد جدی دارند مداخله دولت در قیمت‌گذاری کالاها و خدمات است.
قیمت‌گذاری جز در مورد انحصارات توصیه نمی‌شود. قطعا بازارهای خدمات مهندسی مشمول مفهوم انحصارات نمی‌شوند؛ بنابراین باید جستوجو کرد که توجیه دولت برای این مداخله چیست.توجیهی که برای این امر آورده می‌شود موضوع پیچیدگی فعالیت‌های حرفه است. صورت مساله از این قرار است که از آنجا که غالب خریداران خدمات مهندسی فاقد تخصص لازم در تشخیص کیفیت و ارزش‌گذاری خدمات دریافتی هستند؛ بنابراین دولت به‌منظور حفظ منافع عامه باید در این امر مداخله کند. کفایت این توجیه مورد تردید اساسی است؛ زیرا از یک سو نتیجه کار مهندسان باید در دستگاه‌های تخصصی مورد ارزیابی و اقدام قرار گیرد؛ بنابراین کار بی‌کیفیت راه به جایی نمی‌برد. از سوی دیگر وجود عرضه‌کننده فراوان در بازار به شرط برقراری شرایط رقابتی ضامن بهتری برای کاهش قیمت ارائه خدمات در بازار است. کیفیت کار نیز از طریق وضع استاندارد و مقررات فنی و بیمه و تضمین محصول نهایی از سوی ارائه‌کنندگان خدمات با کارآیی بیشتری نسبت به کنترل‌های اداری قابل‌تحصیل است. بنابراین قیمت‌گذاری خدمات مهندسی با این منطق نیز فاقد توجیه لازم است. حداکثر میزان قابل‌قبول برای مداخله دولت در این امر وضع قیمت‌های راهنما و غیرالزام‌آور است.در نتیجه مهندسی در ایران با کندی رشد و توسعه در مقایسه با کشورهای همتا و حتی با سابقه تاریخی بسیار کمتر مواجه شده است. یافته مهم این بررسی دو موضوع بنیادی است:
1- اصلاح امور و توسعه مهندسی در ایران با تغییر نقش دولت در بازار خدمات مهندسی آغاز می‌شود.
2- ایران نیازمند استقرار نظام یکپارچه و ملی ساختوساز است. در این بازار دولت صرفا باید به فراهم‌آوری کالاهای عمومی بسنده کند و از رقابت با بنگاه‌های خصوصی و عرضه مستقیم خدمات مهندسی خودداری نماید. در مقابل باید پایه‌های استقرار بازار کامل و رقابتی خدمات مهندسی را فراهم آورد.
بر این اساس این مقاله پیشنهاد می‌کند که دولت ابتدا باید از پاره‌ای اقدامات خودداری کند. این اقدامات عبارتند از:
خودداری دولت از مداخله مستقیم در امور داخلی فعالیت های حرفه ای مهندسان و بنگاه‌های مهندسی. مداخله دولت باید به تعیین فرآیندها و هیات‌های رسمی تعیین صلاحیت مهندسان حرفه‌ای محدود شود.
خودداری دولت از تعیین ظرفیت کاری مهندسان و بنگاه‌های مهندسی. این امر باید به بازار خدمات حرفه‌ای سپرده شود.
خودداری دولت از توزیع دیوانی قراردادهای مهندسی.
امتناع از قیمت‌گذاری خدمات مهندسی؛ دولت حداکثر می‌تواند مبانی راهنما را وضع کند.
خودداری از وضع دیوانی آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های فنی و مهندسی در حوزه های خارج از کالاهای عمومی.
در مقابل این مقاله پیشنهاد دارد؛ دولت باید به یکسری اقدامات سیاست‌گذاری توسعه مهندسی روی آورد. عمده‌ترین هدف در این رابطه استقرار نظام ملی ساختوساز است. این نظام باید بر پایه رقابت حرفه‌ای شکل گیرد. ماموریت‌های اساسی دولت در این ارتباط عبارتند از:
فراهم آوردن ابزارهای لازم به‌منظور سیاست‌گذاری و اجرای برنامه‌های ملی توسعه فناوری‌های مهندسی در کشور.
پایه‌گذاری نظام ملی ساختوساز کشور از طریق ایجاد و توسعه بازارهای منصفانه فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی، تسهیل ورود مهندسان حرفه‌ای جدید به بازار، جلوگیری از ایجاد انحصار در این بازارها و حصول اطمینان از شفافیت گردش اطلاعات در آن.
به وجود آوردن ابزار قانونی و نظام‌مند کردن و تنسیق امور مربوط به صاحبان مشاغل و حرفه‌های مهندسی و حمایت و دفاع از حقوق صنفی، حرفه‌ای و حیثیت اجتماعی آنان در رقابت با افراد فاقد پروانه و همچنین منع مداخله اشخاص غیرذی‌صلاح در انجام فعالیت‌های حرفه‌ای مهندسی.
صیانت از حقوق مردم در استفاده از خدمات تخصصی مهندسان و صاحبان حرفه‌های مهندسی.
ترویج اصول اخلاق حرفه‌ای.
جلب مشارکت مهندسان در وضع مقررات مهندسی (تبعیت از فرآیندهای اجماع‌سازی و شفافیت).
ایجاد مرجعیت تخصصی حرفه‌ای ملی برای هریک از رشته‌ها و گروه‌های مهندسی در کشور.
توسعه مبادلات بین‌المللی خدمات و محصولات مهندسی به نفع اقتصاد ملی.
*برگرفته از مقاله جامع «دولت، نظام ملی ساختوساز و توسعه مهندسی در ایران» که در سال ۱۳۸۵ به قلم عباس آخوندی ، [مهندس راه و ساختمان از دانشکده فنی دانشگاه تهران و دکترای اقتصاد سیاسی از دانشگاه لندن]
نوشته شده است.
ارسال نظر