کارشناس ارشد صنعت برق در گفتوگو با «دنیای‌اقتصاد» تشریح کرد
جبران عقب‌ماندگی تولید برق توسط دولت
علل بیرغبتی نیروگاه‌داران به بورس انرژی
اگر‌چه امروزه از دورانی که بخش خصوصی وارد عرصه ساخت نیروگاه شد، به عنوان دوران طلایی این صنعت یاد می‌‌‌کنند، اما برخی کارشناسان معتقدند در زمانی که ما بیشترین حجم سرمایه‌‌‌گذاری را در احداث نیروگاه‌‌‌ها شاهد بوده‌‌‌ایم، برخلاف تصور این میزان توسعه توسط بخش خصولتی اتفاق افتاده و هیچ گاه بخش خصوصی با توجه به هزینه‌‌‌های چندین هزار میلیاردی قادر به ساخت نیروگاه‌‌‌های بزرگ نبوده و با وضعیت کنونی اقتصاد و حاکمیت دولت، نیروگاه‌داری بخش خصوصی امکانپذیر نیست.
در این میان اگر‌چه برخی راه‌‌‌اندازی بورس انرژی و همچنین شکلگیری نهاد تنظیمگر را از مهم‌ترین الزامات برای ریل‌‌‌گذاری این صنعت می‌‌‌دانند، اما در مقابل برخی از صاحب‌نظران صنعت برق نیز معتقدند به دلیل غیرشفاف بودن بورس و از طرفی فقدان ساز‌و‌کارها و ابزارهای مشتقه، این مدل سود چندانی عاید خریدار و فروشنده به عنوان بازیگران اصلی نمی‌‌‌کند و به جای آن سود بالایی نصیب کارگزاران و سوداگران به عنوان نهاد واسط می‌‌‌کند و به همین خاطر دو طرف ترجیح می‌‌‌دهند در محیطی خارج از بورس و با امکان چانهزنی شرایط بهتری برای خودشان تعیین کنند؛ در مورد نهاد تنظیمگر هم اعتقاد بر این است که اگر‌چه مانیفست آن بر اساس یک تصمیم عقلایی جمعی تدوین شده است، اما نگاهی به وجود نهاد تنظیمگر در سایر صنایع مانند خودروسازی نشان می‌‌‌دهد که در نهایت باز هم همه تصمیمات و صدور دستورالعمل‌‌‌ها در ید دولت باقی می‌‌‌ماند و حتی این دیدگاه کارشناسی معتقد است در زمانی که ما بیشترین حجم سرمایه‌‌‌گذاری را در احداث نیروگاه‌‌‌ها شاهد بوده‌‌‌ایم، برخلاف تصور این میزان توسعه توسط بخش خصولتی اتفاق افتاده و هیچ گاه بخش خصوصی با توجه به هزینه‌‌‌های چندین هزار میلیاردی قادر به ساخت نیروگاه‌‌‌های بزرگ نبوده و با وضعیت کنونی اقتصاد، حاکمیت دولت و نبود کنسرسیومی متشکل از چندین بانک، این میزان سرمایه‌‌‌گذاری برای بخش خصوصی امکانپذیر نیست.
در همین خصوص کارشناس ارشد صنعت برق معتقد است: احداث نیروگاه‌‌‌های بزرگ‌مقیاس و همچنین تجدیدپذیرهای بزرگ‌مقیاس بسیار سرمایهبر هستند و وابستگی بالایی به ارز دارند؛ بر این اساس حتی در اقتصادهای آزاد منابع تامین مالی این بخش از سرمایه بنگاه‌‌‌ها تامین نمی‌‌‌شود، بلکه ۷۰ تا ۹۰ درصد تاسیسات از طریق وام‌‌‌های کنسرسیومی و توسط چند بانک انجام میشود؛ بنابراین اینکه بنگاه‌‌‌های اقتصادی از سرمایه خودشان اقدام به احداث نیروگاه کنند در دنیا ناممکن است. نکته دوم اینکه برق در ایران کالایی دولتی و امنیتی است و برخلاف بسیاری از صنایع اختیار دخل و تصرف را به مالکان نمی‌‌‌دهد؛ بنابراین با توجه به سود اندک این صنعت، دیر‌بازده بودن و موضوعات امنیتی انتظار اینکه سرمایه‌‌‌های آزاد به این سمت بروند، معقول نیست و جالب است بدانید که همان سرمایه‌‌‌گذاری‌‌‌هایی که از ابتدا در ایران به نام مدل‌‌‌های مشارکت عمومی و خصوصی انجام شد، در واقع شرکت‌‌‌های خصولتی بودند؛ بنابراین اینکه انتظار حل مساله را از بخش خصوصی داشته باشیم، بینتیجه است.
به گفته علیرضا اسدی بورس انرژی بازاری است که می‌‌‌خواهد حداکثر رقابت را ایجاد کند اما این اتفاق در اقتصادی امکانپذیر است که شفافیت و رقابتی‌‌‌تر بودن عامل برنده شدن است و در اقتصاد رانتی ما شفافیت موجب سود در بنگاه‌‌‌ها نخواهد شد؛ بنابراین بنگاهدار تشخیص می‌‌‌دهد که معاملات در بستری پنهان از دید عموم شکل بگیرد تا امکان قدرت چانهزنی در قیمت، نحوه پرداخت و .... برای دو طرف فراهم شود یا پیشنهادهایی بدهند که در معاملات دیگر قابل جبران باشد؛ در حالی که بورس انرژی تمامی امکانات خارج از میز را از بین برده است و در اقتصادی که توافقات خارج از میز جذاب‌‌‌تر است، دو طرف ترجیح نمی‌‌‌دهند در بستر بورس معاملات شکل بگیرد. نکته دیگر اینکه تجارب تولیدکنندگان و مصرف‌‌‌کنندگان کالا از بورس حاکی از آن است که در معاملات بورسی، این کارگزاران و سوداگران مالی هستند که بهدلیل تبحر در معاملات بورسی، سود می‌‌‌برند؛ این در حالی است که بورس کالا در دنیا متشکل از ترکیبی از ابزارهای مالی - ابزارهای مشتقه مانند قراردادهای آتی - است که با ایجاد بده‌‌بستان بین پاداش و ریسک، منجر به تخصیص بهینه از طریق سازوکار بازار بورسی میشود.
متن پیش رو ماحصل گفت‌‌‌وگوی «دنیای‌اقتصاد» با علیرضا اسدی، کارشناس صنعت برق در مورد چالش‌‌‌هایی همچون قیمت‌گذاری دستوری، اقتصاد نامتوازن این صنعت، راه‌‌‌اندازی بورس انرژی، شکلگیری نهاد رگولاتوری، عملکرد صندوق توسعه ارزی و ... است که در ادامه می‌‌‌آید.
در سال‌‌‌های اخیر همواره اقتصاد نامتوازن صنعت برق و همچنین قیمت‌گذاری دستوری نقل محافل صنعت برق بوده است. چرا این چالش‌‌‌ها با وجود اذعان بخش دولتی و خصوصی هیچ وقت حل نشد؟
نکته اول اینکه حل مسائل پیچیده و بدخیم اقتصادی و اجتماعی، نیازمند یک ظرفیت حکمرانی بالا در دولت است که در دو دهه گذشته و به‌‌‌ویژه در چند سال اخیر شاهد روند نزولی در آن بوده‌‌‌ایم؛ از سویی ریشه‌‌‌های مساله اقتصاد برق را باید در اقتصاد سیاسی برق جست‌‌‌وجو کنیم؛ بدین معنی که موضوع قیمت برق در اقتصادهای در حال توسعه نظیر برزیل، هند، ایران و ... جزئی از قراردادهای اجتماعی به شمار می‌‌‌روند و فاصله‌‌‌ای بین قیمت تمام‌شده و قیمت مصرف‌‌‌کننده وجود دارد که جبران آن به عنوان کالای همگانی جزو تعهدات این دولت‌‌‌ها بوده است. در واقع کشورهایی که در قرن بیستم دچار تحول نظام سیاسی شدهاند، می‌‌‌توان گفت در نظام دولت –ملت این کشورها تامین ارزان کالاها یا خدمات زیرساختی مانند آموزش، درمان و امور زیرساختی برای طبقات فرودست جامعه به جزئی از قرارداد اجتماعی این کشورها تبدیل شده است و تامین ارزان و یارانه‌‌‌ای کالا و خدماتی مانند آب و برق، از ارکان مشروعیت دولت‌‌‌های آنها محسوب میشود.
بنابراین حتی دولتی با فرض دارا بودن ظرفیت‌‌‌های بالای حکمرانی، نمی‌‌‌تواند قیمت‌‌‌ها را به سهولت آزاد کند؛ کما‌اینکه در کشورهایی مانند برزیل، هند و چین با وجود داشتن دولت‌‌‌های با ظرفیت حکمرانی نسبتا بالا، این مساله یعنی عرضه برق با قیمت تکلیفی پایین‌‌‌تر از قیمت واقعی، همچنان وجود دارد. نکته سوم مرتبط با انتظارات جامعه است که در نظرسنجی اخیر «دنیای‌اقتصاد» خودش را نشان داده است؛ بر اساس این نظرسنجی حدود ۷۰ درصد مردم موافق قیمت‌گذاری دستوری بوده‌اند؛ یعنی نگاه جامعه این است که قیمت بازاری، قیمت لجام‌گسیخته‌‌‌ای میشود که از رفاه اجتماعی می‌‌‌کاهد و در این خصوص تجربه‌ای مانند حوزه درمان پیش روی مردم قرار دارد که با واگذاری درمان به بخش خصوصی و کاهش نقش دولت در عرضه خدمات درمانی، از آنجا که درآمد سرانه مردم نیز در چند سال اخیر کاهش یافته بود، بخش زیادی از مردم دچار مشکل شدند و بر این اساس مردم معتقدند اگر یک بخش زیربنایی دیگر همچون صنعت برق را دولت به بازار واگذار کند، نتایج مثبتی برای جامعه به همراه ندارد؛ بنابراین با توجه به پیچیدگی مساله، فقدان ظرفیت حل مساله حکمرانی انرژی و عدم‌آمادگی مردم برای آزادسازی بازار انرژی، انتظار می‌‌‌رود روند عدم‌اصلاح اقتصاد برق ادامه داشته باشد؛ کما‌اینکه دولت و مجلس سعی کردند با تدوین قانون مانعزدایی موضوع قیمت‌گذاری دستوری را اصلاح کنند، ولیکن در عمل مشاهده شد که در بخش خانگی، عواید حاصل از اصلاح قیمت‌گذاری مجددا از طریق پاداش صرفه‌‌‌جویی به جامعه برگشت و در بخش صنعت هم اصلا اجرا نشد؛ بنابراین به نظر بنده روند کنونی قیمت‌گذاری تا اطلاع ثانوی ادامه خواهد یافت.
بعد از برنامه ششم توسعه عملا سرمایه‌‌‌گذاری در صنعت برق اتفاق نیفتاده است. اصلی‌‌‌ترین عامل این بی‌‌‌میلی را باید در کجا جست‌‌‌وجو کنیم؟
قبل از هر چیز باید ببینیم روند حاکم بر سرمایه‌‌‌گذاری و تامین مالی حوزه برق در دنیا و ایران چگونه است تا بتوانیم موضوع را تحلیل کنیم. احداث نیروگاه‌‌‌های بزرگ‌مقیاس حرارتی و همچنین تجدیدپذیرهای بزرگ‌مقیاس بسیار سرمایهبر هستند و وابستگی بالایی به ارز دارند؛ بر این اساس حتی در اقتصادهای آزاد منابع تامین مالی این بخش از محل سرمایه داخلی بنگاه‌‌‌های خصوصی تامین نمی‌‌‌شود بلکه ۷۰ تا ۹۰ درصد تامین مالی ساخت تاسیسات برقی از طریق وام‌‌‌های نه یک بانک بلکه کنسرسیومی از چند بانک انجام میشود؛ بنابراین اینکه بنگاه‌‌‌های اقتصادی از سرمایه خودشان اقدام به احداث نیروگاه کنند در دنیا هم ناممکن بوده است. نکته دوم اینکه برق در ایران کالایی دولتی و امنیتی است و برخلاف بسیاری از صنایع، اختیار دخل و تصرف را به مالکان نمی‌‌‌دهد؛ بنابراین با توجه به سود اندک این صنعت، دیر‌بازده بودن و موضوعات امنیتی انتطار اینکه سرمایه‌‌‌های آزاد و سیال در بازارهای مالی به این سمت بروند، واقع‌بینانه نیست.
همچنین بر اساس گزارشی که در سال ۲۰۲۳ توسط آژانس بین‌‌‌المللی انرژی منتشر شده است، روند سرمایه‌‌‌گذاری جهانی در صنعت برق از سال ۲۰۱۱ تا ۲۰۲۱ نشان می‌‌‌دهد که سهم بخش عمومی و دولتی از سرمایه‌‌‌گذاری در صنعت برق در همه اقتصادها افزایش یافته و در اقتصاد ایران هم که ۴۰ تا ۷۰ درصد اقتصاد در اختیار دولت و نهادهای تابعه است، طبیعی است که این مساله را باید دولت حل کند؛ بنابراین اینکه انتظار حل مساله از بخش خصوصی را داشته باشیم، بینتیجه است و جالب است بدانید که همان سرمایه‌‌‌گذاری‌‌‌هایی که از ابتدا در ایران به نام مدل‌‌‌های مشارکت عمومی و خصوصی انجام شد، در واقع توسط شرکت‌‌‌های خصولتی (Dual Firms) انجام شده است، حتی در اقتصادهای نوظهور همچون برزیل که تولید برق به نیروگاه‌‌‌های برق‌‌‌آبی بزرگ‌مقیاس متکی است، بخش عمده تامین مالی توسط دولت انجام میشود.
بر این اساس اگر بخواهیم مساله صنعت برق را حل کنیم هیچ راهی جز این نداریم که مانند گذشته که دولت با وجود درآمدهای اندک بعد از جنگ، احداث نیروگاه‌‌‌ها را به عنوان یک اولویت ملی دنبال کرد و ظرف دو دهه مساله را رفع کرد، در دهه ۱۴۰۰ هم دولت باید برای حل مساله ناترازی برق، احداث نیروگاه‌‌‌های بزرگ‌مقیاس را در دستور کار قرار دهد. البته در کنار آن، احداث نیروگاه‌‌‌های تولید پراکنده و کوچک‌مقیاس توسط بخش خصوصی امکانپذیر است. دلیل دیگری که سرمایه‌‌‌گذاری در صنعت برق اتفاق نمی‌‌‌افتد این است که بر اساس نظریه «انتظارات عقلایی» جامعه دارای یک هوشمندی است که دولت نمی‌‌‌تواند یک سیاست غلط را دو بار اجرا کند و انتظار داشته باشد جامعه مثل بار نخست عمل کند. امروزه بخش خصوصی و سرمایه‌‌‌گذاران آنچه در گذشته در فضای تولید برق اتفاق افتاده است را دیده‌‌‌اند و بنابراین تجربه عدم‌ایفای تعهدات دولت و اجرای نیم‌بند سیاست‌‌‌ها را مبنای عمل قرار می‌‌‌دهند نه آنچه سیاستگذاران در اسناد اداری وعده می‌‌‌دهند.
سال‌‌‌هاست وجود نهاد تنظیمگر به عنوان یک الزام در صنعت برق امری ضروری قلمداد میشود، اما با توجه به سهم بالای دولت در صنعت برق، حتی در دوره کنونی وقتی که این نهاد در حال شکلگیری بود، مانع تحقق آن شدند. چرا دولت تا این اندازه با شکلگیری این نهاد مخالف است؟
دو مساله در این خصوص وجود دارد که باید حل شود؛ نخست اینکه ساختارهای نهادی تحت‌تاثیر مسیر طی‌شده گذشته هستند، اصطلاحا وابستگی به مسیر دارند بنابراین آن چیزی که تا به امروز رخ داده با وجود بهینه نبودن از نظر اقتصادی، بهدلیل توازن نیروهای اجتماعی و اقتصادی در یک نقطه تعادلی غیر‌بهینه ادامه می‌‌‌یابد و به نوعی در یک عدم‌بهینگی پایدار گیر افتاده است؛ به این معنا که پیامدهای اجتماعی – اقتصادی تغییرات نهادی به نحوی بالاست که اصلاح این ساختار با نوشتن آیین‌‌‌نامه رخ نمی‌‌‌دهد؛ از طرفی پیش‌‌‌نویس آیین‌‌‌نامه‌‌‌ای که برای تغییر نهاد تنظیمگر بخشی برق تهیه شده بود، ماحصل تصمیم‌‌‌گری بر اساس قدرت چانهزنی گروه‌‌‌های ذی‌نفع و بدون پشتوانه نظری و مطالعه دقیق بوده است؛ این در حالی است که در صنعت برق ایران مسیر طی‌شده‌‌‌ای از دهه ۴۰ داریم که با وضعیت تعادلی نیروهای اقتصادی و سیاسی ایران عجین شده و از زمان تدوین قانون سازمان برق، نقش دولت همواره در حال پررنگ شدن بوده است و اگر بخواهیم تنظیم‌گری را تغییر دهیم باید موازنه نیروهای بازار صنعت برق تغییر کند؛ بنابراین تا زمانی که دولت دست بالا را در برابر بخش خصوصی دارد، تغییر اساسی در ساختار و ماهیت تنظیم بازار برق امکانپذیر نیست و حتی اگر منجر به شکلگیری نهاد تنظیمگر بخشی مانند آنچه در صنعت خودرو رخ داده است شود هم، بازهم مشاهده می‌‌‌کنید که در نهایت دولت تصمیم‌‌‌گیر است و آن نهاد فاقد اثربخشی است؛ بنابراین نه مطالعه لازم از طرف کسانی که خواهان ایجاد این نهاد تنظیمگر هستند، یعنی بخش خصوصی، اتفاق افتاده و نه توازن نیروها برای این تغییر فراهم شده است که نهاد تنظیمگر مستقل برقرار شود.
شکلگیری بورس انرژی با وجود اقداماتی که صورت گرفته به نتایج مورد نظر منتهی نشده است و به همین خاطر حتی برخی نیروگاه‌داران هم انگیزه‌‌‌ای برای حضور در آن ندارند. چه ارزیابی از نقش وزارت نیرو دارید و چرا چنین بی‌‌‌انگیزگی به وجود آمده است؟
بورس انرژی بازاری است که می‌‌‌خواهد حداکثر رقابت را ایجاد کند اما این اتفاق در اقتصادی امکانپذیر است که شفافیت و رقابتی‌‌‌تر بودن عامل برنده شدن است، در اقتصاد رانتی ما، شفافیت موجب سود در بنگاه‌‌‌ها نخواهد شد؛ بنابراین بنگاهدار ترجیح می‌‌‌دهد که معاملات در بستری پنهان از دید عموم شکل بگیرد تا امکان قدرت چانهزنی در قیمت، نحوه پرداخت و ... برای دو طرف فراهم شود یا توافقاتی رد و بدل شود که منافع طرفین در معاملات مجاور، قابل جبران باشد؛ این در حالی است که بورس انرژی تمامی امکانات معامله خارج از میز را از بین می‌‌‌برد و در اقتصادی که توافقات خارج از میز جذاب‌‌‌تر است، دو طرف علاقه‌‌‌ای نخواهند داشت که در بستر بورس معاملات شکل بگیرد.
نکته دیگر اینکه تجارب بخش‌‌‌های متعارف اقتصادی (مانند عرضه‌‌‌کنندگان برق) از بورس‌‌‌های کالا حاکی از آن است که در معاملات بورسی، کارگزاران و واسطه‌‌‌گران مالی به دلیل تبحر بیشتر بر فنون معاملات بورسی، سود بیشتری نسبت به تولیدکنندگان و مصرف‌‌‌کنندگان می‌‌‌برند؛ این در حالی است که بورس کالا در دنیا متشکل از ترکیبی از ابزارهای مالی است که با ایجاد بده بستان پاداش و ریسک منجر به بهینه شدن تخصیص منابع از طریق سازوکار بازار بورسی میشود، اصطلاحا ابزارهای مشتقه مانند قراردادهای آتی کمک می‌‌‌کنند ریسک بازار پوشش داده شود، اما بهدلیل این خلأ و نقص در بازارهای بورس ایران، این سوداگران هستند که با تجارب بیشتر در معاملات سوداگرانه، منفعت بالاتری نصیب‌شان میشود؛ بنابراین بورس انرژی به فرض رخ دادن هم، اتفاق خوشایندی برای خریدار و فروشنده رقم نمی‌‌‌زند. بنابراین می‌‌‌توان گفت اجرای این سیاست برای محیط نهادی اقتصاد مالی ایران زودهنگام است چرا که بسترها و آمادگی لازم برای ورود به بورس انرژی وجود ندارد.
با توجه به مطالبات ۱۵۰ هزار همت صنعت برق از دولت چه آینده‌‌‌ای را برای این صنعت ترسیم می‌‌‌کنید؟
زمانی که حجم بدهی‌‌‌ها سه برابر جریان مالی یک صنعت باشد، یعنی این صنعت از نظر مالی ورشکسته است و اثرات آن نه در جریان عملیاتی بلکه در توسعه خودش را نشان می‌‌‌دهد؛ اینکه چرا این بدهی‌‌‌ها پرداخت نمی‌‌‌شود به این دلیل است که افزایش این بدهی‌‌‌ها، فشار اجتماعی به دولت وارد نمی‌‌‌کند چراکه این بدهی متعلق به حداکثر ۱۰۰۰ بنگاه اقتصادی در صنعت برق میشود، که این گروه‌‌‌ها، توانایی بسیج اجتماعی برای فشار بر دولت را ندارند و دولت ترجیح می‌‌‌دهد بدهی‌‌‌هایی را تسویه کند که منجر به فشار اجتماعی می‌‌‌شوند؛ به فرض اگر دولت همین میزان بدهی را به ۱۵۰ هزار بنگاه بدهکار بود، فشار اجتماعی بیشتری متحمل می‌‌‌شد و در نتیجه برای پرداخت بدهی‌‌‌ها اقدامات موثرتری را به انجام می‌‌‌رساند.
هرچند که دولت احکامی در قانون مانعزدایی و قانون بودجه پیش‌بینی می‌‌‌کند، که شرکت‌‌‌های صنعت برق به طور کامل ورشکست نشوند؛ در واقع دولت صرفا هزینه‌‌‌های عملیاتی آنها را پرداخت می‌‌‌کند، اما هزینه‌‌‌های استهلاک و توسعه را نمی‌‌‌پردازد. به زبان ساده‌‌‌تر اگر بنگاه صنعت برق را به مثابه یک تاکسی ناوگان حمل‌ونقل بدانیم، درآمدهای فعلی آنها، صرفا کفاف گذران روزگار راننده و خرید بنزین را می‌‌‌دهد و امکان نگهداشت و تعویض بهینه قطعات وجود ندارد، در نتیجه مشکلات این خودرو، روز‌به‌روز بیشتر میشود تا کاملا از کار بیفتد. در نیروگاه‌‌‌ها هم با وضعیت کنونی و این میزان مطالبات، مساله نگهداری و استهلاک به تعویق می‌‌‌افتد که در نهایت مشکلات بزرگ‌تر و با هزینه بالاتر را به دنبال خواهد داشت.
علاوه بر مطالبه صنعت برق از وزارت نیرو، برخی نهادها از جمله سازمان برنامه و بودجه و صندوق توسعه ملی نیز در توسعه صنعت برق تاثیر‌گذار هستند. تا چه میزان برای این دو نهاد نقش قائل هستید؟
سازمان برنامه و بودجه در تنظیم قواعد بین بخش خصوصی و دولت و همچنین تخصیص منابع نقش اساسی دارد که این موضوع مورد غفلت واقع شده و صرفا فشارها روی وزارت نیرو بوده است؛ نکته حائز اهمیت اینکه سازمان برنامه و بودجه در دهه ۴۰ در یک اقتصاد ۵۰ هزار همتی شکل گرفت اما اقتصاد کنونی بیش از ۱۰ برابر بزرگ شده ولیکن توان سازمانی این نهاد متناسب با رشد مذکور نبوده است؛ به عبارت دیگر در دهه ۴۰ کل پروژه‌‌‌های صنعت برق بسیار محدود بوده شاید حدود ۱۰ یا ۲۰ پروژه ملی، و سازمان برنامه این پروژه‌‌‌ها را که در ظرفیت وزارتخانه‌‌‌ها نبودند راهبری می‌‌‌کرد اما امروز تنها در وزارت نیرو بیش از ۱۰۰۰ پروژه وجود دارد و طبیعی است که سازمان برنامه نمی‌‌‌تواند با مکانیزم قبلی که برای مثلا تخصیص و مدیریت منابع ۱۰ پروژه طراحی شده بود، شرایط کنونی را مدیریت و راهبری بهینه کند. به عبارت دیگر با توجه به افزایش مقیاس به‌‌‌صورت تصاعدی، سازمان برنامه نیاز دارد که نحوه سازماندهی و تکنولوژی سازمانی خود را متناسب با افزایش پیچیدگی ناشی از افزایش مقیاس اقتصاد، بازآرایی کند.
برای توضیح بیشتر درباره رابطه بین پیچیدگی ناشی از مقیاس و تکنولوژی سازمانی، این مثال را در نظر بگیرید: فرض کنید فردی صاحب یک رستوران کوچک است که در آن رستوران‌‌‌دار(آشپز)، با توجه به مهارت‌‌‌های فردی و با به‌کارگیری چند کارگر ساده و بدون هیچ نوع ساختار سازمانی و ابزار مدیریتی می‌‌‌توانست به تعداد محدودی مشتری، غذای با‌کیفیت ارائه کند. حالا تصور کنید این رستوران به یک مجموعه رستوران زنجیرهای تبدیل شود؛ به فراخور این تغییر و اشتغال صدها نفر در این رستوان زنجیرهای، رستوران‌‌‌دار نمی‌‌‌تواند با همان شیوه استاد-شاگردی مجموعه را اداره کند. با تغییر مقیاس از چند صد به چند هزار، لازم است که شیوه مدیریت تغییر کند تا کیفیت افت نکند. به همین ترتیب وقتی افزایش دامنه فعالیت‌‌‌های دولت به صورت تصاعدی افزایش پیدا کرده است، لازم است که روش‌‌‌های مداخله دولت و تکنولوژی سازمانی آن در تخصیص منابع تغییر کند.
اما آنچه امروز شاهدیم این است که ادارات این سازمان با همان مدل سازمانی دهه ۴۰ و ۵۰ کار می‌‌‌کند آنچنان‌که برخی ادارات سازمان برنامه که منابع محدود را تخصیص می‌‌‌دهند حتی به درستی نمی‌‌‌دانند منابعی که تخصیص داده شدهاند، در چه مختصات جغرافیایی قرار دارند و نه از روی کاغذ و گزارش‌‌‌های اداری، بلکه این پروژه‌‌‌ها واقعا چه وضعیتی دارند. به عبارتی پردازش اطلاعات و تصمیم‌گیری هوشمندانه و اثربخش با این ظرفیت اداری و این نوع تکنولوژی سازمانی امکانپذیر نیست؛ در نتیجه، تشخیص اولویت‌‌‌های کشور و تخصیص بهینه منابع به اولویت‌‌‌های اصلی (و به تبع عدم‌تخصیص به موضوعات بدون اولویت) که رسالت راه‌‌‌اندازی سازمان برنامه بوده، جای خود را به چانهزنی داده به نحوی که هر دستگاهی که بتواند فشار بیشتری در مسیر وارد کند، می‌‌‌تواند برای پروژه‌‌‌هایی که لزوما اولویت‌دار نیستند، اعتبار بگیرد و از آنجا که منابع هر روز محدودتر میشود، کارآیی این روش کمتر میشود.
اگر‌چه در دولت دهم این عارضه شناسایی شد، اما متاسفانه به جای ارتقای تکنولوژی سازمانی، اقدامات صورت گرفته منجر به تضعیف این سازمان شد.در خصوص صندوق توسعه ملی به عنوان یک نهاد مالی، از ابتدای تاسیس قرار بود صرفا کارکرد یک صندوق مالی را داشته باشد تا درآمد منابع نفت هزینه امور جاری کشور نشود و در این صندوق نگهداری شود، اما امروزه به ناکارآمدی رسیده چرا که اولا ابعاد مالی و پیچیدگی‌‌‌های نظام بانکی کشور در مقایسه با دوره پیدایش نسل اول این نهاد، به شدت افزایش یافته است و از طرف دیگر با توجه به محدودیت درآمدهای نفتی دولت، منابع آن تنزل یافته است.
بنابراین تخصیص‌‌‌ها بر اساس فشار و چانهزنی صورت می‌‌‌گیرد، زیرا این صندوق هم باید یک کیک کوچک را به جای چند ده پروژه بین صدها پروژه تقسیم کند. در نتیجه تصمیم‌‌‌گیرندگان به ناچار ترجیح می‌‌‌دهند حتی‌‌‌الامکان منابع را در پروژه‌‌‌های نفتی که ارزآور هستند و توانایی بازگشت منابع محدود را دارند، در اولویت پرداخت قرار دهند؛ در نتیجه تامین مالی پروژه‌‌‌های بخش برق و آب که از نظر اقتصاد ارزی توجیه کافی ندارند، از این مسیر دشوار انجام میشود. بنابراین با توجه به این ناکارآمدی، ناچاریم ساختار یک نهاد مالی توسعه‌‌‌ای برای پروژه‌‌‌های زیربنایی بزرگ‌مقیاس که محدود به صنعت برق نیست و شامل آزادراه‌‌‌ها، توسعه بنادر، توسعه میادین نفتی و ... میشود، فراهم کنیم و مانند سایر کشورها، لازم است که ساختار و سازماندهی این نوع نهادهای مالی، به یک بانک توسعه‌‌‌ای ارتقا یابد تا بتواند متناسب با ابعاد و پیچیدگی‌‌‌های بازارهای مالی و پولی داخلی و خارجی، تامین مالی پروژه‌‌‌های توسعه و زیرساختی را به عهده گیرد.
