زمین‌‌‌گیرشدن سرمایه‌‌‌ها در گلوگاه تسهیلات ارزی نیروگاهها
از سوی دیگر تولیدکنندگان برق با تاخیرهای طولانی‌مدت وزارت نیرو در تسویه مطالباتشان هم مواجهند، آن هم در شرایطی که به طور معمول هیچ خسارتی برای تاخیر در تادیه مطالبات در نظر گرفته نمی‌شود و هزینه این دیرکرد بر دوش بخش خصوصی قرار می‌گیرد. مجموع این عوامل به کاهش جدی سرمایه‌گذاری در صنعت برق منجر شده و به نظر می‌رسد رفع پیامدهای گسترده این امر، به سادگی و در کوتاه‌‌‌مدت امکان‌‌‌پذیر نیست.
در واقع با یک بررسی ساده در‌خواهیم یافت که حتی اگر همین امروز یک تصمیم اجرایی درست و اصولی برای نجات صنعت برق اتخاذ شود، اثربخشی آن حداقل چهار سال زمان خواهد برد. هر چند تاکنون مصوبات و تصمیمات موثر بسیاری داشته‌‌‌ایم که متاسفانه به دلیل عدم‌اجرای دقیق و صحیح، کارکرد خود را از دست داده‌‌‌اند. از آن جمله می‌توان به مصوبه دولت در سال ۹۳ در رابطه با پرداخت تسهیلات صندوق توسعه ملی اشاره کرد که بر اساس آن نرخ ارز نیروگاهها باید به قیمت روز گشایش اعتبار محاسبه میشد. فقط اگر همین یک مصوبه عملیاتی میشد، بخش خصوصی به مشکلات بزرگی که در حوزه تسهیلات ارزی با آن مواجه شده، دچار نمی‌‌‌‌‌‌‌‌‌شد.
اما متاسفانه نه‌تنها این مصوبه، بلکه قوانین و آیین‌‌‌نامه‌‌‌های موثر بسیاری در صنعت برق اجرا نشده باقی ماند تا مساله صنعت برق به یک ابرچالش بزرگ تبدیل شود که همه دستگاه‌‌‌های اجرایی اعم از سازمان برنامه، صندوق توسعه ملی، وزارت نفت، وزارت نیرو، مجلس شورای اسلامی و همچنین بخش خصوصی باید برای حل آن دست‌‌‌به‌‌‌دست هم بدهند. ورود بخش خصوصی و غیردولتی به حوزه تولید برق اقدامی بود که اصلیترین آرمانش اصلاح و شفاف‌‌‌سازی اقتصاد برق و ایجاد چابکی در بخش‌‌‌های مختلف این صنعت بود. اینکه در طول 20 سال گذشته نتوانستیم به این مهم دست یابیم، مساله‌ای است که باید به شکل جدی و عمیق مورد بررسی قرار گیرد.
فراموش نکنیم که این اصلاح ساختار از تفکیک مراکزی آغاز شد که به‌‌‌عنوان مرکز هزینه یا مراکز درآمد و هزینه شناخته می‌‌‌شدند و تا پیش از این با محدودیت اختیارات مواجه بودند. به عنوان مثال اختیارات نیروگاه «نکا» به عنوان بزرگ‌ترین نیروگاه آن زمان که با سرمایه تقریبی دو میلیارد دلاری احداث شده بود، نسبت به شرکت‌های فعال در سایر حوزه‌‌‌ها به مراتب کمتر بود. بنابراین یکی از تصمیمات اصلی در سال 1380، محول کردن کل فعالیت‌‌‌ها و تصمیمات مربوط به این نیروگاهها به آنها بود. پس از آن تلاش شد با توجه به تجربیات کشورهایی که در اصلاح ساختار صنعت برق موفق عمل کرده بودند و نیز نظر مشاوران، اصلاحاتی در ساختار صنعت برق اعمال شود.
بخشی از این روند اصلاح ساختاری برق، خصوصی‌‌‌سازی بود. در واقع رویکرد اصلی این بود که مجموعههای اقتصادی دولتی، موفق عمل نکرده‌‌‌اند. به همین دلیل واگذاری فعالیت‌‌‌های اقتصادی به بخش خصوصی بر اساس سیاست‌‌‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، برای حذف انحصار حاکم بر بازار و نیز ایجاد امکان تخصیص منابع دولتی به بخش‌‌‌های زیر‌‌‌بنایی‌‌‌تر مانند آموزش و پرورش و بهداشت انجام شد. بر این اساس واگذاری نیروگاهها و نیز زمینه‌‌‌سازی برای سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در این حوزه کلید خورد، اما در ادامه بخش توزیع برق، به‌‌‌رغم قوانین موجود واگذار نشد و روند خصوصی‌‌‌سازی در صنعت برق نیمه‌‌‌کاره باقی ماند.
هر چند در بخش تولید هم با وجود آمار متعدد موجود، تنها حدود 20درصد از نیروگاهها در دست بخش خصوصی واقعی است و عمده نیروگاهها در حال حاضر متعلق به نهادهای عمومی، غیردولتی و اصطلاحا خصولتی است. با این حال باید پذیرفت که تجدید ساختار صنعت برق در سال‌های ابتدایی با اتکا به تصمیمات مطلوب اتخاذشده در آن زمان، نتایج قابل قبولی داشت و به جذب سرمایه‌‌‌های بخش خصوصی در حوزه‌‌‌های متعدد صنعت برق منجر شد. اما متاسفانه در سال‌های ابتدایی دهه 90 با افزایش نرخ ارز، همه معادلات به هم ریخت، چرا که هم هزینه احداث نیروگاه‌‌‌های جدید به شدت افزایش یافت و هم به دلیل افزایش بدهی‌‌‌های ارزی سرمایه‌گذاران نیروگاهی به صندوق توسعه ملی، این نهاد در تخصیص تسهیلات این حوزه، سختگیری‌‌‌های مضاعفی به خرج داد. از سوی دیگر با گسترش ناترازی مالی در وزارت نیرو، هر سال در پرداخت بدهی‌‌‌های این وزارتخانه به تولیدکنندگان برق بدعهدی و تاخیر بیشتری رخ داد و این امر عملا سرمایه‌گذاری در نیروگاهها را فاقد صرفه اقتصادی کرد.
مساله دیگری که به این شرایط بحران‌‌‌ساز دامن زد، عدم‌ایجاد یک بازار رقابتی برای عرضه و تقاضای برق بود. در واقع همه تلاش‌‌‌ها برای شکستن انحصار کالای برق به بن‌بست رسید، اگرچه این انحصار با مشارکت سرمایه‌گذاران و تولیدکنندگان خصوصی و غیردولتی در سمت عرضه شکسته شد، اما وزارت نیرو همچنان خریدار اصلی برق باقی ماند و همین امر توازن را در بازار برق از میان برد. ایجاد بازار عمده‌‌‌فروشی برق به عنوان بستری که تمام عرضه‌‌‌کنندگان باید محصول‌‌‌شان را به شرکت مدیریت شبکه بفروشند، عملا انحصار در سمت تقاضا را همچنان به نفع وزارت نیرو حفظ کرد. به طوری که اگر تولیدکنندگان، برق خود را به خریداری به جز وزارت نیرو عرضه کنند هم باید تبعات اقتصادی آن وارد این شبکه شود، نمونه بارز این ساختار را می‌توان در فروش برق نیروگاه‌‌‌های خصوصی به صنایع در قالب قراردادهای دوجانبه مشاهده کرد. بر اساس دستورالعمل‌‌‌های موجود، مابه‌‌‌التفاوت متوسط نرخ بازار و قیمت فروش برق به صنایع باید به حساب شرکت توانیر واریز شود.
البته ذکر این نکته ضروری است که هیات تنظیم بازار برق که قرار بود نقش رگولاتور را ایفا کند، در دوره اول با حضور افرادی مستقل و خبره راه‌‌‌اندازی شد و حتی تصمیماتی خلاف نظر و میل مسوولان وقت وزارت نیرو اتخاذ کرد، اما شاهد بودیم که این ساختار به تدریج تضعیف شد و به جای انجام مسوولیت اصلی خود برای تنظیم بازار برق، بر تامین منافع وزارت نیرو متمرکز شد. در گذشته معاونت برق هیچ‌وقت در هیات تنظیم عضویت نداشت، اما در حال حاضر مدت‌‌‌هاست که ریاست این هیات به این معاونت سپرده شده است. طبیعتا نمی‌توان از چنین ساختاری انتظار ارزیابی هزینههای استهلاک نیروگاهها و محاسبه آن در قیمت تمام‌‌‌شده برق را داشت.
مساله بسیار مهم دیگری که به پیچیدگی‌‌‌های حاکمیتی صنعت برق دامن می‌‌‌زند، تعدد مراکز تصمیم‌گیری در این صنعت است. معاونت برق وزارت نیرو، توانیر، شرکت مدیریت شبکه، شرکت مادرتخصصی برق حرارتی، معاونت اقتصادی و... نهادهایی هستند که تصمیم‌گیری در خصوص موضوعات متعدد صنعت برق را بر عهده دارند، اما به نظر می‌رسد اختیارات مناسب برای انجام این وظایف قانونی را در اختیار ندارند. ضمن اینکه ایجاد هماهنگی بین تصمیمات و اقدامات هر یک از این نهادها هم بسیار دشوار و گاهی نشدنی است و به همین دلیل ما در صنعت برق با نوعی پیچیدگی و سردرگمی در تصمیمات و سیاست‌‌‌ها مواجه می‌‌‌شویم.
آنچه نباید از نظر دور داشت این است که موضوع تجدیدساختار در صنعت برق از همان ابتدا با هدف ایجاد یک تمایز مشخص بین تصدی‌‌‌‌‌‌‌‌‌گری و حاکمیت صنعت برق مطرح شد. رویکرد اصلی این بود که حاکمیت برق جزو وظایف وزارت نیرو قرار بگیرد و تصدی‌‌‌‌‌‌‌‌‌گری به توانیر سپرده شود، اما متاسفانه این اتفاق هرگز نیفتاد. نتیجه اینکه به تدریج مجموعههای دولتی توسعه فیزیکی پیدا کردند و به رقابت با بخش خصوصی پرداختند.
مجموع این شرایط صنعت برق را در یک وضعیت شکننده قرار داده که استمرار آن در سال‌های آتی می‌تواند بحران‌‌‌ساز شود. رشد مستمر میزان مصرف برق در مقایسه با روند کند افزایش ظرفیت تولید، موضوعی نیست که بتوان از عواقب و پیامدهای آن چشم‌‌‌پوشی کرد. امروز در صنعت برق نه‌تنها برای جذب سرمایه‌گذاران جدید با موانع جدی مواجهیم، بلکه حفظ ظرفیت‌‌‌های فعال فعلی هم گرفتار مخاطرات بسیاری است. بنابراین چاره‌‌‌اندیشی زودهنگام و دقیق برای تسهیلات ارزی نیروگاهها، مطالبات معوق آنها و نیز اصلاح روند عرضه و تقاضای برق از طریق ایجاد نهاد رگولاتوری جزو راهکارهایی است که می‌تواند موج بحران در صنعت برق را کنترل کند.
