ناترازی سیاست و اجرا چالش توسعه صنعت برق
حامد صیرفیان‌پور/ عضو کمیسیون برنامه و بودجه سندیکای شرکت‌های تولیدکننده برق
تابستان سال ۱۴۰۱ در حالی پایان یافت که به استناد اظهارات رسمی مقامات وزارت نیرو، برخلاف تابستان سال ۱۴۰۰ کمترین میزان خاموشی به مشترکان خانگی و عمومی اعمال شد. با اجرای برنامه افزایش ۶ هزارمگاواتی ظرفیت تولید برق در دوره منتهی به اوج بار سال‌جاری، قدرت عملی شبکه سراسری در روز پیک سال ۱۴۰۱ معادل ۶۷۹۴۴ مگاوات بود که نسبت به عدد ۶۴۰۳۵ مگاواتی روز پیک سال قبل، افزایشی ۳۹۰۹ مگاواتی (معادل ۱/ ۶ درصد) را نشان می‌دهد.
بررسی آمار صنعت برق گواه آن دارد که حداکثر تقاضای همزمان برق در روز اوج بار سال‌جاری ۶۹۴۵۷ مگاوات بوده که ۵۹۷۶۷ مگاوات آن از طریق تولید داخلی و واردات، تامین و ۹۶۹۰ مگاوات آن با اعمال برنامه‌‌‌های مدیریت مصرف و خاموشی‌‌‌های پراکنده تامین نشد. عددی که در سال ۱۴۰۰، بالغ بر ۱۱۹۲۵ مگاوات بود و پدید‌‌‌ه‌‌‌‌‌‌ای نامطلوب در سال‌های اخیر تحت عنوان «ناترازی تولید و مصرف برق» لقب گرفته است. عددی که پیش‌بینی می‌‌‌شد در تابستان امسال به ۲۰ هزارمگاوات هم بالغ شود ولی با تلاش دلسوزان صنعت برق به کمتر از ۱۰هزار مگاوات رسید. در سال ۱۴۰۰، حدود ۷۷درصد از انرژی برق موردنیاز کشور بر پایه سوخت گاز طبیعی، تولید شده است. همچنین بیش از ۷۵درصد از کل سبد انرژی کشور جهت مصارف بخش‌‌‌های خانگی و تجاری، نیروگاهی، صنایع، پتروشیمی و حمل‌ونقل به گاز طبیعی اختصاص یافت. بررسی‌‌‌ها حاکی از این است که در حال حاضر، ۲۴۰ میلیون مترمکعب در روزهای زمستان «ناترازی تولید و مصرف گاز» وجود دارد.
بررسی حوزه‌‌‌های مختلف اقتصادی و زیربنایی، نشان می‌دهد که غیر از حوزه انرژی، کشور با ناترازی‌‌‌های دیگری نظیر ناترازی منابع آب، بودجه، بانک‌ها، صندوق‌های بازنشستگی و... به عنوان ابرچالش‌‌‌های توسعه مواجه است. اما چرا این ناترازی‌‌‌ها در سال‌های اخیر رخ نشان داده و با شتاب زیادی رو به افزایش هستند؟ یکی از مهم‌ترین پاسخ‌‌‌هایی که می‌توان به این سوال داد، پررنگ شدن معضلی در سپهر سیاستگذاری عمومی کشور است که آن را باید «ناترازی سیاست و اجرا» نامید.
حدود ۱۱۰ سال از تشکیل نهاد رسمی قانون‌گذاری در ایران می‌‌‌گذرد و در این سال‌ها با تصویب بیش از ۱۲هزار قانون مختلف و متنوع گوی سبقت را از بسیاری کشورها که پیشینه قانون‌گذاری قدیمی‌‌‌تری دارند، ربوده‌‌‌ایم. در حال حاضر بیش از ۱۵۲هزار قانون، مصوبه، مقرره و رای عمومی نیز در سامانه ملی قوانین و مقررات کشور ثبت و به‌‌‌روزرسانی شده است. بر این اساس در زمره کشورهایی طبقه‌بندی می‌‌‌شویم که با «تورم قوانین و مقررات» مواجه هستیم. همچنین عواملی نظیر «عدم‌تناسب قانون با نیاز و خواست عمومی»، «عدم‌تناسب قانون با اقتضائات اجرایی»، «پراکندگی قوانین»، «نبود ضمانت اجرایی موثر»، «ضعف در محتوای قوانین» و به طور کلی «ناترازی سیاست و اجرا» از مهم‌ترین موانع ناکارآمدی قوانین در نظام حقوقی ایران به شمار می‌‌‌آید. از دیدگاه خط مشی‌‌‌گذاری عمومی، «دوگانه سیاست-اداره» از موضوعات بنیادینی است که حوزه مسائل عمومی را همواره تحت‌تاثیر قرار می‌دهد.
برقراری رابطه متوازن میان تخصص و تعهد سیاسی دغدغه همه نظام‌‌‌های سیاسی مدرن است. فرض کلاسیک این است که برای کارآمدی و کارکرد عقلانی دولت، دور نگه داشتن اداره از سیاست یا به اصطلاح «بی‌‌‌طرفی سیاسی» اداره و از آن‌‌‌سو، بازداشتن سیاست و سیاستمداران از دخالت در اداره یا «بی‌‌‌طرفی اداره»، ضرورتی ناگزیر است. این موضوع که «عدم‌مداخله متقابل» نامیده می‌شود تا حد زیادی به کارآمدی قوانین در اجرا کمک می‌کند. اما از سوی دیگر تقابل دیگری تحت عنوان «دوگانه بوروکراسی-دموکراسی» عرض اندام می‌کند که به طیفی از توجه همزمان به ارزش‌‌‌های اداری نظیر کارآمدی، صرفه‌‌‌جویی و اثربخشی و ارزش‌‌‌های دموکراتیک نظیر خدمت عمومی، عدالت و صداقت می‌‌‌پردازد. شکاف و تعارض موجود بین بازیگران مختلف حوزه سیاستگذاری در دوگانه‌‌‌های اشاره شده، زمینه‌‌‌ساز بروز «ناترازی سیاست و اجرا» در صنعت برق ایران شده است.
در آستانه بررسی برنامه هفتم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، توجه به این موضوع ضروری است که طبق بررسی‌‌‌های صورت‌‌‌گرفته تنها حدود یک‌سوم از احکام برنامه‌‌‌های توسعه پیشین محقق شده و بنابر موارد یاد شده بسیاری از اهداف مقرر، جامه عمل نپوشیده‌‌‌اند. آسیب‌‌‌شناسی احکام برنامه‌‌‌های توسعه در زمینه تولید برق نیز (به ویژه در برنامه‌‌‌های پنجم و ششم توسعه) از عدم‌تحقق اهداف این بخش حکایت دارد.
از برخی از مصادیق مهم این بخش می‌توان به عدم‌تحقق توسعه ظرفیت نیروگاهی مطابق با مجموع هدف‌‌‌گذاری ۵۰هزار مگاواتی برنامه‌‌‌های توسعه پنجم و ششم اشاره کرد که در خلال سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۱ کمتر از ۵۰درصد آن محقق شد. همچنین مواردی نظیر توسعه ظرفیت نیروگاه‌‌‌های تجدیدپذیر، تبدیل نیروگاه‌‌‌های گازی به سیکل‌‌‌ترکیبی، تعدیل نرخ خرید برق از نیروگاه‌‌‌ها، پوشش نوسانات نرخ ارز، اعمال جرایم تاخیر در پرداخت بدهی‌‌‌های دولت، صدور مجوز صادرات برق، اصلاح اقتصاد خدمات عمومی، توسعه مبادلات بورس انرژی، تشکیل بازار منطقه‌‌‌ای و قطب منطقه‌‌‌ای برق و پرداخت مابه‌‌‌التفاوت نرخ تکلیفی و تمام‌‌‌شده برق از موضوعاتی هستند که به‌‌‌رغم تکلیف برنامه‌‌‌های پنجم و ششم توسعه، محقق نشدند.
سخن پایانی اینکه، اصلاحات بخش انرژی کشور صرفا با وضع قوانین و مقررات جدید صورت نخواهد پذیرفت. رفع چالش «ناترازی سیاست و اجرا» در صنعت برق با تغییر در رویکردها از طریق کاهش نقش دولت در تصدی‌‌‌گری، افزایش سهم سندیکاها و اندیشکده‌‌‌ها در تنظیم مقررات با هدف ایجاد فضای «حکمرانی مشارکتی»، اجرای صحیح قوانین و مقررات موجود، بازآفرینی اعتماد سرمایه‌گذاران بخش خصوصی، افزایش تبادلات برق مبتنی بر مکانیزم بازار آزاد و استفاده از ظرفیت‌‌‌های بازار سرمایه، امکان‌‌‌پذیر خواهد بود.
