ضرورت‌های تغییر در نظام درآمدی شهرداری‌ها
حبیب‌اله طاهرخانی * در ابتدای مطلب ناگزیر از ارائه تصویری کلان از نظام درآمدی شهرداری‌هادر سایر کشورها هستیم تا آسیب‌ها وضرورت‌های تغییر احصا شود. اساس و چارچوب نظام درآمدی شهرداری‌ها در کشورهای مختلف جهان براساس مالیات محلی شکل گرفته است. منطق اقتصادی موضوع نیز ساده و قابل درک است، چون شهرداری‌ها مسوول ارائه کالای عمومی محلی هستند، قاعدتا باید از سیستم مالیات محلی برخوردار شوند. در همین قالب مالیات سالانه املاک و مستغلات (Property Tax) یکی از اصلی‌ترین منابع درآمدی شهرداری‌ها و مورد اتفاق تمامی سیستم‌های درآمدی شهرداری‌ها در کشورهای مختلف است و عموما بین ۵۰-۳۰درصد از منابع درآمدی شهرداری‌ها را شامل می‌شود.
حبیب‌اله طاهرخانی * در ابتدای مطلب ناگزیر از ارائه تصویری کلان از نظام درآمدی شهرداری‌هادر سایر کشورها هستیم تا آسیب‌ها وضرورت‌های تغییر احصا شود. اساس و چارچوب نظام درآمدی شهرداری‌ها در کشورهای مختلف جهان براساس مالیات محلی شکل گرفته است. منطق اقتصادی موضوع نیز ساده و قابل درک است، چون شهرداری‌ها مسوول ارائه کالای عمومی محلی هستند، قاعدتا باید از سیستم مالیات محلی برخوردار شوند. در همین قالب مالیات سالانه املاک و مستغلات (Property Tax) یکی از اصلی‌ترین منابع درآمدی شهرداری‌ها و مورد اتفاق تمامی سیستم‌های درآمدی شهرداری‌ها در کشورهای مختلف است و عموما بین ۵۰-۳۰درصد از منابع درآمدی شهرداری‌ها را شامل می‌شود. در کشور ما این درآمد تحت عنوان عوارض نوسازی سابقه دریافت ۴۵ ساله دارد. وجوه و مالیات‌های مشترک بین دولت مرکزی و شهرداری‌ها از دیگر منابع درآمدی شهرداری‌ها محسوب می‌شود. معمولا این منبع درآمدی را دولت مرکزی به عنوان مرجع وصول درکنار مالیات‌های مشترک دریافت و سهم شهرداری‌ها را به حساب آنها واریز می‌کند. در کشور ما نیز اختصاص سهمی از مالیات برارزش افزوده به شهرداری‌ها که توسط سازمان امورمالیاتی وصول و به حساب شهرداری محل واریز می‌شود از جمله این موارد است. درکنار این موارد کمک دولت مرکزی برای پیشبرد و حمایت از سیاست‌های خاص چون توسعه حمل‌ونقل عمومی، مدیریت پسماند و کاهش مصرف انرژی، همچنین اخذ بهای خدمات شهری، فروش املاک و مستغلات و نهایتا مراجعه به بازاری‌های مالی و پولی از عناوین اصلی تامین منابع شهرداری‌ها محسوب می‌شوند.
اما در کشور ما نظام درآمدی شهرداری‌ها عموما وابسته به درآمدهای ناشی از ساخت وساز وتغییر کاربری است. به عبارت دیگر ضوابط ومقررات شهرسازی وتوسعه شهری درقامت اصلی‌ترین منبع درآمدی شهرداری قرار گرفته است و به‌عنوان اصلی‌ترین پایه درآمدی شهرداری‌ها عمل می‌کند. این یک قاعده کلی در شهرداری‌های سراسر کشور است، البته سهم آن در شهرداری‌های کشور به‌خصوص باتوجه به اندازه این شهرها و همچنین رویکردهای مدیریت محلی تا حدودی با یکدیگر متفاوت است. این سهم درکلانشهرها بیش از ۷۰درصد است. به عنوان نمونه درتهران مطابق تفریغ بودجه سال ۱۳۹۱ از مجموع ۱۳۵۰۰۰ میلیارد ریال مجموعا ۸۲۰۰۰میلیارد ریال معادل ۶۰ درصد از درآمدها و منابع و۷۵درصد از درآمدها از محل درآمدهای ناشی از ساخت‌وساز (شامل صدور پروانه، فروش تراکم مازاد، پذیره، عوارض حذف پارکینگ و....) و تغییر کاربری کسب شده است.
سابقه گرایش به این نوع درآمدها به اواخر دهه ۶۰ و اوایل دهه ۷۰ برمی‌گردد که دولت مرکزی درقالب بودجه‌های سنواتی و برنامه پنج ساله توسعه به‌دلیل مشکلات مالی ناشی از جنگ تحمیلی و بازسازی درکشور و محدودیت منابع مالی، سیاست خودکفایی شهرداری‌ها و کاهش اتکای بودجه شهرداری‌ها به بودجه دولتی را مبنای سیاست خود قرارداده و به تدریج شهرداری‌ها برای کسب درآمد به حال خود رها شدند. این سیاست مبنای تحول عمده در منابع درآمدی شهرداری‌ها را با ابتکار کسب درآمد از ساخت‌وساز و اخذ عوارض از تراکم و تغییر کاربری در تهران واصفهان و تسری آن به سایر نقاط کشور را موجب شد. از آن سال‌ها تاکنون نظام درآمدی متکی بر ساخت وساز و تغییر کاربری اراضی به‌عنوان اصلی‌ترین منبع درآمدی شهرداری‌ها راه خود را می‌پیماید و منشأ آسیب‌های جدی و ناپایداری‌هایی در نظام توسعه شهری و شهرسازی و حتی نظام توسعه اقتصادی شهرها را موجب شده است. مساله این یادداشت بر این موضوع تمرکز دارد که ضرورت‌هایی که تغییرات درنظام درآمدی شهرداری‌ها را اجتناب‌ناپذیر می‌کند، چیست؟ انشاء‌ا... در یادداشت بعدی به راهکارها و راهبردهایی که در این زمینه می‌تواند مبنای عمل قرار گیرد، اشاره می‌شود.
ضرورت‌های تغییر درنظام درآمدی شهرداری‌ها عبارت است از:
۱-کسب درآمد ناشی از ساخت وساز و ضوابط و مقررات شهرسازی و تغییر کاربری اصولا در مقابل اهداف توسعه پایدار شهری که هدف آن ارتقا و تضمین کیفیت زندگی شهروندان و شکل دادن به ساختار شهرسازی مطلوب در شهرها است، قرار می‌گیرد. در نظام کنونی درآمدی شهرداری‌ها، مبنای مذاکرات و توافقات بین نهاد عمومی و توسعه‌گران شهری برای صدور مجوزها، لحاظ منافع بلندمدت شهر و شهروندان، توسعه ظرفیت‌های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی شهر و کیفیت زندگی شهروندان نیست. ابزارها و نهادهای تصمیم‌گیری برنامه‌ریزی شهری درراستای بیشینه کردن منافع بخش خصوصی و افزایش درآمد شهرداری در کوتاه‌مدت به‌کار گرفته می‌شوند.
در چنین شرایطی ابزارها و نهادهای تصمیم‌گیری به‌تدریج تغییر ماهیت می‌دهند، به‌عنوان مثال کمیسیون ماده پنج که نهادی برای تضمین انعطاف‌پذیری طرح‌های توسعه شهری با هدف تضمین منافع شهروندان و بهبود کیفیت زندگی آنان است در راستای اهداف درآمدی مدیریت شهری و نیز فعالان بخش ساخت و ساز قرار می‌گیرد. همچنین کمیسیون ماده ۱۰۰ در برخی از شهرها مصداق این گفته می‌شود که طرح‌های توسعه شهری مبنای معامله برد - برد بین دولت، شهرداری و فعالان ساخت‌وساز قرار می‌گیرد و در این معامله و تفاهم گاه «شهروندان» بازندگان اصلی‌اند.
۲- نظام درآمدی متکی بر ساخت وساز و تغییر کاربری زمینه‌ساز اتلاف منابع است. نرخ بالای تخریب ساختمان‌ها با عمر اندک عموما پایین‌تر از ۱۵ سال صرفا با هدف بهره‌مندی از تراکم بیشتر برای سود بیشتر درساختمان‌های مسکونی، در شهرهای بزرگ کشور به‌خصوص تهران وکلانشهرها کاملا هویدا است ساختمان‌هایی که با تغییرات و تعمیرات جزئی می‌توانند مورد بهره‌برداری مناسب قرار گیرند تخریب می‌شوند، تا طبقه‌ای بر آن افزوده شود و در این شرایط است که ساختمان‌ها به‌عنوان بخشی از ثروت ملی از بین می‌روند. آیا جایی در دنیا وجود دارد که با سیاست‌گذاری نادرست ثروت ملی خود را به صورت مستمر ازبین ببرد.
۳-نظام درآمدی (متکی بر ساخت‌وساز و ضوابط و مقررات شهرسازی) به‌عنوان مانعی دربرابر توسعه کسب و کارهای جدید و رقابت‌پذیری شهری عمل می‌کند. چراکه تحمیل هزینه به فعالان اقتصادی در شروع فعالیت تحت عنوان عوارض ساخت‌وساز و پذیره و تغییر کاربری تحمیل هزینه به شروع فعالیت‌های اقتصادی است. درشهرهایی که به شبکه شهرهای جهانی پیوسته‌اند از هرنوع سرمایه‌گذاری درحوزه املاک ومستغلات (البته بر مبنا و در چارچوب طرح‌های توسعه شهری) استقبال می‌شود واستدلال این است که این سرمایه‌گذاری هم زمینه‌ساز گسترش اشتغال و هم باعث افزایش ارزش املاک و دارایی کل شهر که مبنای وصول مالیات سالانه املاک است در آینده خواهد شد.
۴- نظام درآمدی کنونی زمینه‌ساز شکل‌گیری شهرداری رانتیر را فراهم کرده است. نظام درآمدی شهرداری‌ها درایران این نهاد را به نهادی رانتیر و غیرپاسخگو بدل کرده است. زیرا به خاطر برخورداری از منابع مستقل مالی به جز مالیات‌های محلی و عموما نظام درآمدی متکی به عده محدودی از فعالان ساخت‌وساز، بااستقلال بیشتری از شهروندان می‌تواند سیاست‌ها و خواست‌های خود را به اجرا بگذارد، سر بر آوردن پروژه‌های خاص در شهرها که با نیازهای واقعی و اولویت‌های شهری مناسبتی ندارد ناشی از این خاستگاه است. درچنین نظامی شهرداری خود را بی‌نیاز از پاسخگویی واقعی به شهروندان می‌داند و از سوی دیگر شهروندان نیز مطالبه پاسخگویی واقعی از مدیران شهری ندارند؛ وضعیتی که سال‌ها کم و بیش درسطح دولت مرکزی نیز به واسطه اتکا به درآمدهای نفتی حاکم بوده است. از سوی دیگر، نظام درآمدی کنونی امکان اعمال سیاست‌های استخراجی و باز توزیعی را از شهرداری‌ها سلب می‌کند. یکی از وظایف شهرداری‌ها استخراج منابع از داخل جامعه وتوزیع مجدد آن برای تحقق عدالت فضایی در کل پهنه شهری و توزیع بار هزینه‌های اداره شهر میان همه شهروندان وفعالان اقتصادی براساس میزان بهره‌مندی از خدمات است.
۵- نظام درآمدی کنونی زمینه ایجاد خطر وسلب آسایش شهروندان را فراهم کرده است. کدام شهروندی است که خطر ناشی از گودبرداری در ساختمان مجاور را احساس نکرده باشد یا سروصدای گاه و بیگاه ناشی از عملیات ساختمانی و گردوخاک و آلودگی محیطی ناشی از ساخت‌وسازهای شهری آسایش شبانه‌روز او را سلب نکرده باشد. در این شرایط بسیاری از شهرهای کشور به خاطر بهره‌مندی از سود بیشتر ناشی از تراکم‌های ساختمانی، بیشتر تبدیل به کارگاه ساختمانی شده‌اند. آیا کارگاه ساختمانی محل زندگی است؟ چنین صحنه‌هایی در هیچ شهری در دنیا آنگونه که در شهرهای ایران در هر کوچه و برزنی مشاهده می‌شود قابل مشاهده نیست.
۶- عدم انتظام، آَشفتگی و بهم ریختگی نما و منظر شهری، از دیگر تبعات حاکمیت نظام درآمدی بر تصمیمات شهرسازی است. خط آسمان اغلب محورهای شهری در نتیجه تخریب و نوسازی تک بناها حالت ناهمگون و بهم ریخته پیدا کرده است، برنامه‌ریزی و طراحی نماهای شهری از قاموس شهرسازی و فرآیند صدور پروانه ساختمانی حذف شده است.
۷- بسیاری از این درآمدها زمینه‌ساز هزینه‌های مضاعف برمدیریت شهری در میان‌مدت است. در میان‌مدت شهرداری‌ها ناگزیرند چندین برابر عوارض دریافتی بابت حذف پارکینگ را صرف ساخت کمبود پارکینگ در نواحی و محلات شهری و در کنار مجتمع‌های بزرگ تجاری کنند یا ده‌ها برابرعوارض تغییر کاربری باغات را صرف تملک و ایجاد فضای سبز شهری کنند.
*پژوهشگر شهری
ارسال نظر