انواع طرح‌های توسعه شهری

در ایران نیز همانند سایر کشورهای جهان، پدیده شهرنشینی در طول چند دهه اخیر با تغییر و تحولات فراوانی روبه‌رو بوده است، به طوری که روند شهرنشینی از ۴/۳۱درصد کل جمعیت کشور در سال ۱۳۵۵ به ۳۳/۶۱درصد در سال ۱۳۷۵ رسیده است. تعداد شهرها نیز از ۱۹۹ شهر در سال ۱۳۵۵ به ۶۱۴شهر در سال ۱۳۷۵ افزایش یافت. در ادامه این روند، در سال ۱۳۸۵ بیش از ۴۸میلیون نفر در مناطق شهری ایران ساکن بودند که ۴۵/۶۸درصد جمعیت را تشکیل داده و پیش‌بینی می‌شود حدود ۷۰درصد جمعیت کشور تا سال ۱۴۰۰در شهرها مستقر شوند. طرح‌های توسعه شهری در ایران

سابقه تهیه طرح‌های توسعه شهری در کشور به برنامه عمرانی پنج ساله سوم قبل از انقلاب (۱۳۴۶-۱۳۴۲) که طی آن تهیه و اجرای ۱۴طرح جامع شهری در دستور کار قرار گرفت، برمی‌گردد. این چهارده شهر یادشده شامل تهران، تبریز، رشت، اصفهان، کرج، قزوین، بندرانزلی، چالوس، نوشهر، بابل، بابلسر، بندرعباس و بندرلنگه بوده است.

به گزارش نشریه برنامه اولین طرح جامع که توسط شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران در سال ۱۳۴۵ به تصویب رسید، متعلق به شهر بندرلنگه بود. در برنامه عمرانی پنج‌ساله چهارم، اقدام‌های مربوط به تهیه، تصویب و اجرای طرح‌های جامع ادامه یافت و تهیه طرح جامع برای ۹شهر دیگر مدنظر قرار گرفت. از جمله در سال ۱۳۴۸ طرح جامع شهر تهران، تصویب شد. با تصویب قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران (اسفند ۱۳۵۱) و تحولات پس از آن، روش تهیه طرح‌های جامع شهری مورد بازنگری قرار گرفت و به دو مرحله یعنی طرح جامع و طرح تفصیلی تفکیک شد. به این ترتیب شرح خدمات و قرارداد طرح‌های جامع و تفصیلی تنظیم شد.

در سال ۱۳۵۳ با تصویب قانون تغییرنام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی، طرح‌های توسعه شهری در ایران به سه دسته طرح‌های جامع، تفصیلی و هادی تفکیک و وظایف و محتوای هر کدام طبق قانون تعریف شد. براین اساس، طرح‌های هادی به منظور حل مشکلات حاد و فوری شهرهایی تهیه می‌شود که دارای طرح جامع نیستند و وظیفه تهیه آنها نیز بر عهده وزارت کشور قرار گرفته است.

طرح‌های جامع در سه مرحله مطالعه وضع موجود، تجزیه و تحلیل و ارائه طرح، تهیه می‌شود که محتوای آن شامل ساختار و نحوه توسعه شهر، جهات و حدود کلی توسعه، ظرفیت‌های محیطی، معیارها و ضوابط و مقررات ساخت و ساز است. طرح‌های تفصیلی نیز شامل تهیه نقشه‌های تفصیلی محله‌ها و مناطق شهری، تدوین ضوابط و مقررات نحوه استفاده از زمین و گذربندی‌ها، نوع نما و کف، ارتفاع و تعداد طبقات ساختمان‌ها است.

اسناد و مدارک طرح‌های توسعه شهری شامل نقشه‌ها، ضوابط و مقررات اجرایی، گزارش طرح اصلی و گزارش‌های توجیهی می‌‌شود.

آسیب‌شناسی الگوی برنامه‌ریزی طرح‌ها

یکی از دلایل عدم‌تحقق طرح‌های توسعه شهری به الگوی برنامه‌ریزی و شرح خدمات طرح‌ها برمی‌گردد. تهیه طرح‌های توسعه شهری بر اساس قرارداد همسان برای تمام شهرها به صورت یکسان بوده و همین موضوع خود یکی از ایرادهای آن است، زیرا برای تمام شهرهای کشور که به لحاظ اقتصادی، اجتماعی، کالبدی، جغرافیایی، هر کدام دارای ویژگی‌های خاصی هستند، شرح خدمات واحدی ملاک عمل است. از طرف دیگر، مطالعات طرح‌های توسعه شهری مفصل و زمان تهیه آنها طولانی و فرآیند بررسی و تصویب طرح‌ها نیز مدت‌دار است. در نتیجه پیشنهادهای طرح در بسیاری موارد از تحولات و روندهای واقعی شهر عقب می‌افتد. اشکال دیگر، روش‌شناسی تهیه طرح‌ها است. در شرح خدمات از مشاور خواسته می‌شود، بر اساس شناخت و پیش‌بینی انبوهی از شاخص‌ها، چون وضع تولید در بخش‌های مختلف اقتصـــادی، خــدمات، جمعیت، فعالیت و سایر موارد به برآورد نتایج بپردازد. در نتیجه، گروه تهیه‌کننده طرح بعد از انجام مطالعات تفصیلی در مورد وضع موجود شهرها، بدون امکان قطعیت در پیش‌بینی‌ها، به تهیه نقشه کاربری اراضی بر مبنای سقف جمعیتی و اشتغال در بخش‌های مختلف می‌پردازد.

نتیجه چنین مطالعاتی این است که کلیت شهر که صورت کاملی از تقابل نمودها و ابعاد مختلف چند وجهی است به مجموعه‌هایی از شاخص‌های کمی تقلیل می‌یابد، بدون آنکه ساختار مفهومی رابطه بین آنها لحاظ شود. به عبارتی غنی‌ترین وجه شناخت (بررسی روح حاکم بر اجزا) در مطالعات توسعه شهری انجام نمی‌گیرد.

در روند تهیه طرح‌های توسعه شهری، توجه به شهروندان و نظرات آنها و امکانات مدیریت شهری مورد توجه قرار نمی‌گیرد. در نتیجه طرح در اجرا با مشکلاتی مواجه خواهد شد و بسیاری از پیشنهادها عملیاتی نشده و در زمینه‌هایی موجبات نارضایتی شهروندان را نیز به دنبال خواهد داشت.

مورد بعدی که در تهیه طرح‌های توسعه شهری مورد بی‌مهری قرار گرفته و توجهی به آن نشده، طراحی شهری است. در عمل مشکلات فراوانی در شهرهای ما به دلیل عدم‌توجه به مبحث طراحی شهری به چشم می‌خورد که نیاز به راهکارهای اساسی دارد. با توجه به موارد یاد شده می‌توان گفت مشکلات روش‌های تهیه طرح‌های توسعه شهری به طور خلاصه عبارتند از: تهیه طرح‌های توسعه برای شهرهای مختلف بر اساس قراردادهای همسان انجام مطالعات مفصل و پراکنده و بی‌ارتباط با پیشنهادهای طرح طولانی شدن روند تهیه طرح‌ها و بی‌ارزش شدن برخی پیشنهادها، تاکید بیش از حد بر معیارهای کمی و یکسان‌سازی الگوها، عدم توجه به مشارکت شهروندان و توانمندی شهرداری‌ها، عدم‌توجه به طراحی شهری در طرح‌های توسعه شهری، عدم‌توجه به بازتاب‌های اقتصادی برنامه‌های آتی شهر، تقلیل برنامه‌ریزی جامع شهری به برنامه‌ریزی کالبدی، عدم‌توجه به لزوم تلفیق اهداف کالبدی با اهداف محیطی، اقتصادی و اجتماعی و عدم‌پویایی و انعطاف‌پذیری طرح‌ها.

راهکارها و پیشنهادها

یکی از نواقص و کمبودهای اساسی طرح‌های توسعه شهری، جدایی میان روند تهیه طرح‌ها و روند اجرایی آنها است به نحوی که به طور معمول مسوولیت تهیه طرح‌ها و مسوولیت اجرای آن به عهده دو نهاد متفاوت و جدا از هم واگذار می‌شود. طبق مقررات جاری، تهیه و تصویب طرح‌های جامع، به عهده وزارت مسکن و شهرسازی و شورای‌عالی شهرسازی و معماری است، اما مسوولیت اجرایی آنها بر عهده مدیریت شهری (شهرداری‌ها و شورای اسلامی شهرها) و سازمان‌های موثر در توسعه شهر واگذار شده است.

بر این اساس، پیوستگی متقابل میان اهداف طرح‌های توسعه و امکانات اجرایی یکی از اصولی است که باید لحاظ شود و مراحل برنامه‌ریزی و اجرا باید به عنوان یک فرآیند واحد تلقی شوند.

یکی از عرصه‌های بحث‌برانگیز و پرمساله در زمینه برنامه‌ریزی و طراحی شهری، وجود تعارض میان اهداف و مقاصد نهادها و نیروهای مختلف موثر در توسعه و عمران است. در‌حال‌حاضر این عوامل اصلی عبارت است از: بخش‌دولتی،‌ بخش عمومی، بخش‌خصوصی، نهادهای حرفه‌ای و تشکل‌های مردمی. هریک از این بخش‌ها و نیروها دارای وظایف و منافع مختلفی هستند که در عرصه شهرسازی به طور معمول به تقابل و درگیری منجر می‌شود. با این رویکرد ضرورت‌های مربوط به تامین توسعه پایدار و عدالت و رفاه اجتماعی ایجاب می‌کند که به نحوی میان این منافع مختلف و متضاد در حد ممکن، آشتی و تعادل برقرار شود. بنابراین لازم است برنامه‌ریزان و طراحان شهری به یک دانش عمومی در مورد عناصر و عوامل اصلی تشکیل‌دهنده اجتماعات شهری مجهز شوند.

همچنین باید قوانین و مقررات شهرسازی در این راستا تدوین یا مورد بازنگری و اصلاح قرار گیرد. علاوه بر این، با توجه به وجود ارتباط بین نظام برنامه‌ریزی شهری با نظام برنامه‌ریزی ملی، هرگونه طرح توسعه شهری تنها با لحاظ کردن مواردی نظیر مشخص شدن سیاست‌های توسعه شهرنشینی و نظام اسکان جمعیت در کشور به منظور تعیین جایگاه و نقش اقتصادی شهر در حوزه کلان منطقه‌ای و ملی برای مشخص شدن نحوه توسعه آتی شهر و تدوین قابلیت‌ها و محدودیت‌های توسعه آتی، انطباق سیستم برنامه‌ریزی طرح‌های جامع با ماهیت میان‌بخشی سیستم برنامه‌ریزی عمومی کشور، ایجاد هماهنگی میان برنامه‌های توسعه شهری با برنامه‌های توسعه ملی از طریق انطباق روش‌های تدوین برنامه و بودجه کشور با الگوها و پیشنهادهای طرح‌های توسعه شهری می‌تواند پاسخگوی وضع موجود طرح‌های توسعه شهری ایران باشد.

همچنین شرح خدمات، محتوا و اسناد طرح‌های توسعه شهری نیز باید اصلاح و مورد بازنگری قرار گیرد و از ویژگی‌های انعطاف‌پذیری، لحاظ کردن مفاهیم و اصول توسعه پایدار شهری، تغییر مفهوم جامع به برنامه توسعه همه‌جانبه شهر، انطباق طرح با اهداف، سیاست‌ها و برنامه‌های کلان توسعه در کشور، ایجاد هماهنگی میان بودجه سالانه شهرداری‌ها با برنامه‌های توسعه و عمران کشور و لحاظ کردن مباحث طراحی شهری نیز برخوردار باشد.