مهندس احمد شفاعت- دکتر سید محمد طبیبیان

قسمت اول

از زمان شروع قانون‌گذاری در کشور پس از نهضت مشروطه و طی حدود یک صد سال اخیر، قوانین اقتصادی متعددی تصویب شد اما کمتر مطالعه‌ای وجود دارد که اثر بخشی این قوانین را بررسی کرده باشد. چه اینکه هدف از تدوین یک قانون سر‌هم کردن تعدادی جملات شعار‌گونه یا آرمان‌گرایانه و سرشار از جملات حاکی از حسن‌نیت به صورت بند‌ها و تبصره‌های مختلف نیست. همچنین قرار دادن عباراتی مانند «دولت مکلف است ...» یا «دولت موظف است...» فلان نوع کار را انجام دهد یا فلان کالا و خدمت را ارائه دهد و از قبیل این نوع عبارت‌ها به معنی انجام شدن کار و ایجاد دستاورد نیست. به خصوص مشاهده شده است که در نتیجه تصویب هر قانون معمولا یک‌سازمان، اداره، دفتر یا نهاد اداری جدید ایجاد می‌شود.

پیچیدگی مراحل اداری و سردر‌گم شدن مردم در دستگاه‌ها و حتی مشاهده بعضی زمینه‌های فساد اداری را می‌توان به مجموعه بزرگی از قوانین تصویب شده طی یک‌صد سال اخیر نسبت داد که چون کلاف سر در گم بر سیستم اداری و بوروکراسی پیچیده شده است. فساد اداری بعضا مربوط به مواردی است که یک کارمند، بخشی از قوانین و رویه‌های اداری موجود را نادیده گرفته و مشکل ارباب رجوع را حل می‌کند. به همین دلیل نیز رشوه اداری را در کشور‌های جهان سوم نوعی روغن‌کاری و روان‌سازی مراحل اداری تلقی می‌کنند. طبعا اینگونه زمینه‌ها فقط از طریق برداشتن قوانین فسیلی، مقررات‌زدایی و روال‌های مبتنی بر آنها قابل رفع است. به دلیل وجود همین قوانین در هم ریخته است که توصیه‌های مربوط به بهبود روابط اداری و توصیه به «رسیدگی به کار مردم» و توصیه‌هایی از این دست به نتیجه‌ای نمی‌رسد. به دفعات از تریبون‌های مختلف شنیده می‌شود؛ که چرا دستگاه‌های اداری به مشکلات مردم رسیدگی نمی‌کنند و امور مردم را به تعویق می‌اندازند و چرا روال‌های اداری طولانی پر‌زحمت و تاخیری است؟ لکن نمایندگان مجلس نیز با سرعت و به صورت تمام وقت مشغول بررسی و تصویب لوایح و طرح‌های جدید هستند و به حجم قوانین موجود می‌افزایند. کمتر مشاهده می‌شود که در این فراگرد تمام قوانین گذشته و فسیل شده مورد بازنگری و کنکاش قرار گرفته و مجموعه‌های قوانین از طریق تصحیح و تقویت یا ابطال در حد معقولی کنترل شود.

هدف متن حاضر بررسی قوانین مرتبط با بخش مسکن است. مشخصا قوانینی که هدف آنها در زمان‌های مختلف دفع یا کاهش مشکل مسکن بوده است، مورد بررسی قرار می‌گیرد. با توجه به بحران اخیر مسکن لایحه‌ای تحت عنوان «لایحه سامان‌دهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن» به مجلس شورای اسلامی ارائه شده که یکی از اقدامات دولت نهم برای حل مشکل مسکن بوده است. در گزارش حاضر ابتدا قوانین یکصد سال اخیر مرور شده و چند نتیجه گیری از این قوانین ارائه می‌شود. سپس لایحه و قانون جدید مورد بررسی قرار می‌گیرد.

مروری بر تاریخچه قوانین مربوط به مسکن

ردپای قوانین مرتبط با مسکن را می‌توان در سه مقطع مهم قانون‌گذاری شامل: از زمان مشروطیت تا انقلاب اسلامی، قوانین شورای انقلاب و نهایتا قوانین مجلس شورای اسلامی جست‌وجو کرد.

مسکن یک بخش اجتماعی- اقتصادی است که از تصمیم‌ها‌، شرایط و سیاست‌های کلان و علاوه بر آن کارکرد‌های بخش‌های مختلف اقتصادی تاثیر می‌پذیرد. در این مورد مشاهده‌ وضعیت نابسامان شهرسازی، حاشیه‌نشینی، کیفیت ساختمان‌های در دست اجرا و وضعیت بازار مسکن، از جمله افزایش شدید قیمت آن، عدم‌کفایت بازار مالی مسکن، گویای این واقعیت است.

تدوین‌کنندگان این گزارش همه مسائل ناشی از وضعیت فعلی مسکن را متوجه قوانین نمی‌دانند، ولی این ادعا را دارند که پارادایم حاکم‌بر قانون‌گذاری ادوار مختلف در ایران فاقد نگرش جامع به مشکلات اقتصادی و از جمله بخش مسکن بوده و هست. بررسی شامل قوانین عمده تصویب شده از صدر مشروطه تاکنون است. تعداد قوانین مهم از زمان مشروطه تا انقلاب اسلامی ۲۷ قانون در ۶۰ سال، شورای انقلاب ۷ قانون در ۵ ماه و از مصوبات مجلس شورای اسلامی تا سال ۱۳۷۷ تعداد ۱۰ قانون در ۱۸ سال است. به منظور آشنایی بهتر با افکار قانون‌گذاران و تصمیم‌گیران بخش مسکن، قوانین مهم انتخاب و به ترتیب زمان تصویب منظم شده‌اند. سپس مواد قانونی و حائز اهمیت آنها انتخاب و در این گزارش با مختصری توضیح آورده شده‌اند.

به عنوان نتیجه‌گیری حاصل از بررسی، مهم‌ترین قوانین مصوب مرتبط با بخش مسکن در سه دوره قانون‌گذاری در ایران که در نهایت به شالوده قانونی و مقرراتی امروز مسکن در ایران منجر شده است، می‌توان نکات زیر را جمع‌بندی کرد:

۱ - این قوانین انعکاس‌دهنده افکار آرمان‌گرایانه در دولت‌ها و مجالس قانون‌گذاری مختلف در ارتباط با بخش مسکن بوده‌اند، به‌نحوی که در اکثر این قوانین بدون توجه به امکانات، منابع و محدودیت‌ها، تکالیفی بر‌شمرده شده است. این اهداف و تکالیف بدون توجه به جنبه‌های اجرایی و نیاز به منابع مالی و دیگر منابع تعیین شده است.

۲ - در اکثر این قوانین برای دولت به جای ایفای نقش سیاستگذار، نقش اجرایی پیش‌بینی شده تا جایی‌که دولت خود مستقیما از طریق شرکت‌های دولتی و بانک‌های دولتی وارد فعالیت احداث، واگذاری و اجاره مسکن شده است. از نظر تاریخی شروع این جنبه از نقش دولت را می‌توان پیش‌بینی احداث ۴۰۰ واحد مسکونی در تهران در سال ۱۳۲۶ ذکر کرد که این نقش پیوسته برای دولت در ابعاد مختلف حفظ شده است.

۳ - ویژگی دیگری که در قوانین مشهود است، زمینه‌سازی دخالت دولت در مکانیزم قیمت‌ها شامل قیمت مسکن، مصالح ساختمانی و اجاره بوده و نتیجه این امر نیز مخدوش کردن تخصیص منابع بوده است.

۴ - بعضی از قوانین مصوب باعث مخدوش شدن حقوق مالکیت و ایجاد تزلزل در قراردادهای بین افراد شده است.

۵ - تلاش دولت‌ها در‌سازماندهی بازار مسکن از طریق تشکیل تعاونی‌های مسکن که عمدتا ناموفق بوده‌اند و همچنین پرداخت انواع سوبسیدها برای فعال شدن بازار مسکن از دیگر ویژگی‌های قوانین بوده است.

۶ - تصویب قوانین مرتبط با زمین از جمله قانون اراضی شهری (مصوب ۲۷/۱۲/۱۳۶۰) که منجر به واگذاری وسیع زمین بین اقشار مختلف جامعه شد، ولی عمدتا منجر به ساخت‌و‌سازهای خارج از ضوابط قابل‌قبول معماری،‌ سازه و شهرسازی شد. این امر سبب شد بسیاری از زمین‌های با کیفیت شهر‌ها برای زمان بسیار طولانی و شاید برای همیشه از چارچوب یک شهر‌سازی سنجیده خارج شود. علاوه بر این، روش مزبور به توسعه مساحت شهرها، خدمات‌رسانی گرانتر، کیفیت بناهای پایین و شهرسازی تصادفی و ضعیف منجر شد.

ویژگی‌های عمده «لایحه سامان‌دهی تولید و عرضه مسکن»

در این بخش از گزارش لایحه قانونی «سازماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن» به‌عنوان آخرین دستاورد قانون‌گذاری ایران در بخش مسکن به طور جداگانه مورد نقد و بررسی قرار گرفته است. گرچه لایحه اخیر نسبت به لوایح قانونی دیگر جامع‌تر تنظیم شده که احتمالا برگرفته از بخشی از مطالعات جامع بخش مسکن است؛ اما به نظر تهیه‌کنندگان این گزارش منبعث از روح کلی قانون‌گذاری در ایران بوده و نمی‌تواند مشکل مسکن را به نحو وافی حل کند.

لایحه در دست بررسی شامل ۲۴ ماده و ۱۱ تبصره است. این مواد به صورت ردیف و بدون ارائه یک ساختار مشخص و عاری از دسته‌بندی مشخص است. برای نمونه بهتر بود در چند بند اول به تعریف دقیق مشکل و ابعاد آن می‌پرداخت. ماده یک که قرار است در واقع گشاینده باب بحث باشد، یک پاراگراف طولانی است که هدف مشخصی را تعیین نمی‌کند. آنچه به نظر می‌رسد این است که لایحه مزبور در پی ارائه راه‌حلی برای بحران موجود مسکن بوده؛ لکن فراتر از آن مواد و تبصره‌هایی را پیش‌بینی کرده که ارتباط مشخصی با بحران موجود ندارد. طبعا یک لایحه قانونی نبایستی تدارکی مقطعی برای حل یک مشکل خاص باشد که در مقابل عواقب بادوام و طولانی مدت نامطلوبی را به دنبال بیاورد. در این مورد در بخش‌های بعدی بیشتر توضیح داده خواهد شد.

منبع: سایت رستاک