انحراف ۵۹ درصدی اعتبارات مسکن در بودجه ۸۸

4 انحراف فاحش در برنامه‌های سال آینده وزارت مسکن
بی‌توجهی به قانون ساماندهی و حمایت از تولید مسکن
معصومه ایمانی
دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش‌های مجلس در بررسی‌های خود از بودجه سال آینده بخش مسکن، به نحوه اختصاص اعتبارات عمرانی در این بخش با توجه به شرایط بحرانی موجود (رکود) ایراد گرفت.

در گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس که نسخه‌ای از آن در اختیار دنیای اقتصاد قرار گرفته تنها نقطه قوت اعتبارات بخش مسکن در بودجه سال آینده، اختصاص ۱۴میلیارد تومان برای حمایت از تامین مسکن محرومین و گروه‌های کم‌درآمد است که البته مرکز پژوهش‌ها اختصاص این مبلغ را با توجه به وسعت زمینه‌های مصرفی آن در کشور، ناچیز توصیف کرده است.از نگاه نهاد مطالعاتی قابل‌اعتماد در مجلس ۴ انحراف فاحش در برنامه‌های مربوط به وزارت مسکن و شهرسازی در سال ۸۸ وجود دارد که مهم‌ترین آن اختصاص ۵۹درصد از اعتبارات عمرانی بخش مسکن به برنامه‌های غیرمرتبط با این بخش است، همچنین انحراف دیگر که قابل‌تامل است بی‌توجهی صرف به اعتبارات موردنیاز برای اجرای قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن است.مرکز پژوهش‌ها پیشنهاد کرده برای برقراری تعادل بین عرضه و تقاضای مسکن اعتبار طرح‌های غیرموثر در بخش مسکن نظیر احداث بیمارستان و پاداش و ... برای اجرای قانون حمایت از تولید و عرضه مسکن اختصاص یابد.گزارش کامل مرکز پژوهش‌های مجلس به این شرح است: بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۸۸ کل کشور بخش مسکن و شهرسازی نشان می‌دهد که برنامه‌های اجرایی وزارت مربوطه در بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، با اعتبار ۴.۰۳۷.۳۴۹میلیون ریال، نسبت به سال گذشته از رشد ۷درصدی برخوردار است. در این حوزه یک‌درصد اعتبارات به عناوینی اختصاص دارد که در شرح وظایف و تکالیف قانونی وزارت مذکور قرار دارد و مابقی از جمله وظایف سایر دستگاه‌ها مانند وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، ‌سازمان بهزیستی، وزارت ارشاد و فرهنگ اسلامی و سازمان تربیت‌بدنی است. اختصاص ۵۹درصد از اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بخش مسکن و شهرسازی به امور مرتبط با سایر دستگاه‌ها با توجه به شرایط بحرانی بخش مسکن و شهرسازی، توصیه نمی‌شود. ضمن آنکه پیشنهاد می‌شود چهار طرح احداث بیمارستان که سال آغاز آن ۱۳۸۸ خواهد بود، با توجه به کسری بودجه، حذف شود.در سنوات اخیر و در قوانین متعددی از جمله «قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن - مصوب ۱۳۸۷»، اعتبارات مختلفی از جمله ۱۰.۰۰۰میلیارد ریال برای اجرای قوانین مذکور در لوایح بودجه کل کشور پیش‌بینی شده است که در این لایحه به آن توجهی نشده است؛ در حالی که تحقق اهداف پیش‌بینی‌شده در قانون مذکور و برقراری تعادل بین عرضه و تقاضای مسکن از طریق اجرای کامل آن امکان‌پذیر است.در بخش مصارف بر حسب برنامه دستگاه مزبور، اعتبارات مختلفی به «برنامه‌های راهبری» اختصاص یافته است. گفتنی است طبق برآوردهای مربوط به نیاز مالی طرح‌ها، اعتبارات سنواتی برای آن امور تخصیص می‌یابد، از این روی اختصاص اعتبار به «برنامه‌های راهبری» که غالبا شامل «پاداش»، «افزایش ساختارهای مدیریتی مربوط به آن امور» و ... می‌شود، توصیه نمی‌شود.پیشنهاد می‌شود کل اعتبارات مربوط به بخش مسکن و شهرسازی بر حول محور تکالیف قانونی و اساسنامه وزارت مذکور تمرکز یابد.
بررسی برنامه‌های وزارت مسکن در لایحه بودجه ۸۸
بودجه وزارت مسکن و شهرسازی در لایحه سال ۱۳۸۸ با ۹/۴درصد رشد (یعنی ۶۹۰, ۱۸۷میلیون ریال) نسبت به سال قبل به ۴.۱۸۲.۷۵۷میلیون ریال رسیده است. گفتنی است که بخش تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با ۸/۶درصد رشد (یعنی ۹۹۶, ۲۵۹میلیون ریال) به ۴.۰۳۷.۳۴۹میلیون ریال می‌رسد و بخش هزینه‌های عمومی با ۷/۲۰- درصد کاهش (یعنی ۱۲۴/۳۸- میلیون ریال) به ۴۰۸, ۱۴۵میلیون ریال رسیده است.بودجه وزارت مسکن و شهرسازی برحسب برنامه در لایحه سال ۱۳۸۸ از نقاط قوت و ضعف قابل توجهی برخوردار است که در ذیل به آن اشاره می‌شود:
نقاط قوت
ایجاد ردیف مستقل برای برنامه‌های «سامان‌دهی نواحی خاص» و «حمایت از تامین مسکن محرومین و گروه‌های کم‌درآمد» هر کدام به ترتیب با ۷۶۳, ۱۱۵ و ۲۵۴, ۲۴میلیون ریال از جمله رویکردهای مثبت برنامه‌های بودجه بخش مسکن و شهرسازی است، گرچه مبالغ درنظر گرفته شده با توجه به وسعت زمینه‌‌های مصرفی آن در کشور، رقم ناچیزی است، اما مستقل شدن برنامه‌های مذکور از دیگر سرفصل‌ها و برنامه‌ها، مطلوب ارزیابی می‌شود.نکته‌ای که حائز اهمیت است این است که از عبارات مذکور از جمله عبارت «سامان‌دهی نواحی خاص» چه تعبیر و تعریفی شده است. به نظر می‌آید که یک بخش از این تعریف باید شامل «سامان‌دهی نواحی حاشیه‌نشین» شهرهای بزرگ باشد، اما این رویکرد مثبت دارای یک ضعف پنهان است به طوری که بررسی عنوان و اهداف کمی ردیف شماره (۴۰۹۰۹۲۴۵) نشان می‌دهد که این طرح فقط تحت عنوان «بازسازی مناطق زلزله‌زده شهرستان بم - تدارک مصالح و تجهیزات و ماشین‌آلات و مدیریت پروژه و کمک فنی و بازسازی معابر روستایی» توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با مبلغ ۷۶۳ ,۱۱۵میلیون ریال (در بخش اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌‌های سرمایه‌ای در سال ۱۳۸۸) اختصاص یافته است که در سال‌های گذشته (۱۳۸۵ الی ۱۳۸۷) در زیرمجموعه برنامه مسکن قرار گرفته و در سال ۱۳۸۸ با عنوان «سامان‌دهی نواحی خاص» مطرح شده است و به مناطق حاشیه‌نشین شهری که نیازمند توجه هستند، توجه نشده است.
نقاط ضعف
دقت در تنظیم برنامه برحسب شرح وظایف دستگاهی و تکالیف قانونی از جمله ضرورت‌های نیل به اهداف تبیین شده در سیاست‌ها و تکالیف قانونی است. بررسی برنامه‌های مربوط به وزارت مسکن و شهرسازی در سال ۱۳۸۸ نشان می‌دهد در این بخش چهار انحراف فاحش وجود دارد که عبارتند از:
۱ - در قوانین مختلف از جمله «قانون سامان‌دهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، مصوب ۱۳۸۷» و «قانون تشویق احداث و عرضه واحدهای مسکونی استیجاری»، مصوب ۱۳۷۷ تکلیف شده است تا برای تحقق هر کدام به ترتیب ۱۰.۰۰۰میلیارد ریال و تخفیف‌های مصوب در بودجه‌های سنواتی اعتبار درنظر گرفته شود، اما تکالیف فوق در لایحه مذکور رعایت نشده است.(جدول )
۲ - درج برنامه‌هایی که از وظایف اساسنامه‌ای و تکالیف قانونی وزارت مسکن و شهرسازی فاصله دارد و در وظایف دستگاه‌های متولی خاص خود (از جمله وزارت بهداشت و درمان، شرکت سهامی توسعه و نگهداری اماکن ورزشی کشور، سازمان تربیت بدنی و ...) قرار دارد. برنامه «احداث، تامین، نگهداری و اداره اماکن و فضاهای فرهنگی» و همچنین «برنامه‌ فضاهای ورزشی» و «خدمات بهداشتی و درمانی» مقوله‌هایی هستند که اختصاص اعتبارات مربوط به تکالیف اصلی وزارت مسکن و شهرسازی به آنها، توصیه نمی‌شود. (جدول)
۳ - برنامه‌هایی که جزیی از شرح وظایف وزارت مسکن و شهرسازی است و در سنوات گذشته نیز گاهی به آنها توجه شده است، اما در این لایحه از برنامه‌های مذکور خبری نیست. «برنامه‌های توسعه بانک‌های اطلاعاتی شهرسازی و معماری و همچنین فن‌آوری ساختمان و مسکن» از آن جمله‌اند. این برنامه‌ها می‌توانند با تامین اطلاعات مورد نیاز سیاست‌گذاران و برنامه‌نویسان، موجبات تصمیم‌گیری‌های بهینه را فراهم کنند.
۴ - درج برنامه‌های تکراری که باعث انحراف هزینه‌‌های بخشی از وظایف اصلی وزارت مسکن می‌شود. برای مثال در جدول یک دو ردیف با عنوان:
الف) برنامه کمک به سازمان‌های نظام مهندسی (۲۱.۰۰۰میلیون ریال)
ب) برنامه راهبری کمک به سازمان‌های نظام مهندسی (۹.۰۰۰میلیون ریال) گنجانده شده است.
اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بخش مسکن
این بخش از لایحه، منشوری از نحوه اختصاص اعتبارات و مصارف دستگاه‌ها بر حسب برنامه، تحت عنوان تملک دارایی‌های سرمایه‌ای برای اهداف و موضوعات مختلف اختصاص یافته است. بررسی اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای که از طریق وزارت مسکن و شهرسازی اجرا خواهد شد، نشان می‌دهد که وزارت مذکور، اعتبارات اختصاص‌یافته را در دو حوزه «مرتبط با شرح وظایف» و «خارج از شرح وظایف» خود به عهده دارد.
اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه مرتبط با شرح وظایف وزارت مسکن
-ایجاد فضاهای اداری در استان‌ها و احداث مجتمع تالار بین‌المللی ایران با مجموع اعتبار ۲۶۲.۷۹۶ میلیون ریال تحت سرفصل اداره امور عمومی- برنامه ساختمان‌ها و تجهیزات.
-ارائه خدمات مدیریت فنی و نظارتی و همچنین تامین یارانه سود تسهیلات مسکن با مجموع اعتبار ۳۹۵.۵۰۰میلیون ریال تحت سرفصل مسکن و شهرسازی و عمران شهری- برنامه مسکن.
-مطالعه و اجرای مقاوم‌سازی، با اعتبار ۳.۱۷۰میلیون ریال تحت سرفصل دفاع- برنامه مقاوم‌سازی ساختمان‌ها.
-اجرای طرح‌های جامع و تفصیلی، تملک و آزادسازی و ... با مجموع اعتبار ۸۶۸.۹۰۶میلیون ریال تحت سرفصل مسکن و شهرسازی و عمران شهری- برنامه سامان‌دهی کالبدی شهر و روستایی.
-سامان‌دهی صنعت جوش در ساختمان با اعتبار ۱.۰۰۰میلیون ریال، تحت سرفصل مسکن و شهرسازی و عمران شهری برنامه مقاوم‌سازی ساختمان‌ها.
-بازسازی مناطق زلزله‌زده بم، تدارک مصالح و تجهیزات و ... با اعتبار ۱۱۵.۷۶۳میلیون ریال، تحت سرفصل مسکن و شهرسازی و عمران شهری- برنامه سامان‌دهی نواحی خاص.
به طور کلی اعتباراتی که در رابطه با تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مرتبط با شرح وظایف وزارت مسکن و شهرسازی اختصاص یافته است معادل ۱.۶۴۷.۱۳۵میلیون ریال یا به عبارتی ۴۱درصد اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای وزارت مذکور می‌باشد.
اعتبار طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای غیرمرتبط با شرح وظایف
تخصیص اعتبارات غیرمرتبط با شرح وظایف و تکالیف قانونی وزارت مسکن و شهرسازی با مبلغ ۲.۳۸۱.۶۵۰ میلیون ریال یا به عبارتی ۵۹درصد مجموع اعتبار تملک دارایی‌های سرمایه‌ای می‌باشد که شامل ۴ برنامه به شرح ذیل است:
-برنامه احداث، تامین، نگهداری و اداره اماکن و فضاهای فرهنگی؛ با عنوان ساختمان مصلی بزرگ امام خمینی (ره) و با هدف مراکز مجتمع‌های فرهنگی و هنری که اعتبار آن از سال ۱۳۷۴ تاکنون ادامه داشته است و در سال ۱۳۸۸، مبلغ ۳۷۷.۲۰۴میلیون ریال را به خود اختصاص داده است. این اعتبار تحت سرفصل فرهنگ، هنر، رسانه‌های جمعی و گردشگری آمده است که در شرح وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی می‌باشد.
-برنامه خدمات درمانی و بهداشتی؛ تحت سرفصل بهداشت و سلامت و برای ساخت بیمارستان اعم از درمانی و آموزشی که در مجموعه وظایف وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی قرار دارد. اعتبار این بخش مجموعا معادل ۱.۸۷۱.۵۸۹میلیون ریال شامل ۵۷طرح احداث بیمارستان در نقاط مختلف کشور به شرح و خصوصیات ذیل است؛
چهار طرح احداث بیمارستان؛ که قرار است سال ۱۳۸۸، به عنوان سال شروع آن تعیین گردد. با توجه به کسر بودجه در سال ۱۳۸۸ (بر حسب پیش‌بینی درآمدهای منوط بر احتمالات)، پیشنهاد می‌شود که از شروع هر گونه طرح جدید در سال ۱۳۸۸ اجتناب شود.
توصیه‌های مرکز پژوهش‌ها
بدیهی است که تمرکز بر مسائل، برنامه‌ها و تکالیفی که بر محور برقراری تعادل بین عرضه و تقاضای مسکن می‌باشد از عمده وظایفی است که وزارت مسکن و شهرسازی در صورت پرداختن به مسائل دیگر، نمی‌تواند پاسخگوی این نیاز اجتماعی باشد.
در قوانین مختلف از جمله «قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، مصوب ۱۳۸۷» که به عنوان رویکرد مثبت برنامه مسکن قلمداد شده است، قانون‌گذار، پیش‌بینی مبلغ ۱۰.۰۰۰میلیارد ریال در بودجه‌های سنواتی را به عنوان ضامن اجرای قانون مذکور تکلیف کرده است. با توجه به اینکه سال ۱۳۸۸ اولین سال جاری شدن اعتبار پیش‌بینی‌شده خواهد بود، متاسفانه هیچ گونه توجهی به آن نشده است. پیشنهاد می‌شود اعتبارات طرح‌های جدید احداث بیمارستانی (که در سال ۱۳۸۸ خواهد بود) به همراه اعتبارات «برنامه‌های راهبری...» که غالبا صرف پرداخت «پاداش»، «افزایش ساختار و ...» خواهد بود حذف گردد و اعتبار لازم برای اجرای قانون مذکور اختصاص یابد. ضمن آنکه دولت باید نسبت به اجرای قوانینی از این دست، التفات بیشتری را مبذول و بودجه‌های لازم را تامین نماید.