نقد طرح مدیریت شهری

حبیب‌الله طاهرخانی- پژوهشگر و مدیرکل سابق برنامه وبودجه شهرداری تهران

بعد از طرح موضوع لایحه مدیریت شهری منبعث از تالیفی که در مرکز مطالعات شهر تهران در زمینه شهر تهران تهیه شده بود، تصور این بود که با توجه به اشکالات متعدد حاکم برآن وشرایط خاص حاکم بر اداره شهرها این لایحه با اصلاحات اساسی تقدیم مجلس شورای‌اسلامی خواهد شد اما مطرح شدن یکباره لایحه مدیریت شهرتحت عنوان طرح بدون هیچ‌گونه تغییری با امضای بیش از ٥٣نفر از نمایندگان مجلس ضرورت نقد و بررسی آن را جهت بهره‌مندی قانونگذاران و نهادهای تصمیم‌گیر و متخصصان مضاعف کرده است. در نقد و تحلیل سعی شده امهات مسائل ذکر شود و از ورود به جزئیات خودداری شود، در عین حال لایحه دارای نکات مثبتی است که اگر به‌صورت مجزا در قالب اصلاحات قانونی وبا توجه به شرایط و اندازه و ظرفیت شهرها ارائه می‌شد، می‌توانست اثربخش باشد. ضمنا مبنای نقد و بررسی طرحی است که در تاریخ ٢٦/ ١١/ ٩٥ از سوی مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده است.

١-چگونه وبا چه تحلیلی مطالعه و پیشنهادی را که به‌عنوان لایحه مدیریت شهر تهران انجام شده، می‌توان به شهرداری‌های سراسر کشور تسری داد؟ مطالعه‌ای که به اذعان تهیه‌کنندگان در مقدمه طرح موضوع بررسی جهانی آن ١٨ کلان‌شهر از کشورهای پیشرفته دنیا بوده، حتی پوشش‌دهنده مدل‌های مدیریت شهری همان کشورهای موردبررسی نیست تا چه رسد به اینکه مبنای مدل مدیریت شهری همه شهرهای ایران قرار گیرد. به‌عنوان مثال در همان ایالات‌متحده آمریکا که برخی از کلان‌شهرهای آن مبنای این مطالعه بوده‌اند حداقل ٤ مدل مدیریت شهری شامل شهردار قوی-شورا، شورا-مدیر شهر، مدل کمیسیونی و مدل نمایندگی وجود دارد.

٢- از مسائل اصلی مدیریت شهری که زمینه‌ساز نقص کارکرد این نهاد شده و می‌تواند تاثیر مثبتی در ارتقای شاخص‌های حکمروایی شهری داشته باشد، خبری در طرح نیست. به‌عنوان مثال عدم شکل‌گیری شورای محله و منطقه به‌عنوان شوراهای فرودست که تعمیق مشارکت مردمی و انتقال صحیح خواسته‌ها و اعمال نظارت بر نهاد اجرایی هم‌عرض خود یعنی شهرداری منطقه و ناحیه را می‌توانند به عهده بگیرند مغفول است. موضوع مغفول مانده دیگر،نظام انتخاباتی شورای شهر است که عملا نحوه انتخاب آن به‌عنوان شورای محلی هیچ تفاوتی با نمایندگی مجلس ندارد و این مکانیزم انتخاب منجر به ورود افراد مشهور یا پرسروصدا به شورا می‌شود. موضوعی که در انتخابات دوره پنجم شورای اسلامی شهر تهران به‌صورت حاد خود را نشان داده است. موضوع دیگر فقدان مکانیزم‌های دقیق نظارت و تعادل بین شهردار و شورا است که سرمنشا بسیاری از ناکارآیی‌ها، جدال‌های بی‌حاصل و بروز فساد در مجموعه است. موضوع مغفول دیگر مساله سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری است و از ساختار مدیریتی، نحوه نظارت مالی و حسابرسی شورای‌شهر در کنار مجامع آنها که امروزه مبنای بحث وجدل‌های فراوان بین شورا و شهرداری تهران است نیز خبری نیست.

٣- اساس لایحه بر واگذاری وظایف و مسوولیت‌های متعدد از نهادهای دولتی به شهرداری‌هاست. اما چند موضوع عمده توسط پیشنهادکنندگان باید پاسخ داده شود. اولا اینکه چه مطالعه‌ای درخصوص ظرفیت شهرداری‌ها برای پذیرش این مسوولیت‌ها به‌صورت عام و به‌صورت خاص به تفکیک شهرها صورت گرفته است؟ چگونه یک شهر پایین‌تر از ٥ هزار نفری از عهده خدمات راهنمایی بر‌می‌آید یا مدیریت بحران را چگونه می‌توان به شهرداران این‌گونه از شهرها سپرد؟ ثانیا آیا موضوع صرفه‌های حاصل از مقیاس در ارائه خدمات مدنظر بوده است؟ اصولا ارائه برخی خدمات در مقیاس‌های کوچک غیراقتصادی است و بهتر است در سطحی بالاتر بر فرض در بخش یا سطح شهرستان عرضه شود.

٤-یکی دیگر از موارد مغفول مانده طرح پیشنهادی، بی‌توجهی به ساختاری متمایز و ویژه برای مواجهه موثر با مسایل پیچیده شهری است. واقعیت این است که مساله جدی کنونی اداره شهرهای ایران مربوط به کلان‌شهرهاست. بسیاری از مسائل و مشکلات شهرنشینی ازجمله ترافیک شدید و ناکارآمدی نظام حمل و نقل شهری، آلودگی شدید هوا، نابودی تدریجی باغات و فضای سبز طبیعی شهرها، گسترش وجه آشکار فقر شهری در قالب کودکان کار، نزولی شدن کیفیت زندگی در بافت‌های فرسوده و تاریخی شهرها، وضعیت نامطلوب مدیریت پسماند به‌خصوص در بخش تولید و تفکیک، بالارفتن ریسک ناشی از خطرات طبیعی (زلزله) و انسان ساخت(آتش)در زندگی شهری، برهم خوردن تعادل اجتماعی و فرهنگی بین شمال و جنوب شهرها همگی در کلان‌شهرها ظهور و بروز یافته است. علاوه بر این، دو دلیل دیگر لزوم نگاه متمایز به اداره کلان‌شهرها را مضاعف می‌کند اولا تجارب جدید جهانی در حوزه قانونگذاری شهری نشان می‌دهد که قوانین ویژه برای اداره کلان‌شهرها و پایتخت‌ها به دلیل پیچیدگی و متفاوت بودن آنها با سایر شهرها وضع می‌شود. جدید‌ترین آنها مربوط به اداره کلان‌شهرهای ترکیه (بیوک شهیربلدیه سی) که مربوط به اواخر دهه نود میلادی است، ثانیا از لحاظ جمعیتی مطابق آمار سرشماری سال ١٣٩٥ این شهرها حدود ٤٢درصد از جمعیت شهری ایران را در خود جای داده‌اند.

٥- لایحه نسبت به مساله جدی اداره مناطق کلان‌شهری که به‌رغم دارا بودن نظام برنامه‌ریزی مجموعه شهری مسکوت است در حالی که موضوع از نقطه نظر کارآیی در اداره مناطق کلان‌شهری و جلوگیری از رقابت‌های مخرب بین شهرداری‌ها و بی‌توجهی به منافع بلندمدت واجد اهمیت ویژه‌ای است.

٦- روح حاکم بر طرح، وسعت دادن به حوزه عمل وزارت کشور در امور شهرداری‌ها به‌صورت خاص وکاهش حوزه عمل سایر دستگاه‌های دولتی است. در حالی که به عقیده کارشناسان، وزارت کشورخود یکی از موانع توسعه محلی است و سایه سیاست بر این نهاد مانع توجه و نگاه تخصصی به حل مسائل و ارتقای شرایط مدیریت شهری شده است. اگرچه لزوم مداخله دولت برای هماهنگی سیاست‌ها در سطوح مختلف حاکمیت و نظارت بر امور محلی در کنار مسوولیت‌پذیری دولت مرکزی ضروری است ولی منحصر کردن این وظیفه صرفا به وزارت کشور در حالی که فاقد زمینه‌های تخصصی پرداختن به برخی موضوعات مهم است اشکالی است که باید رفع شود. به‌عنوان مثال، نظارت و سیاست‌گذاری کلان در حوزه امور مالی و اقتصادی نهادهای محلی در بسیاری از کشورها برعهده وزارتخانه مرتبط با امور اقتصادی و مالی است.

٧- وارد کردن شورای‌عالی استان‌ها به‌عنوان عنصری جدید به موضوع نظارت و مداخله گسترده در امور شهرداری‌ها به خصوص در حوزه حسابرسی شهرداری‌ها در حالی که این نهاد اصولا متشکل از شوراهای شهر نیست و ثانیا نهادی غیرتخصصی در این زمینه است جای ابهام دارد.

٨-طرح موضوع انتخاب مستقیم شهردار بدون طراحی و بازنگری مکانیزم‌های نظارت و تعادل‌بخشی در روابط بین شورا وشهردار و برعکس تسهیل شرایط استیضاح و برکناری شهردار نتیجه‌ای جز به‌هم‌ریختگی اداره شهرها و چه بسا بروز ناآرامی شهری ندارد. چون اصولا باهمان مکانیزمی که شورا شهردار منتصب خود را برکنار می‌کند نمی‌تواند شهرداری را که با رای مستقیم مردم انتخاب شده برکنار کند. در پس‌زمینه انتخاب مستقیم شهردار اعطای قدرت بیشتر در اداره شهر به شهردار منتخب است. اغلب در سیستم انتخاب مستقیم قدرت عزل شهردار از شورا سلب می‌شود و اختیار تایید و استیضاح مدیران اجرایی به شورا واگذار می‌شود. در سیستم انتخاب مستقیم اغلب شهردار عضوی از شوراست بعضا رئیس آن است و حق وتو در برابر تصمیمات شورا دارد. تجربه اخیر انگلستان در انتخاب مستقیم شهردار لندن و چند شهر بزرگ این کشور به‌صورت آزمایشی می‌تواند تجربه ذی‌قیمتی در اختیار قرار دهد. به‌کارگیری این روش به‌صورت گسترده برای شهرهای بالای ٢٠٠هزار نفر واقعا ریسک بزرگی است و بیم آن می‌رود که همین اداره نیم‌بند شهرها نیز مختل شود. تعجب‌برانگیز است که تیم تهیه‌کننده لایحه حتی به کار مفصل و عمیق مطالعاتی که درخصوص انتخاب مستقیم شهردار در مرکز مطالعات برنامه‌ریزی شهر تهران انجام شده بی‌توجه بوده‌اند.

٩- لایحه نظم حقوقی حاکم بر قوانین و مقررات شهرداری را به هم می‌ریزد چون نمی‌توان لفظ جامع را در مورد آن به کار برد زیرا بسیاری از قوانین موجود درحوزه اداره شهرها به قوت خود حتی با تصویب طرح باقی خواهند بود، در سوی دیگر بسیاری از مواد قانونی شهرداری که دارای رویه‌های اداری قضایی و حقوقی بعضا ٦٠ ساله است را در نظر نمی‌گیرد. انگار که اداره شهرها راهمین الان می‌خواهیم آغاز کنیم.

١٠- برخی از مواد پیشنهادی با اصول شهرسازی چون اختلاط کاربری‌ها برای افزایش کارآیی، جلوگیری از سفرهای شهری غیرضرور، ارتقای امنیت شهری و ایجاد فضای سرزنده شهری مغایرت دارد. نمونه این موضوع ماده ٤٢طرح پیشنهادی است که تفکیک کاربری مسکونی از سایر کاربری‌ها را الزام‌‌آور و اجباری می‌کند.

١١-اجرایی شدن بسیاری از مواد قانونی موکول به آینده و مصوبه هیات وزیران شده است، اگرچه در قانون‌گذاری بعضا این موضوع ضروری است، ولی نمی‌تواند اصل باشد. برای اجرایی شدن این قانون نیاز به ده‌ها مصوبه هیات وزیران است که معلوم نیست تا چه زمانی طول بکشد.

١2-جرم‌انگاری تخلفات ساختمانی و ساخت و ساز بدون پروانه و تفکیک‌های غیر مجاز را می‌توان از وجوه مثبت لایحه ذکر کرد. ولی عدم تعیین تکلیف جرائم ساختمانی و موکول کردن آن به مصوبه هیات وزیران این موضوع رادچار تزلزل خواهد کرد. زیرا مصوبه هیات وزیران نسبت به مصوبه مجلس نمی‌تواند استحکام و قوام لازم را داشته باشد.