گذار به اقتصاد کشاورزی بخش خصوصی

آب در بخش بزرگی از کشور به قید اقتصادی توسعه کشاورزی تبدیل شده است، اما تقلیل تمام مسائل این بخش به کم‌آبی، تصویر دقیقی از واقعیت ارائه نمی‌دهد. مساله اساسی آن است که ساختار تولید، سرمایه‌گذاری و حمایت‌های کشاورزی هنوز به اندازه کافی با کمیابی آب سازگار نشده است. چهار استان خراسان رضوی، کرمان، اصفهان و فارس نمونه روشنی از این وضعیت هستند. این چهار استان در مجموع حدود ۸۲‌میلیارد مترمکعب اضافه‌برداشت تجمعی از منابع آب زیرزمینی دارند و به‌طور متوسط حدود ۸۴درصد کشاورزی آنها به آب زیرزمینی وابسته است. با این حال، همین استان‌ها حدود ۲۶.۵درصد غذای کشور، ۲۰.۷درصد انرژی غذایی و ۱۹.۹درصد پروتئین غذایی را تامین می‌کنند.

 به‌تفکیک، اضافه‌برداشت تجمعی منابع آب زیرزمینی در خراسان رضوی حدود ۳۲‌میلیارد مترمکعب، کرمان ۲۷‌میلیارد، اصفهان ۱۳‌میلیارد و فارس ۱۰‌میلیارد مترمکعب است. این ارقام نشان می‌دهد بخشی از ظرفیت اصلی تامین غذای کشور در مناطقی قرار گرفته که منابع آب زیرزمینی آنها تحت فشار جدی است. بنابراین، سیاستگذاری باید به این پرسش پاسخ دهد که از هر مترمکعب آب چه میزان ارزش اقتصادی، کالری و پروتئین تولید می‌شود و آیا تولید یک محصول مشخص در حوضه آبریز مربوطه توجیه منطقی دارد؟

حتی در زمینه توسعه آبیاری نوین نیز باید با احتیاط عمل کرد. اگر افزایش راندمان آبیاری در مزرعه به توسعه سطح زیرکشت یا افزایش برداشت آب منجر شود، نصب تجهیزات لزوما به کاهش مصرف آب در سطح حوضه آبریز نمی‌انجامد. از این رو، حمایت از توسعه آبیاری باید به کاهش واقعی برداشت آب متصل شود، نه صرفا نصب تجهیزات. در همین چارچوب، تجارت و واردات برخی محصولات بسیار آب‌بر نیز الزاما نشانه شکست کشاورزی نیست و می‌تواند بخشی از راهبرد مدیریت محدودیت منابع داخلی باشد؛ البته به شرط آنکه ریسک تجاری و امنیت تامین نیز در کنار آن مدیریت شود.

خرده‌مالکی و محدودیت توسعه فناوری

یکی از موانع جدی توسعه فناوری و مکانیزاسیون در کشاورزی ایران، ساختار خرد و پراکنده بهره‌برداری است. بیش از ۷۶درصد بهره‌برداران دارای زمین کمتر از پنج هکتار هستند. در چنین ساختاری، خرید مستقل بسیاری از ماشین‌آلات و فناوری‌ها برای یک بهره‌بردار منفرد توجیه اقتصادی کافی ندارد. ماشین‌آلاتی مانند کمباین و تراکتورهای پیشرفته یا سامانه‌های کشاورزی دقیق باید در سطح مشخصی از زمین فعالیت کنند تا هزینه سرمایه‌گذاری آنها سرشکن شود.

با این حال، داده‌های سرمایه‌گذاری نشان می‌دهد در سال‌های ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۳ به‌طور متوسط حدود ۷۷درصد سرمایه‌گذاری کشاورزی به ماشین‌آلات و حدود ۲۳درصد به ساختمان اختصاص یافته است. بنابراین، مساله صرفا نبود سرمایه‌گذاری در ماشین‌آلات نیست؛ بلکه ساختار بهره‌برداری اجازه نمی‌دهد همیشه از این سرمایه با حداکثر کارآیی استفاده شود.

عامل دیگر، ساختار جمعیتی بهره‌برداران است. میانگین سن بهره‌برداران در سرشماری ۱۴۰۳ حدود ۵۳سال بوده و بیش از ۶۰درصد آنها بالای ۵۰ سال دارند. بنابراین توسعه فناوری صرفا با اعطای تسهیلات امکان‌پذیر نیست و به آموزش، خدمات فنی، انتقال نسلی، شرکت‌های خدماتی و ورود کسب‌وکارهای دانش‌بنیان نیاز دارد.

راه‌حل این مساله نیز لزوما اعطای وام خرید ماشین‌آلات به ‌میلیون‌ها بهره‌بردار نیست. توسعه بازار خدمات مکانیزاسیون، اجاره و اشتراک تجهیزات، شرکت‌های خدماتی، تعاونی‌های اقتصادی و مدیریت مشترک اراضی می‌تواند مقیاس اقتصادی استفاده از فناوری را افزایش دهد.

در این میان باید میان تجمیع مالکیت و تجمیع اقتصادی بهره‌برداری تفاوت قائل شد. مالکیت زمین در ایران صرفا یک موضوع اقتصادی نیست و ابعاد خانوادگی، اجتماعی و تاریخی دارد. از این رو، تجمیع اجباری مالکیت نه عملی است و نه لزوما مطلوب. راه‌حل عملی‌تر آن است که مالکیت خرد حفظ شود، اما فعالیت اقتصادی در مقیاس بزرگ‌تری انجام گیرد. برای مثال، چندین بهره‌بردار می‌توانند مالک زمین خود باقی بمانند، اما نهاده را به‌صورت مشترک خریداری کنند، از ماشین‌آلات مشترک استفاده کنند، مدیر فنی واحد داشته باشند، محصول را یکجا درجه‌بندی کنند و با کارخانه یا صادرکننده قرارداد ببندند. به این ترتیب، بدون تغییر ساختار مالکیت، بخشی از مشکلات ناشی از خردمقیاس بودن فعالیت اقتصادی برطرف می‌شود.

ضرورت تغییر در نظام تامین مالی

یکی دیگر از ضعف‌های سیاستی در بخش کشاورزی، تقلیل مساله تامین مالی به میزان تسهیلات و نرخ سود بانکی است. در مقابل، تامین مالی زنجیره ارزش می‌تواند نگاه متفاوتی به نیازهای این بخش داشته باشد. در این روش، تامین مالی بر پایه سفارش خرید، قبض انبار، فاکتور تجاری، مطالبات و قرارداد فروش انجام می‌شود. به بیان دیگر، بانک به‌جای تمرکز صرف بر وام‌گیرنده، جریان واقعی کالا و پول را در زنجیره بررسی می‌کند.

در تامین مالی خارجی زنجیره نیز بانک می‌تواند به یک خریدار معتبر متصل شود و بر مبنای قرارداد آن خریدار، تولیدکنندگان را تامین مالی کند. در این حالت، اطلاعات و ریسک میان بانک و بازیگر اصلی زنجیره تقسیم می‌شود. ابزارهای این روش شامل تامین مالی محصول‌محور، تامین مالی مطالبات، وثیقه‌گذاری دارایی‌های فیزیکی، محصولات کاهش ریسک و تامین مالی ساختاریافته است.

این مدل برای ساختار خرد کشاورزی ایران مزیت دیگری نیز دارد. گردهم‌آوردن کشاورزان از طریق تعاونی، انجمن یا شرکت‌های جمعی می‌تواند صرفه مقیاس، انتقال بهتر ریسک و قدرت چانه‌زنی ایجاد کند. البته تحقق این هدف به زیرساخت‌های مناسب نیاز دارد. ضعف زیرساخت بانکی الکترونیکی، اعتبارسنجی، مدیریت مطالبات، نبود سامانه مناسب B۲B، کمبود اعتماد میان اعضای زنجیره و ریسک نکول با اثر دومینویی، از جمله موانعی هستند که در گزارش‌های پژوهشی مرتبط با تامین مالی زنجیره‌ای در ایران مورد توجه قرار گرفته‌اند.

کشاورزی قراردادی؛ نیازمند اعتماد و ثبات

حرکت بخش خصوصی به سمت کشاورزی قراردادی، تشکل‌های اقتصادی قدرتمند و زنجیره‌های تولید و صادرات نیز با موانع نهادی مواجه است. کشاورزی قراردادی صرفا یک ابزار حقوقی نیست، بلکه پیش از هر چیز به اعتماد نیاز دارد. کشاورز باید مطمئن باشد خریدار به قیمت و شرایط توافق‌شده عمل می‌کند و خریدار نیز باید از تحویل محصول با کمیت و کیفیت مشخص اطمینان داشته باشد. اگر در میانه قرارداد صادرات ممنوع شود، سیاست واردات تغییر کند یا قیمت‌گذاری جدیدی اعمال شود، ارزش قرارداد بلندمدت کاهش می‌یابد. از همین رو، اجرای قرارداد و حل سریع اختلافات اهمیت زیادی دارد. حفاظت از حقوق مالکیت و تضمین اجرای قراردادها از پایه‌های اصلی اعتماد سرمایه‌گذار محسوب می‌شوند. عامل دیگر، ماهیت تشکل‌های کشاورزی است. بسیاری از تشکل‌های موجود بیشتر صنفی هستند تا اقتصادی. یک تشکل قدرتمند نباید صرفا مطالبه‌گر باشد، بلکه باید بتواند نهاده را به‌صورت تجمیعی خریداری کند، خدمات مکانیزاسیون فراهم آورد، اطلاعات بازار تولید کند، قرارداد ببندد، محصول را درجه‌بندی و بازاریابی کند و به بازارهای صادراتی متصل شود.

ساختار خرد کشاورزی نیز اجرای قراردادهای گسترده را دشوار می‌کند. یک کارخانه یا صادرکننده نمی‌تواند با چند هزار بهره‌بردار کوچک قرارداد مستقل منعقد کند. در این میان، وجود یک تجمیع‌کننده معتبر مانند تعاونی، تشکل اقتصادی یا شرکت واسط حرفه‌ای ضروری است تا مزرعه خرد را به صنعت و بازار متصل کند. چنین بازیگری می‌تواند در تامین مالی زنجیره‌ای نیز نقش واسطه میان بانک، خریدار و تولیدکنندگان را ایفا کند.

در بحث نقش دولت نیز دوگانه دولت بزرگ یا کوچک چندان راهگشا نیست؛ آنچه اهمیت دارد، تغییر نوع حضور دولت در اقتصاد کشاورزی است. دولت باید در بنگاه‌داری، مداخله روزمره در بازار، تصمیم‌های موردی تجاری و رقابت مستقیم با بخش خصوصی حضور کمتری داشته باشد، اما در مقابل، نقش خود را در تنظیم‌گری، تضمین رقابت، تولید اطلاعات بازار، استانداردگذاری، توسعه زیرساخت، مدیریت آب و خاک، اجرای قراردادها و پوشش ریسک‌های سیستمی تقویت کند.

جذب سرمایه خصوصی صرفا به سیاست‌های وزارت کشاورزی وابسته نیست و تجارت، زیرساخت، نظام مالی، سرمایه انسانی، نوآوری، محیط‌زیست و مدیریت ریسک نیز در آن نقش دارند. بنابراین، وظیفه دولت پیش از سرمایه‌گذاری مستقیم، فراهم کردن محیط مناسب برای سرمایه‌گذاری است.

امنیت غذایی نیز نمی‌تواند صرفا با افزایش تولید یا عملکرد یک وزارتخانه مدیریت شود. نظام غذایی مجموعه‌ای به‌هم‌پیوسته از آب، انرژی، نهاده، تولید، تجارت، حمل‌ونقل، ذخایر، بازار، قدرت خرید خانوار و نهادهای تصمیم‌گیر است. اختلال در هر یک از این حلقه‌ها می‌تواند به سایر بخش‌ها منتقل شود. بر همین اساس، سیاستگذاری باید از منطق مدیریت جداگانه محصولات به سمت مدیریت آسیب‌پذیری‌های نظام غذایی حرکت کند.

برای مثال، در زنجیره سرد ضرورتی ندارد دولت خود به سردخانه‌دار تبدیل شود. نقش دولت باید کاهش ریسک سرمایه‌گذاری، ایجاد استاندارد، فراهم کردن اطلاعات، تضمین برق و زیرساخت پایه و برقراری رقابت باشد؛ درحالی‌که سرمایه‌گذاری و بهره‌برداری تا حد امکان باید توسط بنگاه‌های تخصصی انجام شود.

بی‌ثباتی مقررات؛ مانع سرمایه‌گذاری

برای سرمایه‌گذار، نرخ بازده تنها یک طرف معادله است و طرف دیگر آن قابلیت پیش‌بینی بازده است. سرمایه‌گذار ممکن است بتواند با خشکسالی، بیماری یا نوسان بازار کنار بیاید، مشروط بر آنکه احتمال و دامنه این ریسک‌ها قابل تخمین باشد. اما تصمیم‌های ناگهانی درباره صادرات، ارز، تعرفه یا قیمت، به‌سختی قابل پیش‌بینی و قیمت‌گذاری هستند.

این مساله در کشاورزی اهمیت بیشتری دارد، زیرا بسیاری از سرمایه‌گذاری‌ها بلندمدت‌اند. احداث باغ، گلخانه، دامداری، سردخانه یا صنایع تبدیلی در افق چندماهه انجام نمی‌شود. از طرف دیگر، اجرای قرارداد و حفاظت از حقوق مالکیت نیز اهمیت اساسی دارد. اگر اختلافات قراردادی سال‌ها طول بکشد یا سرمایه‌گذار نتواند از حقوق مالکیت خود مطمئن باشد، هزینه این عدم اطمینان در نرخ بازده مورد انتظار او منعکس می‌شود.

آمار موجودی سرمایه نیز نشان می‌دهد کشاورزی هنوز نتوانسته است انباشت سرمایه متناسبی داشته باشد. متوسط سهم این بخش از موجودی سرمایه خالص اقتصاد در سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۴۰۲ فقط ۴.۱درصد بوده و در سال ۱۴۰۲ به ۴.۵درصد رسیده است. متوسط رشد سالانه موجودی سرمایه خالص کشاورزی حدود ۳درصد بوده که برای نیازهای این بخش کافی ارزیابی نمی‌شود. بنابراین، اگر هدف جذب سرمایه جدید است، نخستین سیاست الزاما افزایش تسهیلات نیست. گاهی ثبات مقررات، کاهش بوروکراسی، اجرای قرارداد و قابلیت پیش‌بینی تجارت می‌تواند بیش از یارانه سرمایه در جذب سرمایه‌گذاری موثر باشد.

صادرات؛ فراتر از فروش مازاد تولید

مشکلات صادرات محصولات کشاورزی هم به ضعف‌های تولید و هم به سیاست‌های تجاری و ارزی مربوط است. در سمت تولید، مسائلی مانند یکنواخت نبودن کیفیت، استاندارد، بسته‌بندی، مقیاس عرضه و استمرار تامین وجود دارد. در عین حال، بخش مهمی از مشکلات پس از خروج محصول از مزرعه آغاز می‌شود؛ سیاست ارزی، بازگشت ارز، محدودیت انتقال پول، گمرک، حمل‌ونقل، زنجیره سرد و مهم‌تر از همه تغییرات ناگهانی مقررات، بر توان رقابت صادرکنندگان اثر می‌گذارند.

سیاست تجاری باز، شفاف و قابل پیش‌بینی می‌تواند بهره‌وری، صرفه‌های مقیاس و نرخ بازگشت سرمایه را افزایش دهد. در مقابل، موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای حتی می‌توانند دسترسی تولیدکننده به نهاده و ماشین‌آلات را نیز گران‌تر کنند. بنابراین، صادرات تنها مساله تجارت خارجی نیست و به سرمایه‌گذاری داخلی نیز ارتباط دارد.

وقتی صنایع تبدیلی از پایداری بازار خارجی اطمینان داشته باشند، برای بسته‌بندی، کیفیت، سردخانه و استاندارد سرمایه‌گذاری می‌کنند. اما اگر صادرات با هر افزایش قیمت داخلی متوقف شود، انگیزه سرمایه‌گذاری در این بخش از بین می‌رود. در بازار جهانی فقط محصول فروخته نمی‌شود، بلکه قابلیت اتکای تامین‌کننده نیز اهمیت دارد. خریدار خارجی باید مطمئن باشد که تامین‌کننده ایرانی می‌تواند در سه ماه یا یک سال آینده نیز به تعهدات خود عمل کند.

از این منظر، صادرات را نمی‌توان صرفا سوپاپ مازاد تولید داخلی دانست؛ به این معنا که با افزایش محصول، مسیر صادرات باز شود و با نخستین افزایش قیمت، محدودیت‌ها بازگردند. بازار صادراتی یک دارایی بلندمدت است که با سال‌ها اعتماد، ارتباط، استاندارد و استمرار عرضه ساخته می‌شود و ممکن است با چند تصمیم ناگهانی از دست برود.

ضرورت بازتعریف اقتصاد کشاورزی

مجموع این چالش‌ها نشان می‌دهد یکی از مشکلات اصلی کشاورزی ایران، ضعف محیطی است که باید فعالیت در این بخش را به سرمایه، فناوری، بهره‌وری و ارزش افزوده تبدیل کند. کشور بیش از ۴.۲۹‌میلیون بهره‌بردار دارد و بیش از ۷۶درصد بهره‌برداران زمین‌دار کمتر از پنج هکتار زمین در اختیار دارند. میانگین سن بهره‌برداران حدود ۵۳ سال است. همچنین سهم کشاورزی از سرمایه‌گذاری اقتصاد در سال‌های اخیر حدود ۵.۸درصد بوده، درحالی‌که وزن ارزش افزوده آن حدود ۱۱درصد است. سهم متوسط این بخش از موجودی سرمایه خالص نیز حدود ۴.۱درصد بوده است. نسبت سرمایه‌گذاری کشاورزی به ارزش افزوده بخش در دوره ۲۰۱۰ تا ۲۰۲۳ در ایران ۹.۲درصد، در برابر متوسط جهانی ۱۶درصد بوده است.

در سوی منابع نیز بخشی از مهم‌ترین مناطق تولید غذا با فشار سنگین بر منابع آب زیرزمینی مواجه‌اند و در سوی نهاده‌ها، وابستگی وارداتی برخی اقلام حیاتی به حدود ۹۰درصد رسیده است.

بنابراین، پرسش اصلی سیاست آینده کشاورزی کشور نباید صرفا این باشد که چگونه تولید را افزایش دهیم، بلکه باید پرسید چگونه می‌توان تولید موجود را اقتصادی‌تر، سرمایه‌پذیرتر، کم‌ریسک‌تر، کم‌آب‌تر، فناورانه‌تر و متصل‌تر به بازار کرد؟

امنیت غذایی با مدیریت جداگانه آب، تولید، تجارت، نهاده، لجستیک و بازار به دست نمی‌آید. اینها اجزای یک سیستم هستند و اگر حکمرانی آنها هماهنگ نباشد، ممکن است موفقیت در یک حلقه، در حلقه دیگری خنثی شود. از این منظر، گذار واقعی باید از «کشاورزی خصوصی» به «اقتصاد کشاورزی بخش خصوصی» باشد؛ اقتصادی که در آن تولیدکننده صرفا مالک مزرعه و پذیرنده ریسک نیست، بلکه به سرمایه، فناوری، تشکل، قرارداد، زنجیره ارزش و بازار نیز دسترسی موثر دارد.

* معاون پژوهشی مرکز ملی مطالعات راهبردی، کشاورزی و آب اتاق بازرگانی ایرا ن