چالش‌ نظام قیمت‌گذاری آب

گروه صنعت و معدن: وزیر نیرو در حالی اخیرا از اتخاذ دو روش دریافت آب بها از کشاورزان خبر داده که در کشورهای مختلف، استراتژی‌های متنوعی برای تعیین نرخ آب بهای کشاورزی وجود دارد. براساس اظهارنظر هفته گذشته حمید چیت‌چیان، در مناطقی که کشاورزان از شبکه مدرن استفاده می‌کنند ۳ درصد و در مناطقی که از شبکه سنتی استفاده می‌کنند یک درصد از بهای محصولات کشاورزی بابت حق آب بها از کشاورزان دریافت می‌شود. با این حال مطالعات مختلفی به این جمع‌بندی رسیده‌اند که در ایران به‌دلیل حمایت دولت از بخش کشاورزی، تفاوت قابل ملاحظه‌ای بین ارزش اقتصادی (حداکثر بازده حاصل از یک مترمکعب آب) و آب بهای موجود دریافتی از کشاورزان وجود دارد. بررسی تجربیات جهانی

نتایج بررسی تجربیات جهانی نشان می‌دهد که در کشورهای مختلف، استراتژی‌های متنوعی برای تعیین نرخ آب‌بهای کشاورزی وجود دارد. به‌عنوان مثال در کشور مکزیک، باید یک حق خدمات آبیاری به حوضه و یک هزینه به کمیته ملی آب این کشور پرداخت کنند که جمع این مبالغ پرداختی باید تمامی هزینه‌های اجرایی، عملیاتی و نگهداری تاسیسات آبی را پوشش دهد. در فرانسه هزینه آب از دو جزء تشکیل شده است: اول هزینه حوضه آب که بر پایه میانگین حجم آب استخراجی محاسبه می‌شود و دوم هزینه مصرفی است که براساس تفاوت بین آب استخراجی و جریان‌های بازگشتی وضع می‌شود. معیاری که برای وضع هزینه‌های آب استفاده می‌شود، براساس حوضه‌ها تغییر می‌یابد و عمدتا به ویژگی‌هایی از جمله احتمال خشکسالی، نوع مصرف‌کننده، هزینه‌های سرمایه، مالکیت و دیگر مشخصات حوضه بستگی دارد. کشاورزان ایتالیایی قیمت کمتری را نسبت به سایر مصرف‌کنندگان آب پرداخت می‌کنند و معمولا هزینه‌های سرمایه‌گذاری و استهلاک را پرداخت نمی‌کنند. قیمت‌گذاری آب در ایتالیا با توجه به نوع سیستم انتقال آب، فشار آب، نوع محصول تحت آبیاری و نیز تکنولوژی آبیاری صورت می‌پذیرد. در پرتغال کشاورزان ملزم به پرداخت تعرفه آب کشاورزی به‌صورت سالانه هستند که این تعرفه چند جزء را شامل می‌شود. این اجزا شامل پرداخت یک هزینه ثابت به‌ازای هر هکتار زمین اصلاح شده، پرداخت یک هزینه ثابت به‌ازای هر هکتار زمین تحت آبیاری، پرداخت نرخ حجمی هر مترمکعب آب مصرفی، پرداخت تعرفه زهکشی و پرداخت تعرفه‌ای براساس نوع محصول برای محصولات خاص است. بنابراین هر کشور به تناسب وضعیت منابع آب، سابقه قیمت‌گذاری آب، گستردگی سیستم‌های آبیاری، توسعه نهادهای اجتماعی و حقوقی آب و سهم بخش کشاورزی در مصرف آب، شیوه‌های مختلفی برای قیمت‌گذاری آب مورد استفاده قرار می‌دهد و در اکثر کشورها این شیوه در طول زمان دچار تغییر شده است. این موضوع نشان می‌دهد که اهداف مختلفی می‌تواند در قیمت‌گذاری آب مطرح باشد که به تناسب آن برای دستیابی به این اهداف، ابزارهای متنوعی نیز قابل کاربرد است.

چالش‌ها و نارسایی‌های موجود

دفتر مطالعات زیربنایی معاونت پژوهش‌های زیربنایی و امور تولیدی مرکز پژوهش‌های مجلس با انتشار گزارشی در مورد چالش‌های نظام تعرفه آب در ایران به مباحث قانونی در این زمینه اشاره کرده و آورده است: مبانی قانونی امروزی نرخ‌گذاری آب کشاورزی بعد از تصویب قانون تثبیت آب‌بهای زراعی (مصوب سال ۱۳۶۹) از جنبه ضوابط تعیین آب‌بها و تصویب ماده (۶۳) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب سال ۱۳۸۰) از جنبه دریافت حق اشتراک شکل گرفته است. ولی اساس قانونی نرخ‌گذاری آب برای مصارف مختلف در واقع ماده (۳۳) قانون توزیع عادلانه آب (مصوب سال ۱۳۶۱) است. بند «الف» این ماده قانونی ناظر بر نرخ‌گذاری در مواردی است که استحصال آب توسط دولت صورت گرفته و بند «ب» آن برای مواردی است که استحصال توسط دولت صورت نمی‌گیرد. طبق قانون در هر دو صورت وزارت نیرو موظف شده است نرخ آب را پس از تصویب شورای اقتصاد وصول کند. مبنای نرخ‌گذاری در بند «الف» قانون نامبرده دریافت هزینه‌های جاری و استهلاک با در نظر گرفتن شرایط اقتصادی و اجتماعی هر منطقه است که منطبق با اصول اقتصادی است. درحالی‌که هم اکنون، به جای اجرای این مسیر، دریافت تعرفه آب براساس آیین‌نامه‌های داخلی این وزارتخانه صورت می‌گیرد و منجر به عدم پوشش هزینه شرکت‌های متولی آب و وضعیت بحرانی در منابع آب شده است، بنابراین این موضوع باعث به وجود آمدن ابهامات قانونی در نظام نرخ‌گذاری آب به‌ویژه در مصارف کشاورزی شده است، البته در قوانین و برنامه‌های بعدی کشور از جمله در تبصره «۲» ماده (۱۰۶) برنامه سوم توسعه بر رفع این ابهام تاکید شده و در نهایت در قانون هدفمندسازی یارانه‌ها به صراحت این ابهام رفع شده است، ولی همچنان دریافت تعرفه آب به شیوه گذشته در حال اجرا است. یکی دیگر از چالش‌های موجود، عدم دریافت تعرفه آب به‌صورت حجمی و ابهام در زمینه مبانی تعیین آن است. در این زمینه اشکالات متعددی وجود دارد؛ ازجمله اینکه در محاسبه تعرفه آب براساس قانون تثبیت آب‌بهای زراعی براساس درصدی از محصول و به‌صورت هکتاری و محاسبه حجم آب تحویلی و تعیین تعرفه حجمی ابهام وجود داشته است. کمبودهای اساسی در سند ملی آب در مورد تعیین نیاز خالص آبیاری الگوی کشت مورد استفاده در مناطق و دشت‌های کشور وجود دارد. بسیاری از نقاط تحویل آب فاقد تجهیزات اندازه‌گیری تحویل حجمی آب است و در نهایت اینکه تشکل‌های آب‌بران و سایر نهادهای خصوصی در نقاط تحویل آب شکل نگرفته است. همچنین در فرآیند اجرایی تعرفه‌های آب به‌خصوص در مصارف کشاورزی واحدهای سازمانی مختلفی دخیل هستند و ضوابط قانونی متفاوت و بعضا متضادی وجود دارد. به‌عبارت دیگر، در تدوین، پیشنهاد، تصویب، اعمال و نظارت بر تعرفه‌های آب، نگرش فرآیندی و دستورالعمل‌ها و رویه‌های یکسان وجود ندارد و این باعث پیچیدگی و طولانی بودن این مسیر شده است. پایین بودن ارزش تولید نهایی یا ارزش اقتصادی آب در مصارف کشاورزی، پایین بودن بهره‌وری آب، توان مالی پایین کشاورزان برای پرداخت هزینه تمام شده آب، ساختار غیرکارآ و غیراصولی نهادهای متولی آب از دیگر چالش‌هایی این بخش است.

راهکارهای مدیریت مصرف آب

در گزارش تحلیلی دفتر مطالعات زیربنایی معاونت پژوهش‌های زیربنایی و امور تولیدی مرکز پژوهش‌های مجلس این طور نتیجه گیری شده که با توجه به محدویت کمی و کیفی منابع آب و رقابت مصرف‌کنندگان مختلف برای دریافت تخصیص بیشتر، در کنار هزینه‌های مختلف تامین، انتقال و توزیع آب، موضوع تعرفه گذاری آب را به عنوان یک راهبرد مدیریتی مطرح ساخته است. در این راستا، مدیریت آب در بخش کشاورزی (حدود ۹۰ درصد مصرف آب کشور متعلق به بخش کشاورزی است) که منجر به مصرف بهینه آب شود، نیازمند اقدامات مختلفی همچون اعمال مدیریت توامان آب و خاک، ایجاد تعامل بین سازمانی و همکاری کشاورزان در خصوص اصلاح وضع موجود آبیاری، رعایت تقویم زراعی، رعایت الگوی کشت متناسب با اقلیم هر منطقه، جلوگیری از اضافه برداشت آب زیرزمینی و سطحی، اجرای به موقع شبکه‌های فرعی، توسعه کشت‌های گلخانه‌ای و آموزش و ترویج مصرف بهینه آب و مهم‌تر از همه تعیین تعرفه مناسب آب کشاورزی است. اما در زمینه تعیین تعرفه مناسب آب در مصارف مختلف از جمله بخش کشاورزی، چالش‌های متعددی وجود دارد که برای رفع آن پیشنهادهای زیر می‌تواند مورد توجه قرار گیرد:

قیمت یک نهاده وقتی یک قیمت کارآ محسوب می‌شود که در بازار از تعامل عرضه و تقاضا شکل گرفته باشد. در چنین بازاری تقاضا برای آب براساس ارزش تولید نهایی آن که خود متاثر از قیمت محصول و تولید نهایی آب است، شکل می‌گیرد. عرضه نیز بر اساس ساختار هزینه تولید (استحصال) آب و به تبع هزینه نهایی استحصال آب شکل می‌گیرد. اما طبق مطالعات صورت گرفته به نظر می‌رسد در اکثر مناطق کشور، دریافت هزینه تمام شده تامین و توزیع آب از کشاورزان با توجه به ارزش اقتصادی پایین آب، امکان‌پذیر نباشد. شاید یک راه‌حل برای این موضوع تبعیض قیمت بین مصارف مختلف آب باشد. یعنی سیاست‌گذاری به نحوی باشد که کاهش درآمد شرکت آب منطقه‌ای ناشی از تخفیف آب بهای کشاورزی، از منابع درآمدی دیگر جبران شود. همچنین اصلاح الگوی کشت بر اساس بازدهی نهایی در مصرف آب، ایجاد تعرفه‌های تشویقی برای زارعان صرفه‌جو و ارائه خدمات آموزشی و ترویجی می‌تواند در تحقق عملی این مهم راهگشا باشد. در این راستا سیاست‌های تشویقی همزمان با افزایش قیمت آب می‌تواند مفید واقع شود. به‌عنوان مثال معافیت درصدی از ارزش اقتصادی آب برای تولیدکنندگانی که از روش‌های مناسب آبیاری استفاده کنند و در تاسیسات آب‌اندوز سرمایه‌گذاری کنند، می‌تواند مصرف‌کنندگان آب را به سرمایه‌گذاری در این گونه تاسیسات تشویق و ترغیب کند.

بررسی‌های صورت گرفته در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که آب تحویلی به مصارف مختلف با تخصیص یارانه همراه است؛ به عبارت دیگر دولت‌ها تمام هزینه‌هایی چون تامین، انتقال و توزیع آب را در بخش‌های شرب و کشاورزی دریافت نمی‌کنند. از آنجا که مبنای محاسبه تعرفه‌های آب به‌ویژه در مصارف شرب و صنعت، هزینه‌های صورت گرفته برای تامین، انتقال و توزیع آب است، محاسبه و استخراج این هزینه‌ها و استخراج قیمت تمام شده آب از ضرورت‌ها در بخش دولتی به حساب می‌آید. در این راستا قانون هدفمندی کردن یارانه‌ها، تعیین قیمت ترجیحی و پلکانی برای مصارف مختلف آب با لحاظ مناطق جغرافیایی، نوع و میزان مصرف را مجاز دانسته است، بنابراین با تعیین تعرفه‌های بالاتر برای مصارف با ارزش اقتصادی بیشتر نظیر بخش صنعت و شرب و تعیین تعرفه‌های پایین‌تر برای بخش کشاورزی می‌توان از قشرهای کم‌درآمد حمایت کرد. در واقع از طریق دریافت تعرفه بالاتر از مشترکانی که مصارف مازاد بر الگو دارند، همچنین معافیت در پرداخت برای برخی از مشترکان که با برداشت کمتر اقدام به تولید می‌کنند، می‌توان ضمن بهبود راندمان آبیاری، میزان مصرف را مدیریت و کنترل کرد.

اعمال تحویل حجمی آب همراه با تعرفه مناسب قیمت آب در شبکه‌های آبیاری کشور در افزایش کارآیی آب و کاهش مصارف کشاورزی تاثیرات ویژه‌ای خواهد داشت، بنابراین باید امکان اندازه‌گیری و تحویل حجمی آب در نقاط تحویل فراهم شود.

اصلاح قوانین و مقررات و رفع ابهامات آن در فرآیند اجرا، همچنین اصلاح ساختار تعیین سطح خدمات مورد توافق و قراردادها متناسب با ساختار شرکت‌های کارگزار برای واگذاری بهره‌برداری و مدیریت آن به بخش خصوصی، می‌تواند بخشی از چالش‌های تعرفه آب را برطرف شود.

به‌کارگیری سیستم حسابداری مناسب جهت تهیه و ثبت دقیق اطلاعات و ارقام مربوط به هزینه‌های نگهداری و بهره‌برداری تاسیسات آبرسانی کشاورزی به تفکیک تاسیسات می‌تواند مفید واقع شود.

رسمیت یافتن حقوق مالکیت آب، مشارکت کشاورزان در قیمت‌گذاری و تقسیم آب، ایجاد و رسمیت یافتن قراردادهای فروش آب، نظارت دولتی و تعیین پتانسیل آب مازاد بر مزارع در مناطق مختلف از جمله مواردی است که می‌تواند پتانسیل تشکیل بازار آب را فراهم کند.

علاوه‌بر این پیشنهاد می‌شود برای ایجاد بازار آب، ساختار نهادی لازم شکل گیرد؛ نحوه گردش اطلاعات، ایجاد ارتباط بین عرضه‌کننده و متقاضی آب برای مذاکره و توافق به‌ویژه در زمینه حجم و قیمت مورد مبادله از دیگر شرایط ایجاد بازار است. در نهایت باید این موضوع را مدنظر قرار داد که تعیین تعرفه آب در هر منطقه باید با توجه به کلیه پارامترهای اثرگذار بر تولیدات کشاورزی آن منطقه تعیین شود. همچنین نرخ آب باید به گونه‌ای باشد که به مسوولان بهره‌برداری این امکان را بدهد تا بر حسب شرایط و در جهت بهینه‌سازی مصرف و بهره‌برداری اقتصادی از آب تعدیل‌های لازم را در این نرخ‌گذاری ایجاد کنند.