فرآیند واگذاری توزیع برق به خصوصی‌ها

گروه انرژی- برق به عنوان یک کالای عمومی با کارکردهای متمایز از سایر صنایع کشور با گذشت بیش از ۱۳۰سال به صنعتی فراگیر مبدل شده، به طوری که کلیه صنایع دیگر نیز به آن وابستگی تنگاتنگی یافته‌اند. به عبارت دیگر، مصرف‌کننده نهایی صنعت برق با واسطه بخش توزیع به شبکه وصل شده و از انرژی برق بهره‌مند می‌شود. بنابراین نوع تصمیم‌گیری‌ها برای خصوصی‌سازی، واگذاری و برون سپاری خدمات توزیع از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. بر اساس توصیه بانک جهانی به رقابتی شدن صنایع شبکه‌ای (همچون برق، مخابرات، آب، گاز، راه آهن و...) صنعت برق و به دنبال آن بخش توزیع در برخی از کشورها اعم از توسعه یافته، در حال توسعه و حتی توسعه نیافته به دلیل مشکلات مالی و اقتصادی این صنعت و برای برون‌رفت از این قبیل مسائل، امر خصوصی‌سازی و برون‌سپاری به اجرا درآمد. شواهد تاریخی این تجربه میان کشورهای متعدد نشانگر ضرورت توجه به ساختار و تنظیم مقررات مطابق با شرایط خاص هر کشور دارد. در این میان، وزارت نیرو در حالی اخیرا از آمادگی خود برای واگذاری شرکت‌های توزیع برق خبر داده که دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن مرکز پژوهش‌های مجلس با تهیه گزارشی در اردیبهشت ماه امسال واگذاری شرکت‌های توزیع برق ایران به بخش خصوصی را بررسی کرده است. بر اساس این گزارش دولت‌ها اغلب بنا بر اهداف متعدد اعم از افزایش بهره‌وری و جذب سرمایه، کاهش تصدی‌گری و حجم دولت دست به خصوصی‌سازی می‌زنند، لکن این نکته حائز اهمیت است که خصوصی‌سازی کلیه صنایع شبکه‌ای به خصوص بخش توزیع را نباید با سایر صنایع یکسان دانست. در میان صنایع شبکه‌ای، برق بر خلاف سایر کالاها قابل ذخیره نیست و تولید، انتقال و توزیع به موقع و مطلوب آن ملاک ارزیابی عملکرد است. شبه انحصاری بودن بخش توزیع برق با مکانیسم بازار (رابطه قیمت با عرضه و تقاضا) امکان‌پذیر نیست و برخلاف خصوصی‌سازی سایر بخش‌های صنعت برق، هیچ الگوی یکسانی برای خصوصی‌سازی توزیع برق در دنیا وجود ندارد و هر کشور با توجه به شرایط اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و سایر مولفه‌ها اقدام به خصوصی‌سازی توزیع برق می‌کند. اصولا در واگذاری شرکت‌ها از جمله شرکت‌های توزیع برق به بخش خصوصی لازم است مطالعه و کارشناسی دقیقی صورت گیرد. چنانچه واگذاری‌ها بدون مدیریت صحیح و نظارت مطلوب انجام شود و شرکت‌های توزیع به جای بخش خصوصی واقعی به شرکت‌های بی‌هویت بدون دریافت بهای آنها واگذار شود، تبعات زیان بار زیادی برای صنعت برق و اقتصاد به بار خواهد آمد و محیط کسب و کار کشور نیز ناسالم‌تر می‌شود. فرآیند خصوصی‌سازی بر اساس این گزارش، خصوصی‌سازی فرآیندی اجرایی، مالی و حقوقی است که دولت‌ها در بسیاری از کشورهای جهان برای انجام اصلاحات در اقتصاد و نظام اداری کشور به اجرا درآورده و حاکی از تغییر در تعادل بین حکومت و بازار، به نفع بازار است. تغییر مالکیت صنایع شبکه‌ای دولتی به مالکیت خصوصی (خصوصی‌سازی) در صورتی مفید خواهد بود که مقدم بر تغییر مالکیت اقتصاد کشور برای محیطی رقابتی و از دولتی تنظیم‌گر بهره‌مند شود؛ در غیر این صورت خصوصی‌سازی به خصوص در صنعت برق باعث بحران بیشتر می‌شود. یکی از مهم‌ترین دلایل خصوصی‌سازی در دنیای امروز به هزینه‌های تولید بالا و عملکرد ضعیف صنایع شبکه‌ای تحت مالکیت دولتی بازمی‌گردد. عموما این گونه است که این صنایع در اکثر نقاط دنیا به دلایل مختلف با نرخ کم قیمت‌گذاری می‌شوند. بنابراین نه تنها از عهده تامین مخارج خودشان بر نمی‌آیند، بلکه جذب سرمایه‌گذاری بیشتر برای توسعه خدمات این صنایع نیز همواره با مشکل روبه‌رو است. از سوی دیگر، اصلاح ساختار در صنایع زیرساختی این کشورها تا جایی عقب می‌افتد که دیگر دولت‌ها توان اعطای یارانه‌ها را نداشته باشند و چاره‌ای جز انتقال مالکیت و واگذاری آنها به بخش خصوصی برای آنها باقی نمانده باشد. مشکلات خصوصی‌سازی تجربه خصوصی‌سازی در کشورهای دنیا نشان داده است که این امر به دنبال خود، نارضایتی‌ها را به دنبال دارد. این نارضایتی‌ها عموما از تبعاتی همچون افزایش قیمت‌ها، کاهش اشتغال و سود سرشار بنگاه‌های خصوصی‌سازی شده در اثر بهبود کارآیی خود نشات می‌گیرد. مطابق هر نوع اصلاحات اقتصادی دیگری، خصوصی‌سازی نیز به همراه خود مزایا و مضراتی به دنبال دارد. از پر نقص بودن مالکیت دولتی صنایع لزوما نمی‌توان نتیجه گرفت که خصوصی‌سازی برای تمام بخش‌های زیرساختی اقتصاد لازم است. این تغییرات برای هر کشور و هر دولتی عموما باید تا زمانی به تاخیر افتند که منافع ناشی از آنها بر مضرات آنها بچربد و چه بسا که در کوتاه‌مدت عکس آن برقرار باشد. تفاوت کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه صرف‌نظر از تمام اهداف خصوصی‌سازی، نکته اساسی که باید در بحث خصوصی‌سازی صنعت برق مورد توجه قرار گیرد، تفاوت ساختار این صنعت در کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه است. در اکثر کشورهای توسعه نیافته و در حال توسعه نگرانی اصلی در صنعت برق، جذب سرمایه بیشتر برای توسعه و افزایش ظرفیت تولید برق است. حال آنکه در کشورهای توسعه یافته ظرفیت سازی مدنظر نیست، بلکه بیشتر افزایش کارآیی و بهره‌وری این صنعت از اهمیت برخوردار است. پیش‌نیازهای خصوصی‌سازی این گزارش در ادامه با اشاره به پیش‌نیازهای اساسی فرآیند خصوصی‌سازی آورده است: شکل‌گیری نهاد تنظیم مقررات، بازسازی ساختاری، تعیین ارزش دارایی و شیوه واگذاری از جمله پیش نیازهای اساسی فرآیند خصوصی‌سازی است. از آنجا که نیاز است تا در مورد واگذاری شرکت‌های توزیع حساسیت‌ها نیز مورد ملاحظه قرار گیرد و در حد امکان به خریداران استراتژیک فروخته شود، لازم است تا به خریداران نیز این فرصت را داد تا در یک فضای شفاف با هم رقابت کنند. پیشنهادها این گزارش در پایان چند پیشنهاد در مورد نحوه واگذاری شرکت‌های توزیع برق ارائه کرد که به شرح زیر است: ۱) از واگذاری عجولانه و مطالعه نشده شرکت‌های توزیع در ماه‌های آتی با نظر به شرایط کنونی اقتصادی و سیاسی ایران که احتمالا در آینده مشکلات بزرگی برای کشور ایجاد خواهد کرد، جلوگیری شود؛ ۲) ممانعت از واگذاری بی‌تدبیرانه شرکت‌های توزیع به بانک‌ها در پایان سال بابت رد دیون به بانک‌ها که مخالف با اهداف خصوصی‌سازی است و نه تنها سودی برای دولت ندارد و بهره‌وری را هم بالا نمی‌برد، بلکه ساختار کلی سیستم توزیع را بهم می‌ریزد؛ ۳) پرهیز از حذف سهام ممتازه از سوی حاکمیت با هدف کنترل و نظارت بر شرکت‌ها پیش از واگذاری قطعی؛ ۴) اصلاح ساختارهای موازی برای خصوصی‌سازی در وزارت نیرو و توانیر؛ ۵) توجه ویژه به پیشگیری از انحصار کامل از سوی بخش خصوصی؛ ۶) قیمت‌گذاری مجدد کارشناسانه پس از تجدید ارزیابی دارایی‌ها و واگذاری به بخش خصوصی واقعی از طریق انجام مزایده؛ ۷) اجرای منطقه‌ای و پایلوت طرح‌های مصوب در چند استان با شرایط متفاوت. علاوه بر موارد فوق پیشنهاد می‌شود برای اجتناب از آشفتگی در سیستم فعلی برق و ممانعت از ایجاد نارضایتی عمومی با تدوین مقررات و آیین‌نامه‌ها از هر گونه تغییر در ساختار شبکه‌های توزیع برق خودداری شود.