چرا سهم ۱۲درصدی منابعطبیعی از حقوق دولتی محقق نشد؟
سهم محیطزیست از کیک معدن
فاطمه صالحی: بخش معدن ایران با یک تناقض ساختاری دستوپنجه نرم میکند، منابعی که طبق قانون باید صرف جبران آسیبهای زیستمحیطی معدنکاری و بازسازی مناطق معدنی شود، در عمل بهطور کامل به همان مناطق بازنمیگردد و به درآمد عمومی دولت تبدیل میشود. قانون سهم ۱۲درصدی از حقوق دولتی معادن را به سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری اختصاص داده، اما گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد این سهم در بسیاری از سالها محقق نشده است؛ نتیجه آن، رها شدن سایتهای معدنی پس از پایان بهرهبرداری، تخریب خاک و پوشش گیاهی و افزایش تنشهای اجتماعی در مناطق معدنی بوده است. در کنار این شکاف در تخصیص منابع، خلأ دیگری نیز وجود دارد، در حال حاضر الزام فراگیری برای اخذ استعلام از سازمان حفاظت محیطزیست پیش از آغاز فعالیت معدنی در مناطق خارج از محدودههای چهارگانه حفاظتشده وجود ندارد. شینا انصاری، رئیس سازمان حفاظت محیطزیست، میگوید این دو چالش در دستور کار اصلاح قانون معادن در مجلس قرار گرفته و رویکرد جدید بر الزام به بازسازی معادن و بازگشت هدفمند منابع به مناطق معدنی تمرکز دارد.
اصلاح قانون معادن در دستور کار دولت
شینا انصاری، معاون رئیسجمهور و رئیس سازمان حفاظت محیطزیست در گفتوگوی اختصاصی با «دنیای اقتصاد»، در تشریح وضعیت اثرات زیستمحیطی فعالیتهای معدنی و خلأهای قانونی موجود اعلام کرد که بخشی از آسیبهای محیطزیستی در حوزه معدن همچنان ادامه دارد و لازم است سازوکارهای قانونی برای کاهش این آثار و الزام به بازسازی مناطق معدنی تقویت شود. او با اشاره به یکی از چالشهای اساسی در نظام فعلی بهرهبرداری معدنی گفت: در قوانین موجود، الزامی برای اخذ استعلام از سازمان حفاظت محیطزیست پیش از آغاز فعالیت معدنی به شکل جامع و فراگیر وجود ندارد و این مساله بهویژه در مناطق خارج از محدودههای چهارگانه حفاظتشده، موجب بروز آسیبهای محیطزیستی میشود. به گفته وی، این خلأ قانونی یکی از محورهای اصلی اصلاح قانون معادن در مجلس شورای اسلامی است.
انصاری بیان کرد: در چارچوب اصلاحات پیشنهادی، فرآیند صدور مجوز برای فعالیتهای معدنی باید با نگاه سختگیرانهتر و مبتنی بر ارزیابیهای دقیق محیطزیستی انجام شود. او افزود: در مناطق حفاظتشده و چهارگانه، هماکنون نیز فرآیند استعلام و اخذ مجوز از سازمان محیطزیست الزامی است؛ اما این رویه باید در سایر مناطق نیز به شکل موثرتری اجرا شود تا از تخریب منابع طبیعی جلوگیری شود. او یکی دیگر از محورهای اصلاح قانون را موضوع بازسازی و احیای معادن پس از پایان بهرهبرداری عنوان کرد و گفت: معادن نباید پس از اتمام فعالیت رها شوند، بلکه باید برنامه مشخص و الزامآور برای بازسازی و ترمیم بسترهای طبیعی در نظر گرفته شود. به گفته او، رها شدن سایتهای معدنی میتواند خسارتهای بلندمدت به خاک، پوشش گیاهی و منابع آب منطقه وارد کند. رئیس سازمان حفاظت محیطزیست همچنین به موضوع حقوق دولتی معادن اشاره کرد و افزود: یکی از پیشنهادهای جدی این است که حدود ۱۰درصد از حقوق دولتی پرداختی معادن بهصورت هدفمند صرف احیا و بازسازی محیطزیست همان منطقهای شود که عملیات معدنکاری در آن انجام شده است. این اقدام میتواند به کاهش آثار تخریبی و بازگرداندن تعادل زیستمحیطی کمک کند.
او در ادامه با تاکید بر لزوم افزایش نظارت پس از پایان فعالیت معادن گفت: در پایاندوره بهرهبرداری نیز باید فرآیند ارزیابی و نظارت مجدد انجام شود و در صورت نیاز، تمدید یا صدور مجوز جدید برای فعالیتهای تکمیلی تنها پس از تایید سازمان محیطزیست صورت گیرد. این موضوع بهویژه در مناطق حساس و حفاظتشده اهمیت بیشتری دارد. انصاری خاطرنشان کرد که هدف از اصلاح قانون معادن، ایجاد تعادل میان توسعه اقتصادی و حفاظت از محیطزیست است و نباید توسعه معدنی به قیمت تخریب منابع طبیعی تمام شود. او تاکید کرد که رویکرد جدید در حال پیگیری در مجلس، بر پایه جلوگیری از رهاسازی معادن، الزام به بازسازی و افزایش نقش نظارتی سازمان محیطزیست طراحی شده است. به گفته او، اجرای دقیق این اصلاحات میتواند ضمن کاهش آسیبهای محیطزیستی، زمینه را برای توسعه پایدار در بخش معدن فراهم کند و از تکرار خسارتهای گذشته جلوگیری کند.
ضرورت بازنگری در مدل محاسبه و تخصیص
مجید سروش، مشاور کمیسیون معدن و صنایع معدنی اتاق بازرگانی ایران، در گفتوگو با «دنیایاقتصاد» با اشاره به چالشهای موجود در نحوه محاسبه و اخذ حقوق دولتی معادن گفت: ساختار فعلی این حقوق نیازمند بازنگری جدی است؛ چراکه در شرایط کنونی هم از منظر شیوه محاسبه و هم از نظر آثار اقتصادی بر بنگاههای معدنی، با عدم توازنهایی مواجه هستیم که میتواند بر پایداری تولید اثرگذار باشد.
او با بیان اینکه نگاه درآمدی به حقوق دولتی در عمل به تضعیف بخش معدن منجر میشود، افزود: زمانی که نرخها یا شیوههای اخذ به گونهای تنظیم شود که فشار بیش از ظرفیت واقعی تولید به واحدهای معدنی وارد کند، نتیجه آن کاهش انگیزه سرمایهگذاری، افت تولید و در نهایت از دست رفتن بخشی از درآمدهای پایدار دولت خواهد بود. سروش با اشاره به ساختار فعلی معادن کشور گفت: بخش عمده درآمد حقوق دولتی از تعداد محدودی معدن بزرگ تامین میشود و در مقابل، هزاران معدن کوچک یا غیرفعال هستند یا سهم بسیار اندکی در پرداختها دارند؛ درحالیکه همین معادن کوچک نقش مهمی در اشتغالزایی، توزیع جغرافیایی فعالیت اقتصادی و کاهش فقر در مناطق محروم ایفا میکنند. او ادامه داد: در حال حاضر هزینههای جانبی فعالیت معدنی از جمله تامین زیرساختهایی مانند جاده، برق و در برخی موارد آموزش نیروی انسانی نیز بر عهده بهرهبرداران است و همین موضوع باعث میشود فشار اقتصادی مضاعفی بر واحدهای تولیدی وارد شود، بدون آنکه متناسب با آن، مشوقهای کافی در ساختار حقوق دولتی تعریف شده باشد.
این مشاور کمیسیون معدن تاکید کرد: اگر سیاستگذاری در حوزه حقوق دولتی بدون توجه به ظرفیت واقعی تولید و شرایط بازار انجام شود، در عمل بخشی از معادن به سمت تعطیلی یا کاهش فعالیت میروند و این موضوع علاوه بر کاهش درآمد دولت، هزینههای اجتماعی ناشی از بیکاری و رکود منطقهای را نیز افزایش میدهد. سروش با اشاره به وضعیت معادن کوچک افزود: فعالسازی این معادن میتواند به افزایش اشتغال مستقیم و غیرمستقیم، بهبود وضعیت اقتصادی مناطق معدنی و کاهش فشار بر دولت در حوزههای حمایتی منجر شود؛ اما این هدف نیازمند بازنگری در سیاستهای مالیاتی و حقوق دولتی است. او در پایان گفت: ضرورت دارد حقوق دولتی معادن بهگونهای طراحی شود که هم درآمد برای دولت ایجاد کند و هم انگیزه ادامه فعالیت و سرمایهگذاری را در بخش معدن حفظ کند؛ زیرا تنها در این صورت میتوان به رشد متوازن و پایدار در این بخش دست یافت.
سهم گمشده حقوق دولتی در محیطزیست
حقوق دولتی معادن در ایران یکی از مهمترین منابع مالی بخش معدن محسوب میشود که قرار است همزمان نقش درآمدی برای دولت و نقش توسعهای برای مناطق معدنی ایفا کند؛ اما دادههای موجود نشان میدهد فاصله معناداری میان نص صریح قانون و واقعیت تخصیص این منابع وجود دارد. بر اساس قانون، بخش عمدهای از حقوق دولتی باید به وزارت صمت، صندوق بیمه سرمایهگذاری فعالیتهای معدنی، سازمان نظام مهندسی معدن، استانهای محل فعالیت و سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری اختصاص یابد؛ اما گزارشها و بررسیهای مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد سهم تخصیصیافته در بسیاری از سالها بهمراتب کمتر از ارقام قانونی بوده است.
در شرایطی که قانون سهم ۶۵درصدی برای وزارت صمت، ۱۵درصد برای استانها، ۱۲درصد برای منابع طبیعی، ۵درصد برای صندوق بیمه و ۳درصد برای نظام مهندسی معدن در نظر گرفته، عملکرد اجرایی نشان میدهد این نسبتها در عمل تحقق نیافته و حتی در برخی سالها سهم وزارت صمت به حدود ۱۳ تا ۳۴درصد کاهش یافته است. این شکاف ساختاری، اثر مستقیم بر توان توسعهای بخش معدن، زیرساختهای مناطق معدنی و حتی توان نظارتی نهادهای مسوول گذاشته است. از سوی دیگر، عدم تخصیص کامل سهم سازمان منابع طبیعی باعث شده است فرآیند بازسازی و احیای معادن پس از بهرهبرداری با ضعف جدی مواجه شود؛ موضوعی که به گفته فعالان معدنی، زمینه افزایش معارضان محلی و تشدید آسیبهای زیستمحیطی را فراهم کرده است. در چنین شرایطی، حقوق دولتی به جای آنکه بهعنوان ابزار توسعه پایدار عمل کند، در عمل بیشتر به یک منبع درآمدی عمومی برای دولت تبدیل شده است.
در کنار این چالش، مساله نحوه محاسبه حقوق دولتی نیز به یکی از محورهای اصلاحی تبدیل شده است. فعالان بخش معدن پیشنهاد دادهاند این حقوق بر مبنای استخراج واقعی محاسبه شود تا هم شفافیت افزایش یابد و هم فشار غیرمنطقی بر معادن غیرفعال یا کمبازده کاهش پیدا کند. این در حالی است که سیاست جدید شورای عالی معدن نیز حرکت به سمت همین مدل از ابتدای سال۱۴۰۵ را هدفگذاری کرده است.
در سطح کلانتر، عدم بازگشت هدفمند منابع حقوق دولتی به همان مناطق معدنی، یکی از عوامل اصلی توسعهنیافتگی در مناطق دارای ظرفیت معدنی است. در صورت اجرای کامل قانون، این منابع میتواند در توسعه زیرساختها، ارتقای فناوری، افزایش بهرهوری و حتی کاهش تنشهای اجتماعی در مناطق معدنی نقش تعیینکننده داشته باشد. با این حال، فاصله میان قانون و اجرا همچنان یکی از چالشهای اصلی حکمرانی در بخش معدن باقی مانده است.
سرمایهگذاری معادن در بخش محیطزیست
ارزش سرمایهگذاری معادن در بخش محیطزیست از ۵۶۰میلیارد تومان در سال ۱۳۹۷ به ۲۱۵میلیارد تومان در سال۱۴۰۱ رسیده است؛ کاهشی نزدیک به ۶۰درصد در چهار سال. این ارقام بر پایه سال۱۴۰۰ تعدیل شدهاند؛ به این معنا که اثر تورم بخش معدن از آنها حذف شده و بنابراین تصویر ارائهشده، کاهش واقعی قدرت هزینهکرد در حوزه محیطزیست معادن را نشان میدهد. این روند نزولی در شرایطی رخ داده که فعالیتهای معدنی در کشور ادامه داشته و فشار بر خاک، پوشش گیاهی و منابع آب مناطق معدنی افزایش یافته است؛ با این حال، منابع اختصاصیافته برای جبران این آسیبها کاهش پیدا کرده و شکاف میان میزان تخریب و توان بازسازی هر سال عمیقتر شده است.
اما از سال۱۴۰۲ روند تغییر کرده و در سال۱۴۰۳ ارزش واقعی سرمایهگذاری محیطزیستی معادن به ۷۳۵میلیارد تومان رسیده است؛ رقمی که نهتنها بالاترین سطح در بازه هفتساله محسوب میشود، بلکه برای نخستینبار از سطح سال ۱۳۹۷ نیز فراتر رفته است. با این حال، این جهش همچنان پرسشهایی درباره پایداری آن ایجاد میکند. تا زمانی که سازوکار تخصیص حقوق دولتی معادن و بازگشت سهم قانونی آن به مناطق معدنی اصلاح نشود، افزایش ثبتشده در سال۱۴۰۳ بیش از آنکه نشانه یک تغییر پایدار باشد، بهعنوان یک استثنا در روند کلی قابل ارزیابی است.
