احکام لایحه بودجه ۱۴۰۳ پوشش‌دهنده نیازهای بودجهای برنامه هفتم نیست
غفلت از توسعه در بودجه آب و برق
وضعیت آب و برق کشور، شرایط خوبی را سپری نمی‌‌‌کند. دولت باید در لایحه بودجه ۱۴۰۳ به این موضوع توجه کافی می‌‌‌کرد، اما گزارش‌‌‌های تحلیلی، حاکی از اتفاقی دیگر هستند. ناترازی مالی و تولیدی در صنعت برق در کنار ساختار اقتصاد معیوب این صنعت موجب ایجاد شکافی بزرگ بین درآمدها و هزینه‌‌‌های این صنعت و انباشت بدهی‌‌‌های دولت و وزارت نیرو شده است. این موضوع باید در بودجه‌نویسی برای سال ۱۴۰۳ مورد توجه قرار می‌گرفت و برنامه‌ریزی صحیحی در این خصوص انجام می‌شد.
بازوی پژوهشی مجلس در گزارش تحلیلی خود از لایحه بودجه ۱۴۰۳ در بخش نیرو از نبود توجه کافی به بخش آب خبر داده است. بر این اساس احکام مربوط به بخش آب در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و سال‌های پیشین بسیار محدود شده و توجه کمتری به این حوزه صورت گرفته است. به‌غیر از برخی احکام مندرج در قوانین بودجه سنوات گذشته که ماهیت غیربودجه‌‌‌ای داشته و از لایحه پیشنهادی حذف شده‌‌‌اند، موارد متعددی از احکام بودجهای نیز در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ حذف و مورد غفلت واقع شده‌‌‌اند.
در نهایت، اگرچه دو قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق و برنامه پنجساله هفتم پیشرفت، از جمله مهم‌ترین قوانینی هستند که احکام بخش برق و آب لایحه بودجه باید ناظر به اجرای آنها تدوین شود؛ اما بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ حاکی از نبود توجه کافی به این مهم در تدوین لایحه بودجه است. مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس بر این نکته تاکید دارد که موارد متعددی از احکام برنامه هفتم پیشرفت نیز ماهیت بودجهای داشته و به‌‌‌نظر میرسد الزامات اجرایی شدن آنها از طریق اختصاص اعتبار در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ که اولین سال اجرای برنامه هفتم پیشرفت خواهد بود، باید لحاظ شود و این، لحاظ نشده است.
وضعیت فعلی صنعت برق کشور
ظرفیت اسمی نیروگاه‌‌‌های کشور تا پایان سال ۱۴۰۱ معادل ۹۰هزار و ۸۰۰مگاوات بوده که حدود ۳۶۹میلیارد کیلووات ساعت برق تولید کرده و در نهایت ۳۱۶میلیارد کیلووات‌‌‌ساعت برق تحویل مشترکان بخش‌‌‌های مختلف شده است. این ظرفیت تا پایان مهرماه سال ۱۴۰۲ به ۹۱هزار و ۸۰۰مگاوات رسیده است. با این حال، افزایش میزان تقاضای برق در اوج مصرف تابستان سال ۱۴۰۲ باعث ایجاد ۱۲هزار و ۴۰۰مگاوات ناترازی میان تقاضا و تامین برق شده که اعمال طرح‌‌‌های مدیریت مصرف را در پی داشته است. از طرف دیگر، در فصول سرد سال نیز تامین سوخت نیروگاه‌‌‌های حرارتی با محدودیت‌های جدی مواجه شده و تولید برق را با چالش همراه می‌کند. از جمله چالش‌‌‌های مهم صنعت برق که در ایجاد چالش‌‌‌های فوق‌‌‌الذکر نقش اساسی داشته، ناترازی مالی این صنعت بوده است.
طبق صورت‌های مالی حسابرسی‌شده شرکت مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) در سال ۱۴۰۱، این شرکت از فروش هر کیلووات‌‌‌ساعت برق به مشترکان به‌‌‌طور متوسط حدود ۲۵۴۰ریال درآمد داشته، در حالی که بهای تمام‌شده هر کیلووات برق براساس مجموع هزینه‌‌‌ها (خرید برق از نیروگاه‌‌‌ها، هزینه انتقال، هزینه‌‌‌های فروش، اداری، عمومی و...) ۳۷۱۹ریال بوده است. بنابراین مابهالتفاوت قیمت‌های تمام‌شده و تکلیفی برق به زیان انباشته قابلتوجهی برای شرکت توانیر منجر میشود. در سال ۱۴۰۱ بخشی از این زیان به‌‌‌واسطه اصلاح تبصره ۵ ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور و در قالب تهاتر بدهی‌‌‌ها و انتشار اوراق مالی اسلامی جبران شده است. با وجود این، زیان خالص شرکت توانیر در سال ۱۴۰۱ بیش از ۶۰هزار میلیارد ریال برآورد میشود.
هزینه‌‌‌های شرکت توانیر در سال ۱۴۰۱ حدود ۱۰۵۱هزار میلیارد ر یال بوده، در حالی که درآمدهای آن در حدود ۷۳۵هزار میلیارد ریال بوده است. به‌‌‌عبارت دیگر این شرکت در سال ۱۴۰۱ متحمل حدود ۳۱۶هزار میلیارد ریال زیان شده که البته بخشی از آن به‌‌‌واسطه انتشار اوراق مالی اسلامی جبران شده است. همان‌طور که گفته شد، اقتصاد و ساختار معیوب صنعت برق موجب ایجاد شکاف قابلتوجهی بین درآمدها و هزینه‌‌‌های این صنعت و انباشت بدهی‌‌‌های وزارت نیرو شده است. کمبود منابع مالی در وزارت نیرو به انباشت بدهی به نیروگاه‌‌‌ها منجر شده و به‌‌‌دلیل نبود توان مالی در آنها، طرح‌‌‌های توسعه‌‌‌ای نظیر ایجاد ظرفیت‌‌‌های جدید نیروگاهی، تبدیل نیروگاه‌‌‌های گازی به سیکل ترکیبی و توسعه نیروگاه‌‌‌های تجدیدپذیر به‌کندی پیش می‌رود. همین امر موجب تشدید ناترازی تقاضا و تولید برق در اوج مصرف برق در سال‌های اخیر شده است. یکی از ریشه‌‌‌های مهم اقتصاد معیوب صنعت برق، تعرفه‌‌‌گذاری نادرست برق است.
بررسی قانونی بخش برق
با گسترش ناترازی‌‌‌های برق در سال ۱۴۰۰، مجلس شورای اسلامی اقدام به تدوین طرحی با هدف حل مشکلات اصلی صنعت برق کرد که در نتیجه آن، قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق در آذرماه سال ۱۴۰۱ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در این قانون مهم‌ترین مسائل صنعت برق مورد توجه قرار گرفته و انتظار می‌رود با اجرای صحیح آن بسیاری از مشکلات فعلی صنعت برق رفع شود. در بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ لازم است در کنار توجه به قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، مصوبات برنامه هفتم پیشرفت هم مورد توجه قرار گیرند. مشاهده میشود اهداف کمّی برنامه هفتم در بخش برق، اختلاف قابلتوجهی با وضعیت فعلی دارد و دستیابی به اهداف مصوب، مستلزم پیش‌بینی منابع مالی و احکام بودجهای مربوطه در قوانین بودجه سنواتی است.
علاوه بر این، در احکام مرتبط با بخش برق برنامه هفتم پیشرفت (ازجمله مواد ۴۳، ۴۶ و ۴۸ برنامه) نیز تکالیف مختلفی وضع شده که اغلب آنها در راستای اجرای قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق هستند. از جمله این تکالیف می‌‌‌توان به تخصیص بخشی از سهم صادرات برق به نیروگاه‌‌‌های غیردولتی و افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی اشاره کرد. با توجه به آنچه گفته شد، احکام بخش برق لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ باید در راستای اجرای قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق و برنامه هفتم پیشرفت باشند. این در حالی است که در بررسی بخش برق لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، رد پای صریحی از این قوانین مشاهده نمی‌شود.
تامین برق شهرک‌‌‌های صنعتی
وزارت نیرو مکلف است ۵۰درصد از درآمدهای حاصل از اصلاح بهای برق صنایع در شهرک‌‌‌ها و نواحی صنعتی موضوع ماده ۳ قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق مصوب ۱۴۰۱ را در اجرای ماده ۸۱ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت برای تامین برق و نوسازی شبکه انتقال برق شهرک‌‌‌ها و نواحی صنعتی هزینه کند. مطابق با ماده ۳ قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، متوسط بهای برق مصرفی مشترکان صنعتی معادل نرخ قراردادهای تبدیل انرژی تعیین شده و منابع حاصل صرف هزینه‌‌‌های تولید برق، حمایت از فناوری‌‌‌های موردنیاز صنعت برق، طرح‌‌‌های بهینه‌‌‌سازی مصرف و اتمام طرح‌‌‌های نیمه‌تمام صنعت برق خواهد شد.
بند «چ» تبصره ۸ لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ کل کشور که در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ نیز مصوب شده بود، ۵۰درصد از درآمدهای حاصل از اصلاح بهای برق آن دسته از مشترکان صنعتی را که در شهرک‌‌‌ها و نواحی صنعتی هستند به تامین برق و نوسازی شبکه انتقال برق شهرک‌‌‌ها و نواحی صنعتی اختصاص داده است. براساس گزارش عملکرد شرکت توانیر، حدود ۱۸۷۶۷میلیارد ریال منابع موضوع این بند برآورده شده، اما با توجه به‌‌‌عدم‌ابلاغ ماده ۳ قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، تاکنون منابعی از این محل وصول نشده است. قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق در تاریخ ۱۴۰۱.۰۸.۱۵ تصویب و در تاریخ ۱۴۰۱.۰۹.۰۱ به دولت ابلاغ شده است. با این حال تاکنون ماده ۳ این قانون به‌‌‌طور کامل اجرا نشده است. در سال‌های اخیر تامین برق صنایع مستقر در شهرک‌‌‌های صنعتی یکی از چالش‌‌‌های اصلی این صنایع بوده است.
عوارض برق
عوارض موضوع ماده ۵ قانون حمایت از صنعت برق کشور مصوب ۱۳۹۴ به میزان ۱۰درصد مبلغ برق مصرفی در سقف ۸۹هزار میلیارد ریال تعیین میشود؛ مشترکان برق روستایی و عشایری مجاز، از شمول حکم این جزء معافند. ۳۵درصد از این منابع به‌‌‌حساب شرکت توانیر نزد خزانه‌‌‌داری کل کشور برای حمایت از توسعه و نگهداری شبکه‌‌‌های برق روستایی و جابه‌‌‌جایی تیر برق در معابر روستایی و ۶۵درصد مابقی برای تولید برق تجدیدپذیر و پاک و توسعه فناوری‌‌‌های تجدیدپذیر با اولویت روستایی، عشایری، خانوارهای کم‌‌‌درآمد تحت پوشش کمیته‌‌‌امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور به‌‌‌حساب سازمان انرژی‌‌‌های تجدیدپذیر و بهره‌وری انرژی برق (ساتبا) نزد خزانه‌‌‌داری کل کشور واریز میشود تا براساس مبادله موافقت‌‌‌نامه با سازمان برنامه و بودجه کشور به‌‌‌صورت کامل به مصرف برسد.
مشابه قانون بودجه سال ۱۴۰۲، میزان عوارض برق در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ نیز معادل ۱۰درصد مبلغ برق مصرفی در نظر گرفته شده است. سقف عوارض برق با ۳۵درصد افزایش نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۲، از ۶۶هزار میلیارد ریال به ۸۹هزار میلیارد ریال رسیده است. سقف عوارض تعیین‌شده موضوع این بند در سال ۱۴۰۱ معادل ۶۰هزار میلیارد ریال بوده که مطابق گزارش‌‌‌های تفریغ بودجه سنواتی، مبلغ وصول‌شده از منابع این بند در سال ۱۴۰۱ حدود ۴۹هزار میلیارد ریال بوده است. همچنین براساس عملکرد اعلامی شرکت توانیر، در ۶ماه ابتدایی سال ۱۴۰۲ مبلغ ۲۰هزار میلیارد ریال عوارض برق وصول شده و از طریق خزانه‌‌‌داری کل کشور تا پایان شهریورماه مبلغ ۱۰۴۲۵میلیارد ریال بابت سهم ۶۰درصدی به‌‌‌حساب ساتبا و مبلغ ۵۶۱۳میلیارد ریال بابت سهم ۴۰درصدی به حساب شرکت توانیر واریز شده است.
بیمه مشترکان خانگی و تجاری
به استناد ماده ۱۲ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به هر یک از وزارتخانه‌‌‌های نفت و نیرو از طریق شرکت‌های تابعه ذی‌‌‌ربط اجازه داده میشود ماهانه از هر واحد مسکونی مشترکان گاز مبلغ چهار‌هزار ریال، از هر واحد مسکونی مشترکان برق مبلغ ۳هزار ریال و از هر یک از واحدهای تجاری مشترکان گاز و برق مبلغ ۳۰هزار ریال اخذ و به‌‌‌عنوان منابع داخلی نزد خزانه‌‌‌داری کل کشور واریز کنند. وزارتخانه‌‌‌های نفت و نیرو مکلفند گزارش مبالغ پرداختی شرکت‌های بیمه‌‌‌ای از محل منابع این جزء را از شرکت‌های مذکور اخذ کنند. شرکت‌های بیمه‌‌‌گر با هماهنگی وزارتخانه‌‌‌های نفت و نیرو مکلفند با صدور بیمه‌‌‌نامه، مشترکان را از حقوق خود مطلع و متناسب با مبلغ دریافتی شرکت بیمه مربوط، خسارات واردشده را جبران کنند.
میزان مبلغ حق بیمه مشترکان برق خانگی بر روی قبوض برق از قانون بودجه سنواتی سال ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۱ ثابت و برابر با هزار ریال بوده است. افزایش تعداد خسارات به‌‌‌دلیل نوسانات جریان برق تحویلی به مشترکان در مقاطعی از سال از یک‌‌‌سو و نوسانات ارزی و رشد قیمت تجهیزات از سوی دیگر، باعث شده است تا مبلغ خسارات افزایش قابلتوجهی داشته باشد. راهکاری که در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ برای حل این مشکل پیش‌بینی شده، افزایش حق بیمه مشترکان خانگی و تجاری برق به میزان ۱۰۰درصد بوده است. بنابراین حق بیمه برای مشترکان خانگی برق معادل ۲هزار ریال و برای مشترکان تجاری معادل ۲۰هزار ریال تعیین شد که این ارقام در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ با افزایش ۵۰درصدی به‌‌‌ترتیب به ۳هزار و ۳۰هزار ریال رسیده است.
نکته دیگری که در مورد پرداخت خسارات به مشترکان موضوع این حکم قابل‌توجه است، تاخیر زیاد در زمان انعقاد قرارداد با شرکت بیمه‌‌‌گر است. این تاخیر قابل‌توجه باعث شده است تا امکان شناسایی مشترکان خسارت‌دیده فراهم نشود و مجموع خسارت‌‌‌های قابل پرداخت به مشترکان خسارت‌دیده برق در سال ۱۴۰۱ تنها به حدود ۲۲۰میلیارد ریال برسد.وقوع کم‌‌‌آبی‌‌‌ها و خشکسالی‌‌‌های متعدد در دو دهه اخیر یا به‌‌‌عبارت دیگر بحران آب از یک‌طرف به‌‌‌همراه وقوع برخی سیل‌‌‌ها در سال‌های اخیر و همچنین کمبود اعتبارات با توجه به شرایط نامناسب اقتصادی کشور از طرف دیگر، باعث شده است تا حساسیت بودجه‌‌‌ریزی برای بخش آب مضاعف شود. در این بخش، احکام مربوط به بخش آب در ماده واحده لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
میزان جریمه مربوط به برداشت آب تا زمان انسداد چاه‌های غیرمجاز موضوع بند «ج» ماده ۴۰ «برنامه پنجساله هفتم پیشرفت»، در صورت کشت محصولات اساسی کشاورزی و راهبردی (استراتژیک) کشور به‌‌‌ازای هر مترمکعب حداکثر مبلغ ۶هزار ریال و در غیر‌این صورت به ازای هر مترمکعب آب مبلغ ۱۲هزار ریال تعیین میشود که متناسب با افت سفره و حجم کسری مخزن سفره که حسب دستورالعمل ابلاغی توسط وزارت نیرو مشخص میشود دریافت و به ردیف درآمدی مربوط) این قانون نزد خزانه‌‌‌داری کل واریز میشود و صرف برنامه‌‌‌های تعادل‌بخشی، آبخیزداری و اجرای طرح‌‌‌های افزایش بهره‌وری آب میشود. به دولت اجازه داده میشود که مابهالتفاوت قیمت تکلیفی و قیمت تمام‌شده فروش هر مترمکعب آب و دفع فاضلاب را (پس از تایید سازمان حسابرسی به‌‌‌عنوان بازرس قانونی) با بدهی طرح‌‌‌های تملک دارایی‌‌‌های سرمایه‌‌‌ای به بهره‌برداری رسیده شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نیرو موضوع ماده ۳۲ برنامه و بودجه کشور مصوب ۱۳۵۱ با اصلاحات و الحاقات بعدی از محل ردیف درآمدی و ردیف هزینه‌‌‌ای ذی‌‌‌ربط به‌‌‌صورت جمعی-خرجی تسویه کند.
پیشنهادهای مرکز پژوهش‌‌‌ها
یکی از مواد مهم قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، ماده ۱۰ این قانون است که تهیه برنامه حذف تدریجی قیمت‌گذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق و انتقال تمام یارانه‌‌‌ها به انتهای زنجیره قبل از مصرف‌کننده نهایی را تکلیف کرده است. این کار تاثیر مستقیمی بر کاهش ناترازی مالی صنعت برق، افزایش راندمان نیروگاه‌‌‌های کشور، جلوگیری از قاچاق سوخت و تنوع‌بخشی به سبد تولید برق خواهد داشت. پیشنهاد میشود وزارت نیرو مکلف شود برنامه حذف تدریجی قیمت‌گذاری انرژی در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق را بدون افزایش هزینه برق مشترکان ناشی از این حکم، در سال ۱۴۰۳ تهیه و اعمال کند و به‌‌‌منظور تضمین اجرای این بند، در صورت‌‌‌عدم‌اجرای برنامه مذکور جریمه مالی برای شرکت مربوطه (شرکت تولید نیروی برق حرارتی) تعیین شود.
طبق ماده ۴ قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، صنایع انرژی‌‌‌بر مکلف به احداث ۹هزار مگاوات نیروگاه خودتامین حرارتی شده‌‌‌اند. از طرفی در ماده ۱۶ این قانون تعرفه سوخت نیروگاه‌‌‌های خودتامین برای آن بخش از برق تولیدی که تحویل شبکه سراسری میشود، تعیین شده است. اما تعرفه سوخت این نیروگاه‌‌‌ها برای بخشی از برق تولیدی که در صنایع مذکور به مصرف میرسد، تعیین‌تکلیف نشده است.
این مساله مطالعات احداث نیروگاه‌‌‌های حرارتی توسط صنایع انرژی‌‌‌بر را با چالش مواجه کرده است. بنابراین پیشنهاد میشود تعرفه سوخت مصرفی نیروگاه‌‌‌های خودتامین موضوع ماده ۴ قانون مانع‌‌‌زدایی از توسعه صنعت برق، برای آن بخش از برق تولیدی که صرف مصارف داخلی صنایع میشود، توسط وزارت نیرو به‌‌‌گونه‌‌‌ای تعیین شود که هزینه تمام‌شده برق تولیدی آن از متوسط نرخ قراردادهای تبدیل انرژی (ای‌‌‌سی‌‌‌اِی) بیشتر نشود. در رابطه با بندهای مرتبط با بخش آب، احکام مرتبط با این بخش در مقایسه با قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و سال‌های پیشین بسیار محدود شده است که لازم است نواقص موجود رفع شده و احکامی که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ مغفول مانده، تعیین‌تکلیف شوند. همچنین موارد متعددی از احکام برنامه هفتم پیشرفت نیز ماهیت بودجهای داشته و به‌‌‌نظر میرسد الزامات اجرایی شدن آنها از طریق اختصاص اعتبار در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ که اولین سال اجرای برنامه هفتم پیشرفت خواهد بود، باید لحاظ شود.
