سیاستهای بانک‌مرکزی و ملزم کردن فعالان اقتصادی به بازگشت ارز چه تبعاتی دارد؟
باخت کسب‌وکار به سیاست ارزی
معیار اتخاذ سیاستهای ارزی باید تقویت تولید و صادرات باشد، اما طی سال‌های اخیر، به‌ویژه به دلایل عوام‌‌‌گرایانه، به جای آنکه معیار اتخاذ سیاستهای ارزی، تقویت تولید و صادرات باشد، کنترل نرخ ارز مبنای سیاست‌‌‌‌ها و تعیین نرخ ارز است و بانک‌مرکزی به عنوان نهاد پولی و متولی اصلی بازار ارز، با اتخاذ سیاستهای بعضا نامناسب، شرایط را برای بخش خصوصی سخت‌‌‌تر کرد. این در حالی است که شاید برای مدتی کوتاه نرخ ارز از طریق اجبار صادرکنندگان و ارزپاشی کنترل شود، اما با اولین شوک، با جهش نرخ ارز و بحران ارزی روبهرو خواهیم بود. از این‌رو دستور به بازار، نتیجه‌‌‌ای جز غیرشفاف شدن محیط کسب‌وکار و در نهایت خروج فعالان اقتصادی با حسن نیت از بازار نخواهد داشت.
در همین راستا اتاق ایران، طی بررسی مواد «لایحه تقویت اختیارات بانک‌مرکزی در مدیریت بازار ارز» در مرکز پژوهش‌‌‌های اتاق ایران، به نمایندگی از بخش خصوصی، مخالفت خود را با کلیات آن اعلام کرده و پیشنهادهای اصلاحی ارائه داده است که در صورت اصرار بر تصویب این لایحه، اصلاحاتی در مفاد آن صورت بگیرد. نوسانات شدید نرخ ارز طی سال‌های اخیر فضای کسب‌وکار کشور را ملتهب و پیش‌بینی‌‌‌پذیری اقتصاد را برای فعالان اقتصادی با ابهام روبهرو کرده است. نوسانات بازار ارز و نااطمینانی ایجادشده، هم طرف عرضه اقتصاد و هم طرف تقاضا را به‌‌‌‌شدت متاثر کرده است.
بانک‌مرکزی به عنوان نهاد پولی و متولی اصلی بازار ارز، با اتخاذ سیاستهای بعضا نامناسب، شرایط را برای بخش خصوصی سخت‌‌‌تر کرد. ملزم شدن فعالان اقتصادی به بازگرداندن ارز به چرخه اقتصادی بدون در نظرگرفتن تنگناهای حاکم بر فضای اقتصادی و نادیده گرفتن شرایط تحریم و هزینه‌‌‌های مترتب با آن، بر مشکلات فعالان اقتصادی افزوده و سبب خروج فعالان اقتصادی خوشنام و شناسنامه‌‌‌دار از چرخه اقتصادی کشور شده است. به‌‌‌‌عنوان مثال، بخش کشاورزی به‌‌‌‌عنوان یکی از بخش‌‌‌های اقتصادی مهم کشور که سهم بزرگی در اشتغال کل کشور دارد (حدود ٢٠میلیون نفر به صورت مستقیم در این بخش مشغول به فعالیت هستند)، طی دو سال اخیر نه‌‌‌‌تنها رشد صادرات نداشته، بلکه به‌رغم افزایش کل صادرات کشور، کاهش بیش از ٢٠درصد صادرات را تجربه کرده است که در صورت حمایت امکان افزایش دوبرابری آن نیز وجود دارد. صادرات محصولات کشاورزی در سال ١٣٩٩، حدود ۸.۴میلیارد دلار، در سال ١٤٠٠ حدود ۸.۳میلیارد دلار و در سال ١٤٠١، حدود ۶.۳میلیارد دلار بوده است. ریشه‌یابی موضوع کاهش صادرات محصولات کشاورزی طی چند سال اخیر حاکی از آن است که وجود تحریم‌‌‌های ظالمانه و مشکلات مربوط به بازگشت ارز حاصل از صادرات، از عوامل اصلی تشدید کاهش صادرات محصولات کشاورزی به شمار می‌‌‌آیند.
نرخ ارز یک متغیر کلیدی است که تغییرات آن تولیدکنندگان، صادرکنندگان، واردکنندگان، خانوارها تا دولت را متاثر می‌‌‌سازد. بنابراین تصمیم‌گیری درباره این متغیر حیاتی باید حتما براساس مبانی علمی و تجارب و نظرات فعالان اقتصادی درگیر با آن و با سنجش آثار آن بر تولید و صادرات صورت گیرد. تقویت مدیریت بازار ارز در جهت حمایت از تولید و فعالیت‌های اقتصادی، همواره مورد تایید و تاکید بخش خصوصی است، اما لایحه فعلی اهداف موردنظر در راستای تقویت اختیارات بانک‌مرکزی در مدیریت بازار ارز را محقق نمی‌‌‌سازد و دارای ابهامات و نقاط ضعفی است.
اظهارنظر درباره کلیات لایحه
متن و مفاد لایحه مذکور حاکی از قصد و تصمیم قانون‌گذار در تشدید مجازات متخلفان از ضوابط و مقررات ارزی کشور است. به عبارت دیگر قانون‌گذار در این لایحه سعی کرده است نظم و نظام ازدست‌رفته در این حوزه را با ابزار مجازات برگرداند. اما اصول مهمی به شرح ذیل در تهیه و تدوین این لایحه مورد توجه و عنایت لازم قرار نگرفته است: اصلاح قانون در حالتی انجام میشود که اصل قانون دارای نواقص، ایرادات و ابهاماتی باشد که به دلیل ایرادات و نواقص مزبور، هدف و خواسته نهایی از تصویب آن محقق و حاصل نمی‌‌‌شود و درنتیجه قانون‌گذار با کسب اطلاعات لازم و شناسایی دقیق نقاط ضعف، ایرادات و نواقص قانون موجود، نسبت به اصلاح و رفع ایرادات و نواقص قانون موردنظر اقدام میکند. با این توضیحات این سوال مطرح میشود که آیا در مورد قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز که بیش از یک‌سال از تاریخ تصویب اصلاحیه آن می‌گذرد، چنین تحقیقی شده است؟
لایحه حاضر مغایر با تبصره «٦» بند «ح» ماده «٢» مکرر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز است. در این تبصره روش‌های رفع تعهد ارزی برای صادرکنندگان مشخص شده است، اما این لایحه اختیاراتی به بانک‌مرکزی می‌دهد که می‌‌‌تواند فراتر از موارد ذکرشده در قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز تصمیم‌گیری و اقدام کند.
سیاست جزایی و نظام مجازات‌ها، یک امر استثنایی است و نمی‌‌‌توان با مجازات و مقررات جزایی، نظم اقتصادی ایجاد کرد. نظم اقتصادی با رعایت اصول علم اقتصاد و قوانین صریح و شفاف در حوزه‌های تجارت، بانکی و پولی، بیمه، گمرک، حمل‌ونقل و... ایجاد میشود و با سیاست جزایی و نظام مجازات‌ها از آنها حمایت میشود. بنابراین نباید مجازات اصل باشد؛ چراکه نظام مجازات‌ها، ایجاد‌کننده و تکمیل‌‌‌‌کننده زنجیره نظم اقتصادی است. آیا قانون‌گذار در خصوص دلایل اینکه صادرکنندگان خرد تمایلی به فروش ارز حاصل از صادرات خود با نرخ اعلامی بانک‌مرکزی ندارند، تحقیق کرده است؟ آیا این عدم‌تمایل صرفا ناشی از سوداگری و کسب سود و درآمد بیشتر است که آنها را مستوجب تشدید مجازات می‌‌‌داند؟ اگر چنین تحقیقی نشده باشد و لایحه موصوف صرفا در مقام عکس‌‌‌العمل به رفتار بازار تهیه شده باشد، قطعا به سرنوشت سایر قوانین در حوزه کسب‌وکار دچار میشود که هیچ‌گاه منتج به نتیجه مورد نظر نگارندگان آن نشده است. از همین‌رو دستور به بازار، نتیجه‌‌‌ای جز غیرشفاف شدن محیط کسب‌وکار و در نهایت خروج فعالان اقتصادی با حسن نیت از بازار نخواهد داشت.
در شرایط فعلی که به دلیل تحریم‌‌‌ها، عدم‌پیوستن به FATF و قرار گرفتن اسم کشور در لیست سیاه گروه ویژه اقدام مالی، عدم‌ارتباط بانک‌مرکزی با بانک‌های جهانی، قطع بودن سوئیفت، عدم‌امکان گشایش اعتبار اسنادی، عدم‌امکان استفاده از ضمانت‌‌‌نامه بانکی و...، شرکت‌ها با روش‌های پیچیده، مجبور به دور زدن تحریم‌‌‌ها و نقل و انتقالات پولی هستند، بانک‌مرکزی چگونه می‌‌‌خواهد وجوه را از صادرکنندگان دریافت کرده و چگونه این وجوه را برای واردکنندگان حواله کند. با عنایت به اینکه بانک‌مرکزی، ابزارهای بانکی لازم را در اختیار ندارد، بنابراین این‌گونه به نظر می‌رسد که بانک‌مرکزی تمایل به استفاده از شرکت‌های تراستی دارد که در این صورت از وظایف نظارتی خویش خارج میشود و به سمت تصدی‌گری در فعالیت‌های پولی و ارزی سوق می‌‌‌یابد. به طور کلی، با توجه به نداشتن نظام پرداخت رسمی و اتکا به نظام تراستی‌محور، صادرکنندگان می‌‌‌توانند مانع تسلط بانک‌مرکزی بر جریان‌های ارزی صادراتی شوند. همچنین این سوال پیش می‌‌‌آید که شرکت‌های تراستی تا چه حد می‌‌‌توانند مانند صراف‌ها و شرکت‌های صادراتی که بخش خصوصی هستند، به صورت پوششی و در این زمینه موفق عمل کنند؟
از طرفی وقتی در قانون برای بازگشت ارز به چرخه اقتصادی کشور، صرفا روش فروش ارز به بانک‌مرکزی در نظر گرفته میشود و سایر موارد مصداق قاچاق ارز است، در واقعیت بازاری وجود نخواهد داشت. زمانی که بانک‌مرکزی شخصا خریدار ارز است، تعیین‌‌‌‌کننده قیمت ارز هم خواهد بود. متاسفانه به دلایل پوپولیستی به جای آنکه معیار اتخاذ سیاستهای ارزی، تقویت تولید و صادرات باشد، کنترل نرخ ارز مبنای سیاست‌‌‌‌ها و تعیین نرخ ارز است. ممکن است برای مدتی کوتاه نرخ ارز از طریق اجبار صادرکنندگان و ارزپاشی کنترل شود، اما با اولین شوک، با جهش نرخ ارز و بحرا ن ارزی روبهرو خواهیم بود. با استناد به این نکات در این گزارش تاکید شده است که اتاق ایران با کلیات این لایحه مخالف است.
اظهارنظر درباره مواد لایحه
در ماده «یک» به این موضوع اشاره شده که تبصره «٤» به شرح ذیل به ماده «٧» قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، مصوب با اصلاحات بعدی آن الحاق میشود.
«تبصره «٤»: تمامی صادرکنندگان کالا و خدمات مکلفند ارز ناشی از صادرات را به بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران، اظهار و مطابق ضوابط و روش‌هایی که آن بانک اعلام میکند، تحت مدیریت بانک‌مرکزی قرار گیرند.
بانک یادشده مجاز است منابع ارزی یادشده را با نرخ‌های کشف شده توسط آن بانک در بازارهای رسمی، برای واردات یا تهاتر کالاها یا خدمات در اختیار همان صادرکننده یا سایر واردکنندگان قرار دهد. عدم‌تحویل ارز صادرکنندگان به بانک‌مرکزی، مصداق قاچاق ارز بوده و مرتکب به مجازات‌های مندرج در بند «پ» و تبصره «٢» ماده «٢٢» این قانون محکوم خواهد شد.»
این در حالی است که عبارت «تحت مدیریت بانک‌مرکزی» مبهم است. همچنین در تبصره پیشنهادی عنوان شده است که ارز صادرکنندگان به «نرخ‌های کشف‌‌‌‌شده» توسط بانک‌مرکزی به فروش خواهد رسید. این در حالی است که در آخرین کشف نرخ بانک‌مرکزی، خلاف قانون احکام دائمی، شاهد نرخ دستوری ۲۸هزار و ۵۰۰تومانی و سقف ۴۰هزار تومانی در بازار حواله مرکز مبادله ارز و طلای ایران (نیمای سابق) بوده‌‌‌ایم. در پی این نرخ‌های دستوری، صف طویل تخصیص و تامین ارز در پورتال ارزی (برای اقلام ۲۸هزار و ۵۰۰تومانی) و مرکز مبادله شکل گرفته است که به اخلال در زنجیره تامین و سرریز متقاضیان بازار رسمی به بازار غیررسمی و افزایش نرخ در این بازار منجر شده است.
حتی در صورت موفقیت بانک‌مرکزی در اجرای این ماده، اخلال اساسی در جریان صادرات و بازار ارز رخ خواهد داد و موجب افزایش موانع تجاری، افزایش نوسان نرخ ارز در بازار غیررسمی و افزایش بستر فساد و ناکارآیی خواهد شد. به این ترتیب بسیاری از صادرکنندگان از انجام صادرات منصرف خواهند شد یا اینکه صادرات از محل استثنائات تجاری و قاچاق، با هدف عدم‌بازگشت ارز، شدت خواهد گرفت.
عبارت ابتدای تبصره فوق که به موجب آن صادرکنندگان کالا و خدمات مکلف شده‌اند «ارز حاصل از صادرات خود را ضمن اظهار به بانک‌مرکزی، مطابق روش‌ها و ضوابطی که آن بانک اعلام میکند تحت مدیریت بانک‌مرکزی قرار دهند» با قسمت اخیر آن که صرف «عدم‌تحویل ارز از سوی صادرکنندگان به بانک‌مرکزی» را جرم تلقی کرده در تعارض است.
با عنایت به اینکه بانک‌مرکزی نهاد ناظر و سیاستگذار پولی و ارزی نهاد تنظیم‌‌‌‌گر است، بنابراین مجزا و مبرا شدن بانک‌مرکزی از عملیات اجرایی، ضرورتی انکارناپذیر است. درواقع نقش اجرایی را باید بانک‌های عامل، نهادهای مالی و موسسات پولی و مالی ایفا کنند و بانک‌مرکزی باید صرفا وظیفه نظارتی خود را انجام دهد. براساس ماده «٣» لایحه، شماره ماده «٤٥» قانونی پولی و بانکی کشور به (٤٨) اصلاح و متن زیر به عنوان ماده «٤٥» به قانون مذکور الحاق میشود:
«هرگاه بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران براساس قرائن و شواهد موجود متوجه وقوع جرمی در مسائل پولی و بانکی (ارزی و ریالی) در بانک‌ها و موسسات اعتباری شود، می‌‌‌تواند به منظور جلوگیری از وقوع جرم یا گسترش دامنه آن، اقدامات پیشگیرانه از قبیل مسدود یا محدودسازی تراکنش‌‌‌ها و حساب‌های اشخاص را انجام و حداکثر ظرف ٤٨ساعت بررسی‌‌‌های لازم را معمول و در صورت رفع ظن ایجادشده، نسبت به برطرف کردن محدودیت یا مسدودسازی حساب‌ها اقدام کرده و در غیر‌این صورت بلافاصله گزارش موضوع را همراه با مستندات، دلایل و مدارک وقوع جرم به مراجع قضایی ارسال کند. مرجع قضایی در اسرع وقت به پرونده رسیدگی و نتیجه را به بانک‌مرکزی اعلام میکند. در صورت خودداری بانک‌مرکزی از ارسال به موقع پرونده به مرجع قضایی، این بانک مکلف به جبران خسارت وارده به صاحب یا صاحبان حساب است. در این صورت بانک‌مرکزی جهت دریافت خسارت پرداخت‌‌‌‌شده به مسبب تاخیر مراجعه خواهد کرد.»
این در حالی است که تشخیص وقوع جرم در صلاحیت محاکم صالحه قضایی است و طبیعتا بانک‌مرکزی فاقد چنین صلاحیت و اختیار قانونی جهت تشخیص وقوع جرم است. همچنین انجام هرگونه اقدام از سوی بانک‌مرکزی جهت مسدود کردن حساب‌های اشخاص (به‌خصوص اشخاص موضوع حقوق خصوصی)، سلب حقوق قانونی ایشان بوده و در نتیجه مستلزم رای و دستور مقامات قضایی بوده و از اختیار بانک‌مرکزی به عنوان دستگاه اجرایی غیرقضایی خارج است.
عبارت انتهایی ماده که بانک‌مرکزی را در صورت عدم‌ارسال به‌‌‌‌موقع پرداختی به مرجع قضایی، مکلف به جبران خسارت به صاحب یا صاحبان حساب کرده است، صرفا یک لفظ است؛ چراکه براساس تجربه تاریخی کشور، هیچ اثر اجرایی بر چنین الزامات و تکالیفی به‌خصوص اگر طرف بانک‌مرکزی باشد، مترتب نیست. در ماده «٣» اشاره شده که متن ذیل به عنوان ماده «٤٧» به قانون پولی و بانکی کشور الحاق میشود: «تشخیص هرگونه اخلال در نظام پولی کشور (شامل ارزی و ریالی) بر عهده بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران است.»
این در حالی است که تفویض اختیار مطلق درخصوص تشخیص اخلال در نظام پولی کشور به بانک‌مرکزی، دارای ایراد اساسی است و استقلال قوه قضاییه را خدشه‌دار می‌‌‌سازد. اگر تشخیص اخلال در نظام پولی کشور در صلاحیت بانک‌مرکزی باشد، الزاما محاکم قضایی نیز ملزم به تبعیت از آن خواهند بود که این امر با استقلال قاضی و تشخیص مستقل قضایی در تعارض قرار دارد.
در ماده «٤» به این موضوع اشاره شده که عنوان تبصره ماده «١٦» قانون امور گمرکی - مصوب ١٣٩٠ به تبصره «یک» اصلاح و متون زیر به عنوان تبصره‌های «٢» تا «٤» به ماده مذکور الحاق میشود: تبصره «٢»: گمرک جمهوری اسلامی ایران مکلف است به درخواست صادرکننده نسبت به بررسی افزایش ارزش مندرج در اسناد گمرکی بر اساس قیمت نهایی فروش حداکثر ظرف شش‌ماه از تاریخ صدور پروانه گمرکی - بدون رعایت مفاد ماده «١٦» قانون امور گمرکی و شمول جریمه تبصره ماده «١٠٧» قانون مذکور اقدام کند. همچنین گمرک مکلف است در صورتی که صادرکننده مبلغی بالاتر از ارزش پایه گمرکی برای کالاهای اظهاری اعلام کند، نسبت به بررسی موضوع بدون رعایت مفاد این ماده و بدون شمول جریمه موضوع تبصره ماده «١٠٧» این قانون اقدام کند.
تبصره «٣»: برگشت ارز حاصل از صادرات باید در چارچوب مقررات ارزی بانک‌مرکزی جمهوری اسلامی ایران انجام شود.
تبصره «٤»: اعظای مشوق صادراتی بر اساس ارزش پایه صادرات گمرکی اعمال خواهد شد.»
این در حالی است که تبصره «۲» موجب تسهیل کم‌‌‌‌اظهاری میشود؛ چرا که صادرکننده اطمینان دارد در صورت نیاز، به‌راحتی می‌‌‌تواند در آینده اقدام به اصلاح ارزش گمرکی کند. پیشنهاد میشود مواردی که نیاز به تغییر ارزش گمرکی دارند، درخواست خود را به کارگروه ارزی موضوع آییننامه برگشت ارز ارائه کنند و کارگروه این درخواست را به شورای عالی امنیت ملی ارجاع دهد. این شورا با اتکا به تبصره «۸» ماده «۱۲» قانون اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، می‌‌‌تواند این صادرکنندگان را مستثنی کند.
عدم‌برگشت ارز حاصل از صادرات در تبصره «۶» ماده «۱۲» قانون اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز جرم‌انگاری شده و آییننامه مربوطه نیز به تصویب هیات‌‌‌‌وزیران رسیده است. اگر اصلاح مشخصی در قانون موردنیاز است، باید به طور مشخص ذکر شود. اگر نیاز به تغییر مقررات است، بانک‌مرکزی می‌‌‌تواند از طریق هیات‌‌‌‌وزیران اقدام به اصلاح آییننامه کند. بنابراین ضرورتی برای ذکر تبصره «۳» پیشنهادی وجود ندارد.
