مرکز پژوهشهای اتاق ایران بررسی کرد
بیثباتی قوانین و مقررات؛ بلای جان اقتصاد
مرکز پژوهشهای اتاق ایران در گزارشی، به بررسی این موضوع پرداخته که وضع قوانین و مقررات تا چه حد بر وضعیت محیط کسب‌وکار موثر بوده است و از سوی دیگر، چه مشکلاتی در راه قانون‌گذاری و وضع مقررات، سد راه است. متغیرهای متعددی در اقتصاد کلان در کنار بحران‌های مختلف طبیعی، اجتماعی و امنیتی باعث شده‌اند تا سیاستگذار برای ریشه‌کنی مشکلات موجود، دست به قانون‌گذاری و مقررات‌گذاری‌های پی در پی بزند. با این حال، وجود نهادهای متعدد متولی مقررات‌گذاری یکی دیگر از عوامل بحران‌ساز بوده است. از این‌رو برای کاهش اثرات مشکلات موجود در قانون‌گذاری بر محیط کسب‌وکار، پیشبینیپذیری قوانین و مقررات و اقدامات پیش‌دستانه برای کاهش اثرات بحران‌هاست. این موضوع می‌تواند تا حد زیادی نیاز به قانون و مقررات‌گذاری در دوره بحران را کاهش دهد. تا زمانی که این مشکلات ریشه‌‌‌ای حل شوند، ماده ۲۴ قانون بهبود محیط کسب‌وکار می‌تواند به کاهش اثرات بی‌ثباتی‌‌‌های ناشی از وضع قوانین و مقررات به صورت جدی کمک کند. با این حال، عمل به این سیاستها و سرفصل‌‌‌های این ماده قانونی، نیاز اصلی تغییر شرایط موجود است.
موانع اصلی بهبود محیط کسب‌وکار
دخالت بیش از حد دولت در امور اقتصادی، نرخ‌گذاری‌های نامتناسب بر کالاها و خدمات تولیدی فعالان خصوصی و تعاونی، افزایش افسارگسیخته بهای کالاها و خدمات دولتی و در مجموع ناپایداری و فقدان‌قابلیت پیشبینیپذیری قوانین و مقررات ناظر بر فعالیت‌‌‌های اقتصادی، اصلی‌‌‌ترین موانع بهبود محیط کسب‌وکار هستند. اطلاع‌رسانی در خصوص تغییرات قوانین و مقررات، سیاستها و نرخ‌گذاری‌ها و همچنین ایجاد اطمینان خاطر برای فعالان اقتصادی از بابت ثبات قوانین، سیاستها و نرخ‌ها، محیط مناسب‌‌‌تری را برای فعالان اقتصادی ایجاد می‌کند. قانون بهبود محیط کسب‌وکار و به‌خصوص ماده «٢٤» آن با هدف تامین ثبات و امنیت اقتصادی برای فعالان اقتصادی و جلوگیری از تصویب و اجرای ضوابط و مقررات خلقالساعه و لزوم اطلاع فعالان کسب‌وکارها از هرگونه تغییر در سیاستها و رویههای اقتصادی در زمان مقتضی، مصوب و ابلاغ شد. در متن ماده «٢٤»، تاکید شده که دولت و دستگاه‌های اجرایی مکلفند به منظور شفاف‌‌‌سازی و ایجاد ثبات و امنیت اقتصادی و سرمایه‌گذاری، هرگونه تغییر سیاستها و رویههای اقتصادی را در زمان مقتضی قبل از اجرا، از طریق رسانه‌‌‌های گروهی به اطلاع عموم برسانند.
امنیت اقتصادی و سرمایه‌گذاری و عوامل موثر بر آنها
امنیت اقتصادی را می‌‌‌توان نوعی خدمت یا کالای عمومی دانست که تولید آن از عهده فعالیت‌‌‌های بخش خصوصی در بازار برنمی‌‌‌آید. این شکست بازار، زمینه را برای فعالیت بخش عمومی جهت تولید مثبت کالای عمومی، مهیا می‌‌‌سازد. با این‌‌‌‌حال، همیشه دولتها موفق به انجام وظایف خود در زمینه استقرار امنیت نمی‌‌‌شوند. گاهی دولتها به دلیل نا‌کارآیی قواعد حاکم بر نظام کشور و نامحدود بودن اختیارات آنها، خود دچار رفتارهایی می‌‌‌شوند که نه‌‌‌‌تنها کمکی به برقراری امنیت نمی‌‌‌‌‌‌کند، بلکه مخل آن نیز میشود.
مرکز پژوهشهای مجلس، امنیت اقتصادی را نوعی خدمت یا کالای عمومی تعریف می‌کند که توسط نهادهای مالی، قضایی، انتظامی، اداری و مقررات‌گذار حکومتی تولید میشود و با فقدان یا کاهش آن، شهروندان، اعم از تولیدکننده و مصرف‌کننده را با انواع مخاطرات جانی، مالی و روانی مواجه می‌‌‌سازد. یکی از اجزای مهم امنیت اقتصادی، امنیت سرمایه‌گذاری است. امنیت سرمایه‌گذاری به وضعیتی گفته میشود که سرمایه‌گذار اطمینان دارد اصل سرمایه و سود آن در مقابل عوامل برون‌زا و خارج از کنترل او ایمن است و از ارزش آن کاسته نمی‌شود. عوامل خارج از کنترل سرمایه‌گذار و موثر بر سودآوری و ارزش سرمایه سرمایه‌گذار عبارتند از: سطح عمومی قیمت‌ها، عملکرد مدیریت دولتی، نظام پولی و ارزی و مالی، تجارت خارجی، مناطق آزاد، قوانین کار، تامین اجتماعی و... .
کشور یا جامعه‌‌‌ای امنیت سرمایه‌گذاری دارد که اول، مولفه‌‌‌های اقتصاد کلان و قوانین و مقررات آن باثبات باشند؛ دوم، تغییرات احتمالی مولفه‌‌‌های اقتصاد کلان و نیز قوانین و مقررات و رویههای اجرایی، شفاف و قابل پیش‌بینی باشد؛ سوم، اطلاعات موردنیاز فعالان اقتصادی آن شفاف و در دسترس همگان باشد؛ چهارم، حقوق مالکیت به طور همه‌جانبه بهواسطه مقررات و نهادهای قضایی و انتظامی تضمین شده باشد، به طوری که تجاوز به حقوق مادی و معنوی دیگران یا نقض آنها، مقرون به صرفه نباشد؛ پنجم، فساد مالی در روابط بخش عمومی و بخش خصوصی، وجود نداشته باشد؛ ششم، فرهنگ وفای به عهد، صداقت و درستی رواج داشته باشد.
براساس گزارش پایش ملی محیط کسب‌وکار ایران که به صورت فصلی و مطابق با ماده «٤» قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار توسط اتاق ایران انجام میشود، در چند دوره اخیر همواره «غیرقابل پیش‌بینی بودن و تغییرات قیمت مواد اولیه و محصولات» و «بیثباتی سیاستها، قوانین و مقررات و رویههای اجرایی ناظر بر کسب‌وکار» مهم‌ترین مانع کسب‌وکار در کل کشور بوده است. همچنین در گزارش‌های دوره‌ای پایش امنیت سرمایه‌گذاری که در مرکز پژوهشهای مجلس تهیه و منتشر میشود، از عواملی همچون بیثباتی قیمت مواد اولیه و بیثباتی یا قابل پیش‌بینی نبودن تصمیمات مسوولان استانی یا محلی و پیش‌بینی‌‌‌ناپذیری قوانین و مقررات، بهعنوان مهم‌ترین عوامل اثرگذار بر امنیت سرمایه‌گذاری از منظر فعالان اقتصادی نام برده شده است.
دلایل مقررات‌گذاری بیش از حد در اقتصاد
برخی از کارشناسان دلایل مقررات‌گذاری بیش از حد را مواردی مانند توسعه نظام اداری و نهادهای حکمرانی، قانون‌گذاری به مثابه راه‌حل در دسترس و فوری برای حل معضلات، بیش‌‌‌‌فعالی پارلمان‌ها در کارکرد قانون‌گذاری، غلبه قانون‌گذاری از طریق طرح بر قانون‌گذاری از طریق لایحه، شرایط بحرانی و خاص و تعدد مراجع مقررات‌گذار بیان می‌کنند.
مقررات‌گذاری؛ راه‌حلی در دسترس و فوری برای حل معضلات
بسیاری از سیاستگذاران معتقدند راه اصلی و اولیه برای درمان یک معضل، مقررات‌گذاری در خصوص آن است، با این حال صاحب‌‌‌نظران توصیه می‌کنند در چارچوب اعمال ابزارهایی مانند ارزیابی تاثیرات مقررات‌گذاری پیش از هر مقرره، ضرورت تصویب مقرره برای دستیابی به هدف مورد نظر ارزیابی شود. از نظر اقتصاددانان، تورم‌‌‌‌‌‌های دورقمی ۵۰سال اخیر در ایران ناشی از ناترازیهای اقتصاد کلان مثل ناترازی بودجه، ناترازی نظام بانکی و... است. با این حال سیاستگذار با وجود علم به این موضوع، در عمل برای حل معضل تورم به قیمت‌گذاری‌های دستوری روی آورده است. حل مساله تورم از کانال کاهش ناترازیهای اقتصاد کلان به‌‌‌دلیل وجود ذی‌نفعان متعدد، با هزینه سیاسی قابل‌توجهی برای مجریان روبه‌رو خواهد بود، در حالی که قیمت‌گذاری‌های دستوری با تنزل مساله تورم ساختاری به دلالی و بازار ناکارآمد، دولت را در نقش طرفدار حقوق مصرف‌کننده همراه با اقداماتی پوپولیستی، بهعنوان منجی در مقابل افزایش افسارگسیخته قیمت‌ها نشان می‌دهد. تا زمانی که نرخ تورم دورقمی و بالا در اقتصاد ایران تداوم داشته باشد، قیمت‌گذاری دستوری نیز همچنان در دستور کار سیاستگذار خواهد بود. بنابراین راهکار نهایی برای حل این معضل جدی اقتصاد ایران، تمهید جدی در جهت رفع ناترازیهای بودجه، بانکی، صندوق‌های بازنشستگی و... خواهد بود. رشد پایه پولی نیز با تحت‌تاثیر قرار دادن رشد نقدینگی با وقفه‌‌‌ای کوتاه به بروز تورم و رشد قیمت‌ها در اقتصاد منجر میشود. در واقع سیاستی که با هدف تثبیت قیمت یک کالای خاص اعمال شده، در عمل موجب بیثباتی بیشتر اقتصاد کلان و لزوم مداخله بیشتر دولت شده است، ضمن اینکه قیمت‌گذاری‌های دستوری با کاهش انگیزه سرمایه‌گذاری، تولید بالقوه را متاثر ساخته و رشد اقتصادی کشور را در بلندمدت تحت‌تاثیر قرار می‌دهد. در اقتصاد ایران، هر زمان که اقتصاد با تکانه‌‌‌های درونی و بیرونی (تغییر نرخ ارز، تشدید فشار تحریم‌‌‌ها و...) مواجه شده، اغلب برنامه تثبیت قیمت‌ها نیز به اجرا درآمده است و در بیشتر موارد نیز سیاستهای فوق موفق نبوده‌اند؛ چراکه به‌رغم اصرار بر تثبیت قیمت‌ها تورم همچنان جهشی بوده‌است.
به نظر می‌رسد اضافه کردن قوانینی از این دست به‌تنهایی باعث تنظیم بازار و کنترل قیمت‌ها نمی‌شود و حتی ممکن است اتخاذ سیاست‌‌‌هایی از این دست، به عدم‌عرضه کالا، احتکار و... و در نتیجه ادامه جهش قیمت‌ها منجر شود. با وجود اجرای برنامه‌‌‌های تثبیت قیمت در سال‌های ۱۳۷۵، ١٣٧٩، ١٣٨٣ و ١٣٩٧ همچنان تورم دورقمی بر اقتصاد کشور حاکم بوده است. با این توصیف، طرح تثبیت قیمت‌ها عملا نتوانسته است تاثیری ماندگار و بلندمدت بر کنترل تورم بگذارد. نتایج تبعی عدم‌موفقیت اجرای این سیاستها را می‌‌‌توان در کمبود کالا در سطح عرضه با نرخ مصوب، افزایش احتکار، تعطیلی بسیاری از بنگاه‌ها بهواسطه عدم‌دسترسی به مواد اولیه و مواردی از این دست پیدا کرد که به‌‌‌‌وفور طی سال‌های اخیر رخ داده است.
مقررات‌گذاری در نتیجه وقوع بحران‌های طبیعی، اجتماعی و امنیتی
در مواقع بحران، تولید قوانین و مقررات به‌‌‌‌شدت افزایش می‌‌‌یابد. بهطور کلی مداخلات از جنس مقررات پیش‌بینی‌نشده دولت در مواجهه با بحران‌ها را می‌‌‌توان در ایران نیز پس از سال ۱۳۹۰ مشاهده کرد که با اعمال تحریم‌‌‌ها، رشد قوانین و مقررات شدت‌گرفت. آسیب‌‌‌های ناشی از فشارهای اقتصادی در حوزه‌های مختلف باعث مقررات‌گذاری در حوزه‌هایی مانند ارز، مالیات، تجارت خارجی و دیگر حوزه‌های مربوط شد. این حجم قابل‌توجه از تولید مقررات و بخش‌‌‌نامه‌‌‌ها با توجیه ضرورت مدیریت شرایط خاص، انجام شد. این موضوع در دور جدید تحریم‌‌‌ها از سال ۱۳۹۷ و همچنین شیوع ویروس کرونا از اواخر سال ۱۳۹۸ مجددا شتاب گرفت. براساس آمار، مشاهده میشود که حجم مصوبات در سال ١٣٩٧ تحت‌تاثیر تحریم‌‌‌ها، رشد قابل‌توجهی داشته است. این موضوع در بحران‌های طبیعی نیز صادق است و در دوره‌های بحران‌های طبیعی نیز مثل وقوع سیل یا زلزله در یک منطقه خاص شاهد مقررات‌گذاری پیش‌بینی‌نشده بوده‌ایم.
مقررات‌گذاری به دلیل تعدد نهادهای متولی
تعدد مراجع مقررات‌گذار در بسیاری از نظام‌ها یکی از دلایل اصلی وضع قوانین و مقررات پرتعداد و البته پیش‌بینی‌نشده است. در ایران وجود شوراهای عالی و اداری پرتعداد و موازی در کنار دستگاه‌های اجرایی و نهادهای عمومی موجب تعدد نهادهای متولی و تصمیم‌گیر در یک حوزه خاص شده است. در حال حاضر فقط ۱۰۴شورای عالی در کشور وجود دارد که به وضع قوانین و مقررات می‌‌‌پردازند.
طبقه‌‌‌بندی سیاستها و برنامه‌‌‌های اقتصادی بسته به حساسیت و اهمیت
سیاستهای اقتصادی دولت را می‌‌‌توان از منظرهای مختلفی دسته‌‌‌بندی کرد. بهطور مثال سیاستها از منظر محیط کسب‌وکار و محدوده اثرگذاری آنها قابل طبقه‌‌‌بندی هستند. مجموعه دخل و تصرف آگاهانه دولت در بعضی امور اقتصادی به‌‌‌‌منظور دستیابی به هدف اقتصادی مشخص را سیاست اقتصادی می‌گویند.
سیاست مالی به کلیه اقدامات آگاهانه دولت در جهت تغییر در هزینه‌‌‌های جاری و عمرانی یا ترکیب آنها، تغییر در مالیات یا ترکیب آنها و پرداخت‌‌‌های انتقالی و کمک‌‌‌های بلاعوض برای اثرگذاری بر تقاضای کل گفته میشود. در این سال‌ها، با توجه به سخت بودن فرآیند اصلاح قوانین دیگر، قانون بودجه محلی برای قانون‌گذاری در انواع حوزه‌های نامرتبط با این قانون بوده است. در این راستا پیشنهاد میشود که اول، لایحه بودجه در زمان خود به مجلس ارائه شود و مجلس نیز در زمانی مشخص، ترجیحا دوماه پیش از پایان سال، بودجه را مصوب کند. دوم، هم دولت و هم مجلس به بودجه به عنوان سند سیاست مالی نگاه کرده و از قانون‌گذاری در حوزه‌هایی که خود دارای قانون هستند در لایحه بودجه اکیدا خودداری کنند.
سیاست پولی مجموعه تدابیری است که بانک مرکزی برای تغییر در حجم پول و نقدینگی در راستای تثبیت اوضاع اقتصادی، اعمال می‌کند. در خصوص این نوع سیاست نیز مهم‌تر از دانستن سیاست بانک‌مرکزی، داشتن رویکرد مشخص و قابل پیش‌بینی سیاستی است. پیشبینیپذیری قوانین در اکثر کشورها از طریق اعمال قانون با تاخیر مشخصی از زمان انتشار قانون، صورت می‌گیرد. در کشور ما نیز این موضوع ضرورتی انکارناپذیر است. سیاست‌‌‌هایی که باید در زمان مقتضی قبل از اجرا به اطلاع عموم برسند، به دو دسته قوانین موضوعه مصوب مجلس شورای اسلامی و سایر مصوبات هیات‌وزیران و دستگاه‌های اجرایی تقسیم می‌‌‌شوند. تغییر برخی سیاستها، رویه‌‌‌ها، مقرره‌ها و قوانین در حوزه‌های مختلف اقتصادی به بهبود محیط کسب‌وکار و شرایط مرتبط با انجام فعالیت اقتصادی منجر خواهد شد. بنابراین برای فعال اقتصادی مناسب است که این موارد همزمان با اعلام، اعمال شوند.
