مرکز پژوهش‌های مجلس استفاده از انرژیهای نو در برنامه هفتم را بررسی کرد
غیبت تجدیدپذیرها در سبد برق
با این حال، غفلت و بی‌توجهی نسبت به این حوزه باعث شده است تا از پتانسیل ۱۲۴هزار مگاوات برقی که می‌توان به کمک انرژیهای تجدیدپذیر تولید کرد، سهم این بخش هنوز به نیم‌درصد کل تولید برق کشور هم نرسیده باشد. همچنین به‌تازگی و در برنامه هفتم توسعه، برای تولید ۱۰هزار مگاواتی برق تجدیدپذیر تا انتهای برنامه هفتم، سیاستگذاری شده است. حال آنکه با نگاهی دقیق به آمارهای جهانی درمی‌‌‌یابیم به صورت متوسط، حدود ۸/ ۱۲درصد از برق تولیدی دنیا از منابع تجدیدپذیر تولید می‌شود و مطابق پیش‌بینی‌‌‌ها تا سال ۲۰۵۰، میزان تقاضای برق ۶/ ۱برابر خواهد شد و برق تجدیدپذیر با ۴۳درصد، بیشترین سهم تولید برق را خواهد داشت. مطابق برآورد وزارت نیرو، ایران پتانسیل تولید ۷۱هزار مگاوات برق از انرژی خورشیدی و بیش از ۴۹هزار مگاوات برق از انرژی بادی را دارد. اما اقتصاد معیوب صنعت برق چالشی بزرگ در این راه برای توسعه برق تجدیدپذیر است. مهم‌ترین راهکار پیشنهادی مرکز پژوهش‌های مجلس برای گسترش برق تجدیدپذیر، تاسیس نیروگاههای این حوزه در استان‌‌‌های شرقی کشور با تاکید بر صادرات برق به کشورهای همسایه است تا بتوان با درآمدزایی از آن، این حوزه را بیش از پیش گسترش داد.
داستان تجدیدپذیری
بیش از ۸۰درصد برق تولیدی کشور، برق حرارتی و وابسته به سوختهای فسیلی از جمله گاز طبیعی است و این وابستگی باعث شده است تا بروز ناترازی گاز طبیعی به ایجاد چالش در زمینه تامین سوخت نیروگاهها منجر شود. در نتیجه محدودیت در افزایش توان تولیدی از یک‌طرف و افزایش میزان مصرف از طرف دیگر، سبب ناترازی عرضه و تقاضای برق شده است. گویی صنعت برق ایران ضرب‌المثل معروف «قرار ندادن همه تخم‌مرغ‌ها در یک سبد» را رعایت نکرده و عدم‌تنوع در سبد تولید برق کشور و وابستگی بالای آن به گاز و محدودیت تامین سوخت گاز، باعث شده است تا شرایط فعلی توان پاسخگویی به برق موردنیاز جهت رشد اقتصادی کشور را نداشته باشد. در نتیجه تنوع‌بخشی به سبد تولید برق از موضوعات مهم و از اولویت‌های کشور تلقی می‌شود. در حال حاضر توان اسمی برق کشور برابر با ۹/ ۹۰هزار مگاوات است که به‌رغم حکم قانونی برنامه ششم توسعه مبنی بر سهم ۵درصدی توان تولید برق تجدیدپذیر (حداقل ۴۵۰۰مگاوات)، فقط ۱۱.درصد توان اسمی نیروگاههای برق مرتبط با تجدیدپذیر است. مجموع پتانسیل انرژیهای تجدیدپذیر برای تولید برق کشور حدود ۱۲۴گیگاوات برآورد شده است. انرژی خورشیدی با ۷۱گیگاوات و انرژی بادی با ۴۹گیگاوات بیش از ۹۷درصد کل پتانسیل موجود کشور در این حوزه را به خود اختصاص داده‌اند و باید مورد توجه قرار گیرند.
توقف برق تجدیدپذیر در ایران
در ایران به دلیل توزیع خوب جغرافیایی، پتانسیل تولید برق تجدیدپذیر در استان‌‌‌های شرق و جنوب شرقی نسبت به سایر استان‌‌‌ها بیشتر است. در مجموع استان‌‌‌های سیستان و بلوچستان، خراسانجنوبی، خراسانرضوی و کرمان پتانسیل ۴۰هزار مگاواتی توان تولید برق از محل انرژیهای تجدیدپذیر خورشید و بادی را دارا هستند. استان کرمان بیشترین پتانسیل خورشیدی و استان سیستان و بلوچستان بیشترین پتانسیل بادی را دارد. از سوی دیگر بررسی‌ها نشان می‌دهد که توزیع جغرافیایی صنایع متناسب با پتانسیل تجدیدپذیر در کشور نیست. به‌عنوان مثال تنها ۱۳درصد از کارخانه‌‌‌های سیمان در استان‌‌‌های سیستان و بلوچستان، خراسانرضوی و خراسانجنوبی قرار دارد؛ اما پتانسیل این استان‌‌‌ها برای استفاده از منابع تجدیدپذیر بسیار بالاست و می‌توان از این ظرفیت استفاده کرد. از سوی دیگر، ظرفیت بالای تولید برق تجدیدپذیر خورشیدی و بادی در سه استان مرزی خراسانرضوی، خراسان جنوبی و سیستان و بلوچستان و نیازهای کشورهای همجوار در مرز شرق کشور به برق، با توسعه برق تجدیدپذیر در شرق کشور، تقاضای مناسبی جهت دریافت برق به وجود خواهد آورد. از سوی دیگر، در روزگار قدیم، تولید برق از راه انرژیهای زمین گرمایی نیز در ایران مطرح بود، اما با توجه به نبود صرفه اقتصادی در این زمینه، این بخش از ماجرای تولید انرژی تجدیدپذیر، از برنامه‌های کشور کنار رفته است.
بررسی قوانین موجود در حوزه انرژیهای تجدیدپذیر نشان می‌دهد که کشور در حوزه قانون‌گذاری با سه‌رویکرد خرید تضمینی، ارائه تسهیلات و هدف‌گذاری کمّی سعی داشته به توسعه آن در کشور کمک کند. تمامی این موارد نتوانسته است وضعیت انرژیهای تجدیدپذیر در کشور را بهبود بخشد و شرایط فعلی اختلاف زیادی با اهداف کمّی و برنامه‌های کشور دارد. از جمله مشکلات موجود در توسعه انرژیهای تجدیدپذیر در کشور، کمبود منابع مالی و عدم‌امکان رقابت این نیروگاهها با سایر نیروگاهها با توجه به نرخ پایین سوخت در نیروگاههای حرارتی است. تنها منبع مطمئن و پایدار وزارت نیرو برای پرداخت هزینه خرید تضمینی برق تجدیدپذیر، عوارض موضوع ماده ۵ قانون حمایت از صنعت برق بوده که با توجه به نوسانات ارزی و به تبع آن افزایش هزینه تمام‌شده برق تجدیدپذیر، کفاف هزینه خرید تضمینی برق از ظرفیت‌های موجود را نیز نمی‌دهد. همچنین با توجه به قیمت پایین سوخت تحویلی به نیروگاههای حرارتی، عملا نیروگاههای تجدیدپذیر به لحاظ صرفه اقتصادی، امکان رقابت با نیروگاههای حرارتی را ندارند. در سال ۱۴۰۱ تعرفه گاز تحویلی به نیروگاهها به ازای هر مترمکعب ۲۵۰ریال در نظر گرفته شده و متناسب با همین مبلغ، نرخ خرید برق از نیروگاههای حرارتی در سال ۱۴۰۱ به صورت متوسط برابر با ۹۳۶تومان به ازای هر کیلووات ساعت لحاظ شد. همچنین نیروگاههای تجدیدپذیر نسبت به نیروگاههای حرارتی به سرمایه‌گذاری بیشتری نیاز دارند و تامین سرمایه اولیه آن با توجه به جذابیت پایین سرمایه‌گذاری با مشکل روبه‌رو بوده است.
سوابق قانونی تجدیدپذیرها
ایران دارای پتانسیل زیادی برای افزایش ظرفیت تولید برق از محل انرژیهای تجدیدپذیر است. این مساله از سال‌های دور مورد توجه قرار گرفته و به‌منظور سرعت‌بخشی به روند تولید برق تجدیدپذیر، قوانین و مقرراتی برای تسهیل و تشویق سرمایه‌گذاری در این حوزه تدوین و تصویب شده است. عمده قوانین موجود در مورد انرژیهای تجدیدپذیر شامل حمایت از طریق خرید تضمینی، ارائه تسهیلات و کمکهای بلاعوض و همچنین هدف‌گذاری کمّی است.
خرید تضمینی: بحث خرید تضمینی برق اولین بار در سال ۱۳۷۹ مورد توجه قرار گرفت. مطابق بند «ب» ماده ۱۲۲ قانون برنامه سوم توسعه، به وزارت نیرو تکلیف شد تا با توجه به تقاضای بخش خصوصی یا تعاونی‌ها، نسبت به صدور مجوز احداث نیروگاه و تولید برق اقدام کند و به‌منظور حمایت از بخش خصوصی، خرید برق از آن بخش را تضمین کند. در سال ۱۳۸۰ نیز در ماده ۶۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت به آن اشاره و وزارت نیرو مکلف شد برق تولیدی توسط نیروگاهها و تولیدکنندگان بخشهای خصوصی و دولتی را با قیمت‌های تضمینی خریداری کند و برای برق تولیدی از منابع انرژیهای نو توسط بخشهای غیردولتی، نرخ ویژه‌ای در نظر گرفته شود. در ماده ۱۳۳ برنامه پنجم توسعه، شرکت توانیر و شرکت‌های وابسته و تابعه وزارت نیرو اجازه یافتند نسبت به انعقاد قراردادهای بلندمدت خرید تضمینی برق تولیدی از منابع نو و انرژیهای پاک با اولویت خرید از بخشهای خصوصی و تعاونی اقدام کنند. در همین سال در ماده ۶۱ قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی نیز وزارت نیرو مکلف شد به‌منظور حمایت از گسترش استفاده از منابع تجدیدپذیر انرژی، شامل انرژیهای بادی، خورشیدی، زمین‌گرمایی، آبی و زیست‌توده از طریق سازمان ذی‌ربط نسبت به عقد قرارداد بلندمدت خرید تضمینی از تولیدکنندگان غیردولتی برق از منابع تجدیدپذیر اقدام کند. در این قانون، محل تامین منابع مالی موردنیاز برای خرید تضمینی تولید از منابع تجدیدپذیر، از محل ارزش سوخت صرفهجوییشده براساس سوختهای وارداتی مایع و قیمت‌های صادراتی گاز و منافع حاصل از عدم‌تولید آلاینده‌ها و حفاظت از محیط‌زیست به ازای برق تولیدی این نیروگاهها تعیین شده است. همان‌طور که مشخص است، خرید تضمینی یکی از مهم‌ترین مواردی بوده که دولت برای حمایت از توسعه برق تجدیدپذیر به آن تکیه داشته است.
تسهیلات و کمکهای بلاعوض: به‌منظور ارائه تسهیلات و کمکهای بلاعوض به تولیدکنندگان برق تجدیدپذیر نیز قوانینی تصویب شده است. در ماده ۸ قانون هدفمندی یارانه‌ها مصوب سال ۱۳۸۸، دولت مکلف شده است ۳۰درصد خالص وجوه حاصل از اجرای قانون مذکور را برای پرداخت کمکهای بلاعوض یا یارانه سود تسهیلات یا وجوه اداره‌شده برای برخی مصارف از جمله توسعه تولید برق از منابع تجدیدپذیر هزینه کند. همچنین در قانون حمایت از صنعت برق، مصوب سال ۱۳۹۴، سعی شده است منابع لازم جهت توسعه انرژیهای تجدیدپذیر لحاظ شود. به همین منظور در ماده ۵ این قانون، دولت موظف شده است برای تامین بخشی از منابع لازم در جهت تولید برق تجدیدپذیر و پاک، عوارض مصرف هر کیلووات ساعت برق را در بودجه سالانه پیش‌بینی کند. میزان عوارض برق و مصارف آن هرساله در قانون بودجه سنواتی لحاظ می‌شود. این حکم یکی از مهم‌ترین منابع خرید تضمینی برق تجدیدپذیر بوده است.
همچنین بند«ی» تبصره ۱۵ قانون بودجه ۱۴۰۰ در اجرای ماده ۶۱ قانون اصلاح الگوی مصرف انرژی است و بر اساس آن دولت مکلف شده بود سوخت صرفهجوییشده یا حواله آن در نیروگاههای تجدیدپذیر را با تایید سازمان انرژیهای تجدیدپذیر و بهره‌وری انرژی برق تا سقف ۲۵هزار میلیارد ریال به سرمایه‌گذاران جهت فروش یا عرضه در بورس انرژی تحویل دهد که با اجرای این بند، بخش عمدهای از مطالبات سرمایه‌گذاران تولید برق تجدیدپذیر از طریق تخصیص حواله سوخت گاز تسویه شده است. در تبصره ۱۴ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ نیز تا سقف ۳۰هزار میلیارد ریال طبق ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ماده ۶۱ قانون اصلاح الگوی مصرف بودجه برای توسعه تجدیدپذیر پیش‌بینی شده بود؛ اما با توجه به اینکه در اولویت این تبصره قرار نداشت، محقق نشد. در ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور نیز توسعه انرژیهای تجدیدپذیر در زمره طرح‌هایی قرار گرفته است که می‌تواند به افزایش تولید یا صرفهجویی در مصرف نفت خام و میعانات گازی، گاز، فرآورده‌های نفتی و حتی کاهش گازهای گلخانه‌ای بینجامد و این ماده می‌توانست حمایت مالی خوبی را از این منظر ایجاد کند؛ هرچند عملکرد این ماده با مشکلات بسیاری همراه بوده است. هدف‌گذاری کمّی: علاوه بر حمایت‌های تسهیلاتی و مالی، در سال‌های گذشته هدف‌گذاری کمّی برای توسعه انرژیهای تجدیدپذیر نیز مورد توجه سیاستگذاران قرار گرفته است. یکی از شاخص‌‌‌ترین هدف‌‌‌گذاری‌‌‌های انجام‌شده در این زمینه، تکلیف قانونی ماده ۵۰ برنامه ششم توسعه است که براساس آن دولت مکلف شده سهم نیروگاههای تجدیدپذیر و پاک با اولویت سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی داخلی و خارجی را تا پایان اجرای قانون برنامه به حداقل ۵درصد ظرفیت برق کشور برساند.
همچنین براساس ماده ۱۹ قانون هوای پاک، مصوب سال ۱۳۹۶، وزارت نیرو مکلف است حداقل ۳۰درصد از افزایش سالانه ظرفیت موردنیاز برق کشور را از طریق انرژی تجدیدپذیر تامین کند که هر دو هدف‌گذاری انجام‌شده با عملکرد فاصله دارد. با توجه به موارد ذکرشده و به‌رغم تکالیف قانونی، توسعه انرژیهای تجدیدپذیر در حد انتظار نبوده است. در سال‌های اخیر نیز توسعه انرژی تجدیدپذیر در قوانین مرتبط مورد توجه قرار گرفت. در قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق که در آبان ۱۴۰۱ به تصویب رسید، رویکرد خودتامینی برق صنایع به عنوان یک راهکار پیشنهادی جهت افزایش ظرفیت تولید برق مورد توجه قرار گرفته است. براساس ماده ۴ این قانون، صنایع انرژی‌بر مکلف هستند حداقل هزار مگاوات نیروگاه تجدیدپذیر و پاک را تا پایان سال ۱۴۰۴ از محل منابع داخلی صنایع مذکور احداث کنند و در صورت عدم‌احداث، تامین برق این صنایع در شرایط کمبود برق در اولویت طرح‌های مدیریت مصرف برق وزارت نیرو قرار می‌گیرد. همچنین در قانون جهش تولید دانش‌بنیان، مصوب سال ۱۴۰۱ رویکرد مشابهی اتخاذ شده است. طبق ماده ۱۶ این قانون، صنایع با قدرت مصرف بیشتر از یک‌مگاوات موظف شده‌اند معادل یک‌درصد از برق موردنیاز سالانه خود را از طریق احداث نیروگاههای تجدیدپذیر تامین کنند و این میزان در پایان سال پنجم قانون حداقل باید به ۵درصد برسد؛ در غیر‌این صورت وزارت نیرو موظف است درصد ذکرشده برای برق مصرفی این صنایع را با تعرفه برق تجدیدپذیر محاسبه و از صنایع اخد کند. لازم به ذکر است که مبالغ فوق ضمن تفکیک از قبوض برق، به میزان ۵۰درصد مستقیما صرف خرید تضمینی برق تجدیدپذیر خواهد شد. حمایت از توسعه انرژی تجدیدپذیر در بسیاری از قوانین مورد توجه قرار گرفته است که این مساله شامل مصوبات هیات دولت نیز می‌شود. اما با وجود تمامی این قوانین، انرژیهای تجدیدپذیر هیچ‌گاه متناسب با انتظار و ظرفیت کشور توسعه‌نیافته است.
نسخه‌پیچی دیگر کشورها برای برق تجدیدپذیر
منابع در دسترس، مهم‌ترین عامل انتخاب تجدیدپذیر در سبد تولید برق کشورهاست. سبد تولید برق در کشورهای آمریکایی نسبت به سایر کشورها تنوع بیشتری دارد و به‌رغم اینکه بخش گازی در آنها دارای بیشترین سهم است، کشورهایی مثل کانادا و برزیل به دلیل داشتن منابع آب فراوان، برقِ آبی در تولید برق آنها نقش مهمی دارد. در کشورهای اروپایی نیز به دلیل کمبود منابع گازی، سهم تجدیدپذیر بیشتر شده و به بیش از ۲۰درصد نیز میرسد. در سبد تولید برق کشورهای حوزه خلیج‌فارس و خاورمیانه به دلیل برخورداری از منابع نفت و گاز، سوختهای فسیلی در تولید برق سهم بسیار بالایی داشته و به بیش از ۶۰درصد میرسد. در کشورهای شرق آسیا مانند چین، استرالیا، هند و اندونزی، سهم زغال‌سنگ قابل‌توجه است و بیش از ۵۰درصد سبد تولید برق را تشکیل می‌دهد. با همه این تفاسیر اکثر کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه در حال تغییر سیاست و افزایش سهم انرژیهای تجدیدپذیر در تولید برق هستند؛ به نحوی که براساس برآوردهای بین‌المللی با افزایش میزان تولید برق تا سال ۲۰۵۰ میلادی به ۶/ ۱برابر، سهم تولید برق از منابع تجدیدپذیر نیز به ۴۳درصد میرسد.
نسخه برای برنامه هفتم
ناترازی اقتصادی صنعت برق مانع افزایش ظرفیت تولید برق تجدیدپذیر است؛ اما طی برنامه هفتم توسعه با مجموعه پیشنهادهایی می‌توان با ایجاد انگیزه اقتصادی کافی و تضمین در خرید برق تجدیدپذیر از محل‌های مشخص، توان برق تجدیدپذیر را به ۱۰هزار مگاوات افزایش داد. در نتیجه مواردی در طول برنامه هفتم توسعه از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد شده است.
نخست آنکه استان‌‌‌های شرقی کشور دارای پتانسیل ۷/ ۳۰هزار مگاواتی برای تولید برق تجدیدپذیر هستند و امکان صادرات برق به کشورهای افغانستان و پاکستان وجود دارد. با توجه به اختلاف قیمت متوسط نرخ داخلی و صادراتی برق پیشنهاد می‌شود که سرمایه‌گذاری و احداث نیروگاههای تجدیدپذیر در سه استان خراسانرضوی، خراسانجنوبی و سیستان و بلوچستان با تضمین امکان صادرات حداقل ۵۰درصد ظرفیت تولیدی این نوع نیروگاهها در زمان غیراوج انجام شود.
دوم آنکه به‌رغم تمایل جدی بخش خصوصی به توسعه نیروگاههای تجدیدپذیر و بعضا وجود مصوبات شورای اقتصاد در این خصوص، به دلیل نبود تضمین بازپرداخت سرمایه‌گذاری انجام‌شده از محل سوخت صرفهجوییشده مبتنی بر ماده ۱۲ قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر، توسعه تجدیدپذیرها با کندی همراه بوده است. درنتیجه پیشنهاد می‌شود صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی، به منظور تضمین تسویه گواهی‌‌‌های صرفهجویی انرژی تاسیس شود. در این صورت، پس از صدور گواهی صرفهجویی انرژی مابه‌ازای سوخت صرفهجوییشده (مصرف‌نشده) حاصل از تولید برق تجدیدپذیر، تسویه این گواهی‌‌‌ها در بازار بهینه‌سازی به پشتوانه صندوق بهینه‌سازی مصرف انرژی انجام خواهد شد و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در توسعه انرژیهای تجدیدپذیر با ریسک کمتری همراه خواهد بود.
سوم آنکه در حال حاضر به دلیل تعرفه پایین سوخت نیروگاههای حرارتی در کشور، به لحاظ اقتصادی امکان رقابت نیروگاههای تجدیدپذیر با سایر نیروگاهها وجود ندارد. با توجه به ماده ۱۰ قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق، پیشنهاد می‌شود با حرکت به سمت حذف تدریجی قیمت‌گذاری در زنجیره تولید تا مصرف برق و ارائه یارانه به صورت مستقیم به جامعه هدف، علاوه بر تشویق به بهره‌‌‌ور شدن زنجیره تولید، تولید برق تجدیدپذیر رقابتپذیر شود. چهارم آنکه مصرف بخش عمومی در کشور حدود ۸/ ۷درصد از کل مصرف برق است و بخش عمدهای از آن را مشترکان اداری تشکیل می‌دهند. اصلاح تعرفه انرژی در کشور باید از دولت شروع شود. بنابراین پیشنهاد می‌شود ۵درصد از برق مشترکان اداری با برق تجدیدپذیر تامین شود. به عبارتی تضمین لازم برای افزایش ظرفیت هزار مگاوات نیروگاه تجدیدپذیر در طول برنامه هفتم توسعه جهت توسعه نیروگاههای تجدیدپذیر وجود خواهد داشت. پنجم آنکه با توجه به تکلیف قانونی خودتامینی برق صنایع مبتنی بر ماده ۴ قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق و ایجاد بستری برای احداث نیروگاه تجدیدپذیر برای تمامی بخش‌‌‌ها، پیشنهاد می‌شود که بازار سلف گواهی ظرفیت تجدیدپذیرها ایجاد شود تا شرکت‌های تخصصی دارای مجوز احداث نیروگاههای تجدیدپذیر با عرضه سهم‌‌‌های خرد، به تقاضای احداث سایر بخشهای مصرف برق کمک کنند.
