الگوی کشورها در «توسعه ظرفیت تولید» بررسی شد
نسل جدید سیاست صنعتی
نقش دولت در توسعه اقتصادی، همیشه بحثی داغ در حوزه سیاستگذاری توسعه بوده است. عده‌‌‌ای دولت را به‌عنوان مروج فعال و ضروری توسعه می‌‌‌بینند و بر اهمیت سیاست صنعتی در دگرگونی اقتصادی تاکید میکنند. به نظر میرسد در روزگار فعلی، سیاست صنعتی، موضوعی مهم‌تر از گذشته تلقی می‌شود و از سال ۲۰۱۰، این سیاست گسترشی روزافزون به خود دیده است.
بر این اساس، در سیاست صنعتی جدید، کشورها تمایل دارند از یارانهها و اقدامات تشویقی صادرات استفاده کنند که اغلب شرکت‌ها را هدف قرار می‌دهند. دموکراسی‌‌‌های ثروتمند بیشتر از دیگر دولت‌‌‌ها، درگیر سیاستهای صنعتی هستند و سیاست صنعتی به سمت زیرمجموعه‌‌‌ای از صنایع حرکت می‌کند که با مزیت نسبی آشکارشده صنعت، همبستگی زیادی دارد. یعنی به نظر میرسد سیاستهای صنعتی بهطور سیستماتیک با بخشهایی همبستگی دارند که در آن مزیت نسبی آشکارتری وجود دارد. نتایج نیز نشان می‌دهد که دولت‌‌‌ها، ترجیح می‌دهند سیاستهای صنعتی را با بنگاه‌‌‌ها و صنایعی پیش ببرند که خود را پیش‌تر در بازارهای بین‌المللی تثبیت کرده و خودی نشان داده‌‌‌اند. سیاستهای صنعتی جدید به شکل اقدامات غیرتعرفه‌‌‌ای هستند. این سیاستها که با هدف شکل‌دادن به ترکیب فعالیت‌‌‌های اقتصادی کار خود را پیش می‌‌‌برند، به دنبال تغییر قیمت‌های نسبی در بخش‌‌‌ها یا هدایت منابع به سمت فعالیت‌‌‌های هدفمند انتخابی خاص خود با هدف تغییر ترکیب بلندمدت فعالیت‌‌‌های اقتصادی هستند.
جدیدترین یافتهها در این باره نشان می‌دهد که شاهد رشد استفاده از سیاستهای صنعتی در تغییر ساختار اقتصاد هستیم و بهطور مشخص، از ۲۰درصد استفاده از این سیاستگذاری‌‌‌ها در سال ۲۰۱۰، به استفاده ۵۰درصدی از این سیاستها در سال ۲۰۱۹ رسیده‌‌‌ایم. به این ترتیب، صنایع منتخب بیشتر از گذشته شاهد حمایت‌‌‌های توسعه‌‌‌ای دولت‌‌‌ها در سیاستگذاری خواهند بود. با وجود همه این نکات از آنجا که سیاستهای صنعتی تکنوکراتیک و پیچیده شده‌اند برای اجرای آنها ظرفیت اداری و مالی دولت باید بالا باشد و چون بسیاری از کشورهای جهان ظرفیت دولتی پایین و ضعیفی دارند، شاهد نابرابری بزرگ در استفاده از سیاستهای صنعتی در میان کشورها هستیم. به‌عنوان نمونه، آلمان به‌عنوان پرچم‌‌‌دار این حوزه، دوبرابر دیگر کشورها از سیاستهای صنعتی بهره می‌‌‌جوید، در حالی که در بسیاری از کشورهای فقیر سیاست صنعتی وجود ندارد.
یک مطالعه جدید با استفاده از روش اندازهگیری سیاستهای صنعتی از روی متن حقایق جالبی را در مورد تحولات سیاست صنعتی و نحوه استفاده از آن آشکار می‌کند. چهار یافته کلیدی بر مبنای این مطالعه برجسته میشوند. اولا، سیاستهای صنعتی به‌شدت رایج هستند و از سال ۲۰۱۰ سهم آنها در کل سیاستها افزایش یافته است. ثانیا، کشورها تمایل دارند از یارانهها و اقدامات تشویقی صادرات استفاده کنند که اغلب شرکت‌ها را هدف قرار می‌دهد. ثالثا، کشورهای ثروتمندتر، بیشتر درگیر سیاست صنعتی هستند. در دادههای این مطالعه، سیاست صنعتی در میان فقیرترین کشورها نادرتر است. در نهایت، سیاست صنعتی به سمت زیرمجموعه‌‌‌ای از صنایع هدف قرار می‌گیرد که با مزیت نسبی آشکارشده صنعت همبستگی زیادی دارد. نکته مهم این است که اگرچه سیاست صنعتی رایج است، اما به طور مساوی در بین کشورها توزیع نشده است و کشورهای فقیر در رقابت با کشورهای ثروتمند به‌شدت ناتوانند؛ زیرا فاقد ظرفیت‌‌‌های اداری و مالی لازم برای استفاده از سیاستهای صنعتی تکنوکراتیک هستند.
تحولات سیاست صنعتی
از قرن ۱۸، سیاستگذاران در مورد اهمیت سیاستهای صنعتی بحث کرده‌‌‌اند. با این حال، اقتصاددانان فاقد معیار‌‌‌ها و داده‌‌‌هایی در مورد استفاده از آن هستند. این مطالعه رویکرد جدیدی برای اندازهگیری سیاست صنعتی از روی متن ارائه و الگو‌‌‌های جهانی آن را بررسی می‌کند. این گزارش، الگوریتم طبقهبندی خودکار خط‌‌‌مشی‌‌‌ها را از پایگاه داده جهانی توضیحات سیاستهای تجاری، مابین سال‌های ۲۰۰۹ تا ۲۰۲۰ طبقهبندی می‌کند. با کمّی کردن سیاست در سطح کشور، صنعت و سال، اولین تحلیل تفکیک‌شده از سیاستهای صنعتی بین‌المللی ارائه می‌شود. چهار یافته کلیدی به این شرح است، سیاست صنعتی (IP) رایج است (۲۵درصد از سیاستها در پایگاه داده گزارش) و از سال ۲۰۱۰ گسترش یافته است. ثانیا، کشورها تمایل دارند از یارانهها و اقدامات تشویقی صادرات استفاده کنند که اغلب شرکت‌ها را هدف قرار می‌دهند. ثالثا، دموکراسی‌‌‌های ثروتمند بیشتر درگیر IP هستند.
چهارم، IP به سمت زیرمجموعه‌‌‌ای از صنایع هدف قرار می‌گیرد که با مزیت نسبی آشکارشده صنعت همبستگی زیادی دارد. یکی از سوال‌‌‌های مهم در اقتصاد این است که آیا دولت باید ترکیب فعالیت‌‌‌های اقتصادی را شکل دهد؟ این اقدام دولتی که به‌عنوان سیاست صنعتی شناخته می‌شود، بحث‌برانگیز است. بحث در مورد نقش دولت در فرآیند توسعه به قدمت سرمایه‌داری مدرن است. بسیاری از محققان دولت را به‌عنوان یک‌مروج فعال و ضروری توسعه می‌‌‌بینند و بر اهمیت سیاست صنعتی در دگرگونی اقتصادی تاکید میکنند. برخی دیگر استدلال کرده‌‌‌اند که سیاستهای صنعتی مضر هستند. برای نمونه، گری بکر معتقد است: «بهترین سیاست صنعتی اصلا وجود ندارد»؛ با این حال ما فاقد معیار‌‌‌ها و دادههای مقایسه‌‌‌ای در مورد سیاست صنعتی هستیم و در نتیجه تصویر سیستماتیکی از استفاده از سیاست صنعتی نداریم. این مطالعه به یک کسری تجربی پیرامون سیاست صنعتی با استفاده از رویکرد مبتنی بر متن جدید برای اندازهگیری سیاست صنعتی میپردازد. روش گزارش از یادگیری ماشین برای طبقهبندی خودکار سیاستهای صنعتی از متن خط‌‌‌مشی‌‌‌ها استفاده می‌کند.
آنها با استفاده از الگوریتم طبقهبندی در یک پایگاه داده جامع سیاست جهانی، استفاده از سیاست صنعتی را در سطح کشور، صنعت و سال کمیت میکنند. به طور خاص، آنها اولین تحلیل توصیفی از سیاست صنعتی را ارائه می‌دهند و استفاده از خطمشی چه کسی، چه چیزی، چه زمانی و چگونه را از سال ۲۰۰۹ تا ۲۰۲۰ در نظر می‌‌‌گیرند. منظور این است که چه کسانی، در چه زمانی و چگونه از سیاستهای صنعتی استفاده کرده‌‌‌اند. برخلاف بسیاری از سیاستها، سیاستهای صنعتی اغلب به طور مستقیم قابل مشاهده نیستند. برای نمونه تعرفه‌‌‌ها را در نظر بگیرید که ابزار متعارف سیاست صنعتی است. اگرچه از نظر تاریخی تعرفه برای محافظت از صنایع نوزاد استفاده می‌شود، اما تعرفه‌‌‌ها همچنین برای افزایش درآمد دولت نیز استفاده میشوند و ممکن است برای اهداف دیگر مانند شرایط تجاری استفاده شوند. نرخ تعرفه به‌تنهایی نمی‌‌‌تواند چیز زیادی در مورد سیاست صنعتی به ما بگوید.
این چالش با این واقعیت تشدید می‌شود که سیاستهای صنعتی به شکل اقدامات غیرتعرفه‌‌‌ای (NTM) هستند. بهطور خلاصه، محققان به اطلاعات بیشتری نیاز دارند تا تشخیص دهند که آیا یک‌سیاست واقعا یک‌سیاست صنعتی است یا خیر؛ کاری که این مطالعه جدید انجام می‌دهد.به‌منظور اندازهگیری سیاست صنعتی، رویکرد گزارش به زبان و اهداف سیاستها میپردازد. بهطور دقیق‌‌‌تر، گزارش میزانی را در نظر می‌گیرد که توصیفات سیاستی، اهداف سیاست صنعتی را منعکس می‌کند؛ یعنی قصد شکل‌‌‌دهی به ترکیب و ساختار فعالیت اقتصادی توسط یک نهاد سیاستگذار ملی. این اهداف دگرگون‌کننده، اشکال مختلفی دارند. آنها میتوانند سیاستی باشند که صنعت نوپا را برای تغییر تولید داخلی هدف قرار می‌دهد یا سیاستی باشد که تحقیق و توسعه را برای گسترش فعالیت‌‌‌های نوآورانه تشویق می‌کند. آنها میتوانند سیاستی باشند که به فناوری سبز یارانه می‌دهند تا از سوخت‌های فسیلی دور شوند یا میتوانند سیاست‌هایی باشند که صنعت در معرض ورشکستگی را که با بادهای معکوس اقتصادی مواجه است احیا می‌کند.
در هر مورد، سیاستگذاران قصد دارند ساختار اقتصاد را تغییر دهند. اهداف سیاست صنعتی اغلب در شیوه‌ای که بازیگران سیاسی، سیاست را توصیف میکنند نفوذ می‌کند. شرح زیر را در مورد یارانه چینی از مجموعه داده گزارش در نظر بگیرید: «در وزارت صنعت و فناوری اطلاعات، در اول مارس ۲۰۱۷ طرحی برای تقویت رشد صنعت باتری چین، به‌‌‌ویژه باتری‌‌‌های خودرو ابلاغ شد.» گزارش مفهوم خود از سیاست صنعتی را با استفاده از یک تعریف رسمی که بر اهداف سیاست متمرکز است، مدون می‌کند. این تعریف رسمی به ما این امکان را می‌دهد که در عمل توصیفاتی از سیاست صنعتی را دسته‌بندی کنیم.
نکته مهم این است که این تعریف رسمی جدید نیست، بلکه براساس دهه‌‌‌ها کار محققان و دست‌اندرکاران سیاست صنعتی استوار است. تعریف گزارش از سیاست صنعتی بر دو بخش تکیه دارد: الف) سیاست صنعتی اقدام دولت هدف‌گراست. هدف شکل‌دادن به ترکیب فعالیت‌‌‌های اقتصادی است. به طور خاص سیاست صنعتی به دنبال تغییر قیمت‌های نسبی در بخش‌‌‌ها یا هدایت منابع به سمت فعالیت‌‌‌های هدفمند انتخابی خاص (مانند صادرات، تحقیق و توسعه) با هدف تغییر ترکیب بلندمدت فعالیت‌‌‌های اقتصادی است. ب) سیاست صنعتی در راستای اهداف اعلام‌شده در سطح اقتصاد ملی است. بهطور خاص سیاست صنعتی توسط یک دولت ملی یا فراملی انجام می‌شود. این اقدامات توسط دولت‌های ملی، نهادهای فراملی یا ادغام این واحدها تامین مالی میشوند.
حقایق خطمشی صنعتی
یکی از یافتههای کلیدی مطالعه این است که ۲۵درصد از سیاستها در دادههای GTA براساس مدل گزارش به‌عنوان سیاست صنعتی طبقهبندی شده‌اند.
این نشان می‌دهد که سیاست صنعتی در واقع کاملا رایج است. از طرفی براساس دادههای گزارش، سیاست صنعتی به‌سرعت در حال افزایش است. نمودارها روند IP بین سال‌های ۲۰۰۹ تا ۲۰۱۹ را بررسی میکنند. تغییر رو به بالا در نسبت سیاستهای طبقه‌بندی‌شده به‌عنوان سیاستهای صنعتی، از تنها ۲۰درصد از کل سیاستها در اوایل دهه ۲۰۱۰ به نزدیک به ۵۰درصد در سال ۲۰۱۹ غیر‌قابل چشم‌پوشی است. سوال مهم دیگر این است که چه اهرمهای سیاستی برای اجرای سیاست صنعتی استفاده میشوند؟ سیاستهای صنعتی شناسایی‌‌‌شده در دادههای گزارش معمولا به شکل یارانهها و اقدامات مرتبط با صادرات است. اینها از برجسته‌ترین انواع خط‌مشی‌های صنعتی در میان سایر سیاستهای صنعتی هستند. علاوه بر این، متوجه میشویم که سیاستهای صنعتی به طور قابل ملاحظه‌‌‌ای مختص شرکت‌ها هستند. منظور ما این است که آنها شرکت‌های خاصی را هدف قرار می‌دهند. براساس دادههای مطالعه، متوجه میشویم که بیش از ۶۰درصد سیاستهای صنعتی مربوط به شرکت‌ها هستند، در حالی که این میزان برای سیاستهای غیرصنعتی تنها ۲۰درصد است.
با در نظر گرفتن این یافتهها در کنار هم، اشکال سیاست صنعتی اغلب با تعرفه‌های واردات بی‌رویه دهه‌های گذشته فاصله زیادی دارد. اجرای بسیاری از رایج‌‌‌ترین اشکال IP تقریبا به سطوح بالایی از ظرفیت مالی و اداری نیاز دارد؛ یعنی دولتی که دارای درآمد مالی برای پرداخت یارانه به شرکت‌ها و ترویج صادرات است، همین‌طور دولتی که دارای ظرفیت اداری برای شناسایی شرکت‌هایی است که باید حمایت شوند.
نکته بسیار مهم این است که اگرچه سیاست صنعتی رایج است، اما بهطور مساوی در بین کشورها توزیع نشده است. بهطور قابل‌توجهی، ما در اکثر کشورها هیچ سیاست صنعتی را نمی‌بینیم. در عوض، همان‌طور که گزارش نشان می‌دهد، تعداد انگشت‌شماری از کشورها سهم اصلی سیاست صنعتی را به خود اختصاص می‌دهند. بررسی کشورهای برتری که از سیاست صنعتی استفاده میکنند آموزنده است. گزارش ۲۰کشور برتر درگیر در سیاست صنعتی را فهرست می‌کند. آلمان در صدر این فهرست قرار دارد. این کشور تقریبا دوبرابر کشورهای دیگر از سیاستهای صنعتی استفاده می‌کند. قابل ذکر است که ۱۲کشور از لیست ۲۰کشور برتر مورد مطالعه براساس تولید ناخالص داخلی سرانه در سال ۲۰۱۰ (به دلار فعلی) در زمره ثروتمندترین کشورها قرار دارند.
این الگو همبستگی مثبت بالا را میان درآمد کشور و استفاده از سیاستهای صنعتی نشان می‌دهد. سوال کلیدی دیگر پیرامون سیاست صنعتی این است که چه بخشهایی را هدف قرار داده‌‌‌اند، همه آنها یا برخی از آنها را؟ اگر چنین است، آیا آنها به نحوی سیستماتیک انتخاب میشوند؟ داده‌ها نشان می‌دهد که IP بهطور سیستماتیک با بخشهایی همبستگی دارد که در آن کشورها مزیت نسبی آشکار بیشتری دارند. بهطور خلاصه این گزارش رویکرد جدیدی برای اندازهگیری سیاستهای صنعتی ارائه می‌کند و آن را در مجموعه جامعی از سیاستهای تجاری جهانی اعمال می‌کند. سهم روش‌‌‌شناختی کلیدی این گزارش، ارائه رویکرد مبتنی بر متن برای طبقهبندی اقدامات تعرفه‌‌‌ای و غیرتعرفه‌‌‌ای به آنهایی است که سیاستهای صنعتی هستند و آنهایی که نیستند.
این گزارش همچنین نشان می‌دهد که اندازهگیری صحیح، این پتانسیل را دارد که برای نحوه تفکر ما در مورد سیاست صنعتی مهم باشد. با استفاده از رویکرد اندازهگیری گزارش، نتایج توصیفی نشان می‌دهد که سیاست صنعتی، در حالی که رایج است، به‌شدت به سمت کشورهای ثروتمند گرایش پیدا می‌کند. نتیجه بالا همچنین برای تفکر در مورد یافتههای گزارش مهم است؛ زیرا نشان می‌دهد که سیاستهای صنعتی بسیار تکنوکراتیک (با استفاده از اهرمهای خطمشی پیچیده) و اغلب مختص شرکت هستند. اگر واقعا چنین است که سیاست صنعتی مدرن به نظر میرسد، برای فقیرترین کشورها سخت‌‌‌تر خواهد بود که ظرفیت مالی و اداری موردنیاز برای اجرای سیاستهای مشابه را ایجاد کنند. علاوه بر این، اگر اقتصادهای بزرگ واقعا به سمت استفاده بیشتر از سیاست صنعتی حرکت کنند (همان‌طور که یافتههای ما نشان می‌دهد)، رقابت برای کشورهای فقیر در بازارهای بین‌المللی حتی دشوارتر خواهد شد.
در نهایت، دادههای گزارش به ما اجازه می‌دهد تا به یکی از بحث‌‌‌برانگیزترین جنبه‌‌‌های سیاست صنعتی نفوذ کنیم؛ اینکه چه کسی آن را دریافت می‌کند؟ گزارش نشان می‌دهد که بهطور میانگین، بخشهایی که سیاستهای صنعتی جدید را در یک‌سال معین دریافت میکنند، به طور سیستماتیک مزیت نسبی بالاتری دارند.
