در گفت‌وگوی اختصاصی «دنیای اقتصاد» با یک مقام نهاد ریاست‌جمهوری بررسی شد
منشأ «ابرتورم مقررات»
پشت صحنه «ابرتورم مقررات»
عكس: دنیای اقتصاد
بحث تنقیح قوانین و پاک‌کردن عرصه سیاستگذاری از حجم عظیمی از قوانین و مقررات دست‌وپاگیر، کار بزرگی است و ابعاد نادیده بسیاری دارد. سیاست کلان کاهش تورم قوانین، در کنار سیاست مقررات‌‌‌زدایی، در ایران انسجام ساختاری ندارد، اما اقدامات یک نهاد تخصصی در این زمینه بسیار درخشان است؛ نهادی با قدمت حدود نیم‌قرن که به‌جز در مقطعی، همواره ذیل معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری به فعالیت پرداخته است. مدیریت این سیاست بر عهده یک حقوقدان است؛ مهدی مهدیزاده که گفت‌وگو با او از هر نظر کار دشواری است، فردی که چندان تمایل ندارد سختی کار خویش در حوزه تنقیح ۱۱۵سال قانون‌گذاری در کشور را بازگو کند، اما در تشریح جزئیات سیاست در حال اجرا، کاملا دست و دلباز است. او و همراهانش در معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری در طول ۳۶ماه گذشته دور تازه‌‌‌ای از فعالیت خود را آغاز کرده و به جز راهاندازی پایگاه ملی اطلاعرسانی قوانین و مقررات کشور (با نشانی dotic.ir)، تلاش کردهاند تصویب‌‌‌نامه‌‌‌های تنقیحی هیاتوزیران را پیگیری کنند. تلاش آنها موجب شده است تا تنقیح یا پالایش مقررات زائد و حذف، دستهبندی و انتشار انواع صحیح و معتبر از بین انواع بدون اعتبار راحت‌‌‌تر شود. در ادامه مشروح گفت‌وگوی «دنیای‌اقتصاد» با دکتر مهدیزاده را می‌‌‌خوانید:
در ابتدای گفت‌وگو تمایل دارم از سیاست تنقیح قوانین و مقررات و نتیجه آن که در وب‌سایت dotic.ir منعکس می‌شود، بپرسم. با توجه به اینکه در مورد زیر و بم این وب‌سایت، اطلاعات زیادی در دست نیست، شاید بد نباشد بپرسم که چه اتفاقی در این سایت در حال وقوع است؟
این یک مقدمه مفصل می‌‌‌خواهد. در ۱۱۵سال گذشته، کشور وارد دوران جدیدی از نظم اجتماعی شد. بعد از بحث انقلاب مشروطه، ما مجلس قانون‌گذاری تاسیس کردیم و بنا شد که همه رفتارهای ما در کشور، جامعه و زندگی جمعی‌‌‌مان ذیل عنوان قانون سامان پیدا کند. آن رساله «یک کلمه» که بحثش هم قانون بود، معروف است و تمام بحث هم این بود که اگر قانون حاکم شود، مشکلات و عقب‌‌‌ماندگی‌‌‌های کشور حل خواهد شد. از آن زمان، ما وارد دوران جدیدی از زندگی اجتماعی‌‌‌مان شده‌ایم. نقطه آمالی که شاید مدنظر همگان باشد، این است که در کشورمان به جایی برسیم که اصل حاکمیت قانون به طور کامل محقق شود. حالا اینکه مفهوم اصل حاکمیت قانون چیست، نیاز به بحث‌‌‌های مفصلی دارد، ولی در ساده‌‌‌ترین شکل، مساله این است که همگان تابع قانون باشند؛ همه رفتارها ذیل قانون معنا پیدا کند و چه شهروند و چه حاکم، همه ذیل عنوان قانون و زیر چتر قانون باشند و رفتارهایشان با قوانین مطابقت داشته باشد. اگر چنین اتفاقی بیفتد، حتی اگر قانون، قانون نادرستی باشد، بهتر از وضعیتی است که در آن بی‌‌‌قانونی حاکم باشد. در معانی عمیق‌‌‌تر اصل حاکمیت قانون، از این بحث می‌شود که خود قانون باید چه ویژگی‌‌‌هایی داشته باشد. قانون این نیست که هرچه من اراده کردم، عنوان قانون بر آن گذاشته شود. قانون باید تابع اصولی مثل عدالت، حقوق، آزادی‌های انسان‌‌‌ها و... باشد. شرط لازم برای تحقق اصل حاکمیت قانون این است که همگان از قوانین و مقررات مطلع باشند. این شرط لازم و عقلی قضیه است. اینکه ما قانونی را وضع کنیم، کنار بگذاریم و هیچ‌کس مطلع نشود و بعد انتظار داشته باشیم همه آن را اجرا کنند، امری غیرعقلانی است. این نکته بسیار ساده، در نظام حکمرانی و قانون‌گذاری ما در طول این ۱۱۵سال، به‌درستی محقق نشده است؛ یعنی دسترسی مردم و حتی مجریان به قوانین و به‌ویژه مقررات، بسیار ناقص و ابتدایی است و خیلی جاها اساسا خیلی‌‌‌ها مطلع نمیشوند. ریشه وقوع بسیاری از جرائم دقیقا به همین برمی‌‌‌گردد؛ یعنی افراد نمی‌‌‌دانند اساسا یک رفتاری، عمل مجرمانه است یا این رفتار، نادرست و تخلف است و نباید آن را انجام دهند. اگر قوانین و مقررات را در دسترس همه قرار دهید و همه را مطلع کنید، اولا آن دسته از افرادی که واقعا به دنبال این هستند که در چارچوب قوانین و مقررات حرکت کنند، حقوق و تکالیف خودشان را می‌‌‌دانند؛ ثانیا کسانی هم که به دنبال فساد هستند، در پرتو نظارت‌‌‌های عمومی قرار می‌‌‌گیرند. چون عموم مردم از قوانین و مقررات مطلع نیستند، امکان نظارت عمومی بر حاکمان را پیدا نمی‌‌‌کنند. بنابراین حاکمیت قانون به این وابسته است که در حوزه قوانین و مقررات شفافیت ایجاد کنید تا اولا من شهروند بدانم که چه حقوق و تکالیفی دارم و ثانیا با دانستن حقوق و تکالیف، بر رفتار مجریان و کارگزاران، نظارت و مطالبه‌‌‌گری کنم. بر مبنای نکاتی که عرض کردم، ما در این حوزه از معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری که معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات است، دو ماموریت عمده را دنبال میکنیم: اول، اطلاعرسانی عمومی قوانین و مقررات و دوم، تنقیح قوانین و مقررات.
شما به‌طور مستقیم زیرمجموعه نهاد ریاست‌جمهوری قرار می‌‌‌گیرید یا معاونت حقوقی هستید؟
ما بخشی از معاونت حقوقی رئیسجمهور هستیم. خود این مجموعه یک سابقه و قدمتی دارد. از دهه ۵۰ شکل گرفته، در دهه ۵۰ قانونی تصویب می‌شود و سازمانی را ایجاد می‌کند با عنوان سازمان تنقیح و تدوین قوانین و مقررات کشور. آن سازمان مستقیما زیر نظر شخص نخست‌‌‌وزیر وقت بوده، ولی بعد از انقلاب در راستای کوچک‌‌‌سازی و مسائلی از این دست، زیرمجموعه معاونت حقوقی نخست‌‌‌وزیری و بعد معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری می‌شود. یعنی مجموعه دارای قدمت ۵۰ساله است و تجربه و دانش و داشته‌‌‌هایی که این مجموعه دارد، کاملا در کشور منحصربهفرد است. همان‌طور که عرض کردم، ما دو ماموریت اساسی را دنبال میکنیم. نخست، بحث اطلاعرسانی قوانین و مقررات است. این ماموریتی است که ما در چند سال اخیر ورود کرده‌ایم. با آسیب‌‌‌شناسی‌‌‌ای که انجام شد، متوجه شدیم این مشکل وجود دارد و قوانین و مقررات به دست مردم نمی‌رسد و حتی به دست مجریان هم با تاخیر می‌‌‌رسد. بنابراین سلسله اقداماتی را شروع کردیم و هنوز هم مسیر بسیار طولانی را تا رسیدن به نقطه مطلوب، پیش‌رو داریم. در چارچوب این ماموریت، به دنبال این هستیم که قوانین و مقررات را در شکل کاملا مطمئن و قابل اعتماد، در سریع‌‌‌ترین زمان ممکن به دست مخاطبان خودمان که اولا خود مجریان و ثانیا شهروندان هستند، برسانیم. تاکنون از روش‌های مختلفی استفاده کرده‌ایم. مثلا سامانه رایانامه حقوقی راهاندازی کرده‌ایم و هر یک از شهروندان بدون الزام به معرفی، صرفا با دادن یک ایمیل عضو این سامانه میشوند و هر روز جدیدترین بسته‌‌‌های قوانین و مقررات برایشان ایمیل می‌شود. بیش از ۸۰۰بسته قوانین و مقررات تاکنون ارسال شده است.
یعنی به نوعی خبرنامه حقوقی است که هرکس درخواست کند، برایش ارسال می‌شود؟
دقیقا، خبرنامه حقوقی اما فقط در حوزه قوانین و مقررات. اگر وارد پایگاه ملی اطلاعرسانی قوانین و مقررات کشور شوید، به صورت رایگان امکان ثبت‌‌‌نام دارید. البته هنوز امکان انتخاب موضوعی قوانین و مقررات درخواستی را برای ارسال نداریم و این جزو برنامههای آینده ما است. همواره سعی داشتهایم از ظرفیت‌‌‌های فضای مجازی استفاده کنیم، در حال حاضر در اینستاگرام یک صفحه با همین آدرس dotic.ir داریم. کاملا هم رسمی ورود کردیم؛ چرا که می‌‌‌خواهیم به مخاطبان این اعتماد را بدهیم که اخبار صحیح را از یک مرجع رسمی دریافت می‌کنند و می‌توانند به آن اطمینان کنند.
فکر می‌‌‌کنم اوج کار شما در زمینه اطلاعرسانی، در پایگاه ملی اطلاعرسانی قوانین و مقررات کشور باشد.
بله. پایگاه ملی اطلاعرسانی قوانین و مقررات کشور را شهریورماه سال ۹۷ رونمایی کردیم که محور اقدامات اطلاعرسانی ما قرار گرفته است و بر مبنای آن، اقدامات بعدی ما شکل می‌گیرد. یکی از اقداماتی که تصور می‌‌‌کنم لازم است اینجا به آن اشاره کرد، ساخت اپلیکیشن (تحت اندروید) قانون اساسی بود که از طریق سه اپراتور، لینک دانلود آن را برای همه شهروندان ارسال کردیم. نکته جالب این بود که در آمارگیری اولیه، نزدیک به یک‌میلیون دانلود صورت گرفته بود که روشی بی‌‌‌نظیر برای به اشتراک گذاشتن قانون اساسی کشور با شهروندان و مخاطبان بود. درباره پایگاه ملی اطلاعرسانی قوانین و مقررات کشور لازم است یادآور شوم که جدیدترین قوانین و مقررات در اینجا بارگذاری می‌شود. مثلا قانونی که ابلاغ شده، به فاصله دو، سه ساعت از زمان ابلاغ، در اینجا قابل رصد است. خوشبختانه عین مصوبه، یعنی نسخه ابلاغی با تاریخ ابلاغ، سربرگ و امضای مقام مسوول و رونوشت‌‌‌ها همه قرار می‌گیرد. پیش از این، دسترسی به قانون از مجاری رسمی، حداقل دو، سه روز زمان می‌‌‌برد. همچنین بسیاری از مصوباتی که ممکن است در جاهای دیگر اساسا منتشر نشود، در این پایگاه اطلاعرسانی می‌شود. به عنوان مثال، ما تمام مصوبات هیات دولت را در پایگاه ملی اطلاعرسانی بارگذاری میکنیم.
مصوبات مجلس هم بارگذاری می‌شود؟
قطعا. اما شاید بهتر باشد توضیح دهم که به طور کلی، این پایگاه پوشش‌‌‌دهنده قوانین و مقررات مصوب چه مراجعی است.
قبل از ورود به این بحث، لطفا برای خوانندگان ما روشن کنید، انواع اخباری که در پایگاه به صورت شفاف بارگذاری می‌‌‌کنید، کدام است؟
به طور کلی، مطالب مختلف و متنوعی را در پایگاه، اطلاعرسانی میکنیم. این موارد یا قانون است یا مقرره یا آرای حقوقی. البته این آرا مشتمل بر آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری است؛ آن دسته از آرایی که مثلا مصوبه دولت را ابطال می‌کند و نیز آرای وحدت‌رویه دیوان عالی کشور که در حکم قانون هستند. به عبارت دیگر، همه آرای قضایی بارگذاری نمیشوند، بلکه فقط آرایی که مثل قوانین لازم‌‌‌الاتباع هستند، بارگذاری میشوند. همچنین نظرات حقوقی لازم‌‌‌الاتباع مانند نظرات رئیس مجلس راجع به مصوبات دولت در مواردی که رئیس مجلس به مصوبات دولت ایراد می‌گیرد، بارگذاری می‌شود. علاوه بر اینها اخبار لوایح را داریم. تمام لوایحی که از جانب دولت به مجلس می‌رود، اعم از اینکه آنجا اعلام وصول شود یا نشود، با توجه به تصویب در دولت و ارسال به مجلس بارگذاری شده و قابل مشاهده است. در عین حال، اخبار طرح‌‌‌هایی که در مجلس اعلام وصول می‌شود، به طور کامل بارگذاری می‌شود. حتی می‌توانید خلاصه مذاکرات مجلس را همان روز یا نهایتا فردای آن روز در پایگاه ملی اطلاعرسانی مشاهده کنید. این مهم به مدد توافقی است که پیش‌تر با دوستان معاونت امور مجلس ریاست‌جمهوری حاصل شد. حتی اخبار پیش‌نویس مصوبات هیات وزیران نیز در این پایگاه بارگذاری می‌شود و این امکان فراهم شده است که مخاطبان بتوانند پیش از تصویب مصوبات هیاتوزیران، از آن مطلع شوند و در صورت لزوم نظرات خود را بیان کنند.
دستهبندی شما در پوشش شفاف اخبار و انتشار رسمی قوانین کشور به چه صورت است؟
ما برای هر مرجع وضع قوانین و مقررات، یک صفحه اختصاصی ایجاد کرده‌ایم. مثلا صفحه هیاتوزیران را ایجاد کرده‌ایم که وقتی وارد آن شوید، هر چیزی را که هیاتوزیران تصویب می‌کند، در پایگاه میبینید. به طور کلی، اگر به صفحه مراجع وضع مقررات در این سایت رجوع کنید، مراجع متعددی را میبینید که تاکنون به مصوبات آنها دسترسی نداشتید.
در حوزه افزودن مراجع وضع مقررات و انتشار اخبار مقررات جدید، مشکلاتی هم دارید؟
مراجع وضع، تحت پوشش این پایگاه به نحو مستمر در حال افزوده شدن است. خزانهداری کل کشور یکی از مراجع جدیدی بوده که اضافه شده، گمرک و سازمان تامین اجتماعی همین‌طور، هیات مقررات‌‌‌زدایی، ستاد تسهیل، یک به یک مصوبات اینها می‌‌‌آید و در اینجا قرار می‌گیرد. تمام مصوبات هیات واگذاری سازمان خصوصی‌سازی در اینجا بارگذاری می‌شود. تعداد زیادی شورای شهر و روستا در کشور وجود دارد. سیاست ما این است که ابتدا شوراهای شهر کلان‌شهرها و مراکز استان‌‌‌ها را وارد این پایگاه کنیم. خوشبختانه شورای شهر اصفهان، اولین شورای شهری بوده که تمام مصوباتش را اینجا قرار داده است. رویکرد ما این است که مردم برای دسترسی حداکثری به قوانین و مقررات بتوانند مرجع قابل اعتماد و با دسترسی آسان در اختیار داشته باشند. ما برنامههای توسعه‌ای و ترویجی را چند سال قبل و تا پیش از شروع کرونا داشتیم و حتی به ۱۰استان هم سفر کردیم تا به گوش مدیران، مجریان، دانشگاهیان، وکلا و قضات برسانیم که چنین پایگاه و سامانه‌‌‌ای وجود دارد.
فکر می‌‌‌کنم وب‌سایت لایه‌‌‌های دیگری هم دارد؟
بله. به جز مراجع وضع، یک برش اطلاعاتی دیگر بر مبنای دستگاه اجرایی ایجاد کردیم که دست‌کم برای دستگاه‌‌‌ها بسیار مفید است. ما برای هر دستگاه یک صفحه اختصاصی درست کردیم و هر آنچه را که به دستگاه به عنوان مجری ابلاغ شده است، در آن صفحه بارگذاری کرده‌ایم. اگر در وب‌سایت به آیکون دستگاههای اجرایی رجوع کنید، این امکان قابل مشاهده است. وارد سایت که شوید، با برش‌‌‌های مختلفی از موضوع و دستگاه و مراجع وضع روبهرو خواهید شد. کمیسیون دسترسی آزاد به اطلاعات، مصوبه‌‌‌ای را در سال ۹۸ داشت که در سال ۹۹ به تایید رئیسجمهور رسید و ابلاغ شد. منظورم شیوهنامه دسترسی آزاد به اطلاعات متضمن حق و تکلیف برای مردم (قوانین، مقررات و تصمیمات عمومی) است. می‌‌‌دانید که قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در سال ۸۷ تصویب شد. الان هم بیش از یک‌دهه از آن زمان می‌‌‌گذرد. در آن قانون، در دو جا اشاره شده که اطلاعات متضمن حق و تکلیف که همین قوانین و مقررات میشوند، قابل طبقهبندی نیستند و باید به اطلاع مردم برسد. یکی از دلایلی که ما به مساله اطلاعرسانی قوانین و مقررات در سال‌های اخیر ورود کردیم، همین بود که دیدیم این دو فراز از قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات، در عمل، اجرایی نشده است. شما نهایتا وارد سایت وزارتخانه‌‌‌ها میشوید که هر کدام یک مدل است؛ یکی ناقص و یکی کامل است. بنابراین پایگاه واحدی را شکل دادیم و گفتیم همه وزارتخانه‌‌‌ها و دستگاه‌‌‌ها در اینجا ورود اطلاعات کنند تا شهروند به جای سردرگمی و سرگردانی میان سایت‌‌‌های مختلف که آیا مطلب به دستش برسد یا نرسد، یکجا متمرکز ببیند، آن وقت اگر خواست اطلاعات دقیق‌‌‌تر و تخصصی‌‌‌تری پیدا کند، به دستگاه و سایت خودش مراجعه کند. بنابراین ما این پایگاه را ایجاد کردیم. با ابلاغ شیوهنامه انتشار و دسترسی به اطلاعات متضمن حق و تکلیف، این الزام هم اکنون وجود دارد که دستگاههای مشمول قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات که بسیار هم گسترده هستند، مصوبات خودشان را که متضمن حق و تکلیف هست، علاوه بر انتشار در پایگاه اطلاعرسانی خود، از طریق پایگاه ملی اطلاعرسانی قوانین و مقررات به نشانی DOTIC.ir منتشر کنند. در واقع از سال گذشته الزام به انتشار در پایگاه ایجاد شد. وقتی این ابلاغ صورت گرفت، ما چون با دغدغه جدی این فعالیت را شروع کرده بودیم، منتظر نماندیم که حالا دستگاه‌‌‌ها مصوبات خود را برای ما بفرستند تا بارگذاری کنیم، بلکه به‌طور مستمر با تمام دستگاه‌‌‌ها جلسه گذاشتیم و یک به یک از آنها خواستیم که اولا مشخص کنید چه مراجع وضع مقرراتی دارید و بعد ورود اطلاعات را شروع کنید که حالا همین‌طور مصوبات یک به یک از مراجع وضع مختلف به سایت اضافه می‌شود. اگر واقعیت را بخواهید، کار ساده‌‌‌ای نیست؛ یعنی مطمئن نیستیم که ظرف حتی یکی، دو سال آینده بتوانیم به نتیجه نهایی فراگیر برسیم، چون بالاخره در ۱۱۵سال گذشته با فرهنگ عمومی اداری خاصی مواجه بودیم و تغییر این فرهنگ اداری، کار دشواری است. حرکت به سمت شفافیت هم ساده نیست، ولی به صورت جدی پای آن هستیم و تلاش میکنیم الزامات کاری خود را وسیع‌‌‌تر کنیم. یعنی دولت پای این قضیه محکم می‌ایستد، دستگاه‌‌‌ها به انتشار اطلاعات ورود کنند و پایگاه خبری هم گسترش پیدا کند. در حال حاضر پایگاه توانسته بخشی از خلایی را که در این حوزه بوده است، پوشش دهد.
شفاف‌‌‌ترین دستگاه در این زمینه، در ایران کدام دستگاه بوده است، می‌توانید توضیح دهید؟
ما از قدیم اساسا جزو گیرندگان رونوشت هیات وزیران و شورای اقتصاد، شورای عالی اداری و... بوده‌ایم. بنابراین مسیر در این مراجع کامل است و بحثی راجع به آنها نداریم اما در حوزه مصوبات دستگاهی الان سازمان امور مالیاتی، گمرک، سازمان خصوصی‌سازی، خزانهداری کل کشور، شورای عالی معادن و برخی مراجع دیگر، همکاری بسیار مثبتی با ما دارند. تامین اجتماعی از ابتدای امسال ورود اطلاعاتش را شروع کرده است.
درباره سازوکار تنقیح و سیاستی که در این زمینه از سوی دولت در جریان است، سوالات بسیاری وجود دارد. کمی درباره این سیاست توضیح می‌‌‌دهید؟ نسبت تنقیح با تسهیل فضای کسب‌وکار چیست؟
در هر نظام حقوقی که قانون وضع می‌کند، تنقیح قوانین و مقررات وجود دارد. چرا؟ چون در مسیر اداره جامعه، سیستم حکمرانی پس از مدتی، با انبوهی از قوانین و مقررات وضع‌شده مواجه می‌شود که هم مرجع وضع (قانون‌گذار)، هم مجری، هم قاضی و هم فعالان حوزه حقوق مثل وکلا، اساتید و عموم شهروندان را سردرگم می‌کند. در واقع افراد با فضایی مواجه میشوند که انبوهی از قوانین و مقررات در برابر آنها قرار گرفته که این وضعیت شناسایی قانون معتبری را که باید به آن تن دهند، سخت می‌کند. درعین حال، نظام حقوقی ما هم ویژگی‌‌‌های خاص خود را دارد. در حال حاضر، تعدد مراجع وضع در کشور مشکل‌‌‌ساز است. امروز به جز مجلس، نهادهایی اعم از شوراهای عالی، شورای هماهنگی سران قوا، ستاد ملی مقابله با کرونا، شورای عالی امنیت ملی یا انواع و اقسام شوراها و مراکز دیگر در حال وضع مقرره هستند. دیگر اینکه سلسله مراتب و نسبت میان این مراجع وضع هم در نظام حقوقی ایران شفاف نیست. یعنی معلوم نیست نهایتا حکم شورای عالی انقلاب فرهنگی یا شورای عالی فضای مجازی بالاتر از قانون، هم‌‌‌تراز قانون یا پایین‌‌‌تر از قانون است. سیاست‌‌‌های کلی نظام قانون‌گذاری که مهرماه ۹۸ از جانب مقام معظم رهبری ابلاغ شد، تاکید داشت که باید هرم هنجارگذاری حقوقی مشخص شود، اما هنوز این مساله اجرایی نشده است. تا زمانی که چنین است، هر یک از مراجع وضع، انبوهی از قوانین و مقررات را تولید خواهند کرد و شما با تورم قانون‌گذاری روبهرو خواهید شد. ما امروز در ایران پس از گذشت ۱۱۵سال از صدور فرمان مشروطه، حدود ۱۲هزار عنوان قانون داریم. در عین حال، وقتی قانونی مانند قانون مدنی را می‌‌‌گشایید، با بیش از ۱۳۰۰ماده روبهرو میشوید. پس وقتی میگوییم ۱۲هزار قانون، باید این را در تعداد موادش ضرب کنید، به تبصره و... هم بپردازید، آنگاه متوجه خواهید شد که چه عدد سنگینی به دست می‌‌‌آید. ما امروز در مسیر تنقیح مقررات، با بیش از ۹۰هزار مصوبه هیاتوزیران روبهرو هستیم که در کنار ۱۲هزار قانون قابل چشم‌‌‌پوشی نیستند. شما به‌‌‌عنوان یک فعال اقتصادی در حوزه گمرک، معدن یا مالیات اگر بخواهید حکم معتبر خود را در همین دو بخش از نظام حقوقی کشور پیدا کنید، نمی‌توانید. نه شما حتی مرجع وضع یعنی دولت، مجلس یا سایرین هم به‌آسانی نمی‌توانند پیدا کنند! این موضوع بعضا قانون‌گذار را هم به اشتباه انداخته است. امروز مصوباتی داریم که تکرار مصوبات سابق است یا حتی مصوباتی داریم که قبلا مرجع وضع آنها را نسخ صریح کرده، یعنی صریحا اعلام کرده که اینها نامعتبر هستند، اما بعد از چند سال اقدام به اصلاح آنها کرده است. یعنی اصلا در خاطرش نبوده که قبلا اعلام کرده آن مصوبه نامعتبر است!
بنابراین تنقیح، نقش پالایشگر قوانین و مقررات کشور را بر عهده دارد؟
بله. نظام تدوین و تنقیح قوانین و مقررات سازوکاری است که در همه کشورها پیش‌بینی شده است. البته ظرایف و پیچیدگیهای کار زیاد است. یکی از ظرایف داستان تنقیح این است که باید فضایی داشته باشیم که شما تمام قوانین و مقررات گذشته را داشته باشید، یعنی همه این ۱۲هزار قانون جلوی شما حاضر باشد و حتی اگر پرونده‌‌‌ای مربوط به ۱۰۰سال پیش را داشتید، بتوانید آن را با قانون ۱۰۰سال پیش بسنجید و بتوانید قانون معتبر ۱۰۰سال پیش را شناسایی کنید. موضوع تنقیح قوانین در کشور فرانسه از سال ۱۹۴۸ ذیل یک شورای عالی وارد دوران جدیدی شده و همچنان کار ادامه دارد. کار تنقیح بسیار سخت است. وقتی بخواهید تنقیح را انجام دهید و به نقطه مطلوب برسید، باید صدها مرجع وضع را که در کشور وجود دارند، تمام مصوباتشان را یک به یک تنقیح کنید و بعد بر اساس سلسلهمراتب نامعلومی که داریم، نسبت‌‌‌هایشان با همدیگر‌سنجیده شود. یعنی باید قوانینی مثل قانون مالیاتی را تنقیح کنید، مصوبات هیاتوزیران در حوزه مالیات را تنقیح کنید، بعد نسبت‌‌‌هایشان را با همدیگر بسنجید تا کار یک سلسله طولی منظم را برای شما شکل بدهد.
چطور باید قوانین و مقررات را از هم تشخیص داد؟
ببینید! چیزی را که قوه مقننه وضع کند ما به‌‌‌عنوان قانون می‌‌‌شناسیم. حالا این قوه مقننه پیش از انقلاب، مجلسین شورای ملی و سنا بودند، بعد از انقلاب مجلس شورای اسلامی است. از آن سو هر مصوبه دیگری که از سوی سایر مراجع (یعنی غیر از قوه مقننه) تصویب می‌شود، مقررات نام دارد. همچنین بر اساس اصلاح قانون اساسی در سال ۶۸، عنوان جدید «سیاست‌‌‌های کلی نظام» را داریم که فراتر از قانون عادی است؛ یعنی چیزی بین قانون اساسی و قانون عادی است.
اقدامات شما در زمینه تنقیح چه بوده و چه نتایجی به همراه داشته است؟
کارهای بسیار زیادی در این معاونت در زمینه تنقیح قوانین و مقررات انجام شده است. یکی از مهم‌ترین اقدامات که جایگاه مهمی در کشور دارد، راهاندازی سامانه ملی قوانین و مقررات به نشانی qavanin.ir بوده است. در این سامانه، تمام قوانین کشور از سال ۱۲۸۵ تاکنون، تمام مصوبات هیاتوزیران و شوراهای عالی و آرای دیوان عالی کشور و آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری و بسیاری از مقررات دیگر بارگذاری شده و مورد پردازش قرار گرفته است.
یعنی ۹۰هزار مقرره را در سایت خود تنقیح و بارگذاری کرده‌‌‌اید؟
بله. در چارچوب چیزی که در حکم هیات وزیران است، مثل کمیسیون‌‌‌های هیاتوزیران که به آنها تفویض اختیار شده، حول و حوش ۹۰هزار مصوبه شناسایی شده و در این سامانه قرار گرفته است؛ در بازه زمانی بلند از سال ۱۲۸۵ تا امروز. علاوه بر آن ده‌‌‌ها‌هزار مصوبه سایر مراجع وضع نیز در سامانه قرار گرفته است. این کار سالیان متمادی است که در حال انجام است و کاری نیست که یک‌دفعه از سال گذشته شروع شده باشد، بلکه در طول چند دهه اتفاق افتاده است. امروز نزدیک به ۴۰۰مرجع وضع در سامانه وجود دارد که ما از آنها مصوبه داریم. این یک امکان منحصربهفرد است که در هیچ سامانه دیگری وجود ندارد. یکایک این قوانین و مقرراتی که وارد سامانه می‌شود، مورد پردازش قرار می‌گیرد. مثلا دستگاه مجری، گیرنده رونوشت، شماره ابلاغ و تاریخ تصویب دقیقا درج می‌شود و بر اساس آنها امکان جست‌وجو وجود دارد. روی هر مرجع تصویب کلیک کنید، دامنه کثیری از اطلاعات پیش روی شما قرار می‌گیرد. حتی نسخه‌‌‌های قدیمی روزنامه رسمی اسکن و در اینجا بارگذاری شده است. خیلی مواقع پیش می‌‌‌آید که یک ویرگول در قانون، معنا را عوض می‌کند. در تایپ ممکن است که اشتباه شده باشد. شمایی که دارید با این قانون کار می‌‌‌کنید، شک می‌‌‌کنید. بنابراین هم روزنامه رسمی در سایت هست و هم نسخه ابلاغی. امروز تمام این امکانات در اختیار شهروندان است و به‌راحتی می‌توانند اصل سند را ببینند.
دامنه و سطح تنوع کار در این سایت در چه سطح و ابعادی است؟
ما ۹۲کد موضوعی داریم. آن دستهبندی کلی که در پایگاه وجود دارد، در سامانه ریزتر و جزئی‌‌‌تر شده؛ یعنی مثلا وقتی میگوییم اقتصادی، ذیلش ۱۵عنوان اعم از مالیات، گمرگ و... در سامانه وجود دارد. تمام قوانین و مقررات وقتی به دست همکاران ما می‌‌‌رسد، اطلاعات پایه‌اش ثبت می‌شود، متن آن وارد می‌شود، تصاویر آن نیز الحاق می‌شود، سپس همکاران ما متن را کامل می‌‌‌خوانند و برمبنای آن ۹۲کد، دستهبندی موضوعی می‌کنند. اگر یکی از کدها را بزنید، از سال ۱۲۸۵ تاکنون کل قوانین یا مقررات آن حوزه پیش‌روی شما قرار می‌گیرد و می‌توانید تاریخچه قانون‌گذاری یک موضوع را ملاحظه کنید. نکته بسیار مهم دیگری که در این سامانه دیده می‌شود، این است که در این سایت اگر یک قانون روی قانون دیگری تاثیر گذاشته باشد، این تاثیر قابل رصد است.
با این حساب باید گفت با تیم بزرگی کار می‌‌‌کنید.
متاسفانه یکی از مشکلات ما این است که تیم بزرگی با ما کار نمی‌‌‌کند! بنابراین کار تنقیح باید از این جهت تقویت شود؛ چرا که کاری زیرساختی است. یعنی کاری مبنایی و زیرساختی برای همگان است و با این دقت و جامعیت باید یکجا انجام شود تا همه بتوانند از آن استفاده کنند.
با تعداد اندک نیرو، اقدامات دیگری هم در این حوزه انجام داده‌اید؟
بله. کارهای زیادی در این چند دهه انجام شده است. علاوه بر سامانه ملی قوانین و مقررات، تهیه و انتشار مجموعه قوانین و مقررات در موضوعات مختلف، از اقدامات برجسته این معاونت بوده است. تاکنون صدها عنوان اثر تنقیحی از سوی این معاونت منتشر شده است. در این کتابها تمام قوانین و مقررات مربوط به موضوعات مختلف مثل اجاره، خانواده، مناطق آزاد و... شناسایی و تنقیح شده، معتبرها از نامعتبرها تفکیک و منتشر شده است.
مخاطب این آثار، فقط حقوقدانان هستند یا عموم مردم هم می‌توانند از آن استفاده کنند؟
ما در انتشار این کتابها، به تفاوت میان مخاطبان توجه داشتهایم. مثلا برخی از موضوعات یا قوانین را در دو یا سه قالب منتشر کرده‌ایم تا اقشار مختلف مردم، اعم از حقوقدانان، دانشجویان و عامه مردم به فراخور اطلاعات حقوقی و نیازهای خود بتوانند از آن استفاده کنند. به عنوان مثال، مجموعه قوانین و مقررات اجاره را منتشر کرده‌ایم و در عین حال کتاب مختصری مشتمل بر چهار قانون مهم مربوط به روابط موجر و مستاجر را هم چاپ کردیم، چون عموم مردم به همین چهار قانون نیاز دارند یا مثلا قانون مدنی یا قانون مجازات اسلامی را به سه شکل از اختصار که در آن فقط به متن قانون اکتفا شده است تا انواع تفصیل، چاپ میکنیم.
با این اقدامات، به نقطه نهایی شفافیت و تنقیح در حوزه قوانین و مقررات رسیده‌اید؟
لازم است برای توضیح این سوال، بر این نکته تاکید کنم که تنقیح قوانین و مقررات دارای مراحل مختلف و پیچیدگیهای زیادی است. همه اقداماتی که بیان کردم، در عین حال که موجب شفافیت زیادی شده، پایان تنقیح قوانین و مقررات نیست، بلکه از جمله مراحل لازم و ضروری رسیدن به نهایت تنقیح است و باید گام‌های دیگری نیز برداشته شود. مراحل پایانی تنقیح مقررات را ما در دو سال اخیر آغاز کرده‌ایم و آن تهیه تصویب‌‌‌نامه‌‌‌های تنقیحی هیات وزیران است. اجازه دهید کمی در این باره صحبت کنیم تا مشخص شود چه اتفاق بزرگی در حال انجام است. این تصویب‌‌‌نامه‌‌‌ها در طول ۱۱۵سال گذشته بی‌سابقه است. ما در این تصویب‌‌‌نامه‌‌‌ها ابتدا تمام مصوبات هیات وزیران را که مربوط به موضوع خاصی بوده شناسایی کردیم و بعد گفتیم کدام مصوبه معتبر است و کدام نامعتبر، سپس آن را به تصویب هیات وزیران رساندیم. وقتی میگوییم «نامعتبر»، چند دسته است. یک دسته نامعتبر است که خود هیاتوزیران صریحا گفته آن مصوبه قبلی من اعتبار ندارد. ما این را میگوییم نسخ صریح و اینها را مجزا کردیم. یکسری زمانشان به اتمام رسیده است. یکسری از مصوبات هم در عمل اجرا شده‌اند و دیگر اعتبار ندارند یا به بیان دیگر، قابلیت اجرای جدید را ندارد. اینها مشخص میشوند. یکسری مصوبات هستند که با مصوبه جدید به طور ضمنی نسخ شده‌اند، یعنی با بررسی حقوقی به این نتیجه رسیدیم که مصوبه قبلی دیگر اعتبار ندارد. مثلا فرض کنید گفته هیات‌‌‌مدیره شرکت X هفت نفر است، مصوبه بعدی گفته که پنج‌نفر است. پیداست که اولی از بین رفته. اینها نسخ‌‌‌های ضمنی است. فهرستی را نیز به معتبرها اختصاص داده‌ایم. همه اینها شناسایی و در چهار دسته کلی طبقهبندی شده‌اند. اگر مصوبه‌‌‌ای بود که در این چهار فهرست پیدا نشد، قابلیت استناد ندارد؛ مگر اینکه در دولت تعیینتکلیف کنیم. در این مواردی که شناسایی نشده، نه کسی می‌تواند چشم‌‌‌بسته بگوید معتبر است و نه می‌تواند بگوید نامعتبر است، ولی قابلیت استنادش را گرفته‌ایم؛ تا زمانی که در دولت تعیینتکلیف شود. برای چه؟ برای اینکه باب عدم‌شفافیت را اینجا ببندیم و این‌طور نباشد که کسی از داخل کشوی میز یک‌دفعه مصوبه‌‌‌ای برخلاف حقوق شهروندان و مسائلی از این دست‌دربیاورد. تصویب‌‌‌نامه‌‌‌های تنقیحی اتفاق خیلی بزرگی است و تاکنون در هفت موضوع (بیمه شخص ثالث، راه‌آهن، مناطق آزاد، سرمایه‌گذاری خارجی، اتاق‌‌‌های بازرگانی، صنایع کوچک و زنان) انجام شده که دو موضوع آن در دولت جدید تصویب شده است و داریم روی تصویب‌‌‌نامه‌‌‌های تنقیحی دیگر مثل تخلفات اداری، مالیات، امور بندری و دریایی کار میکنیم. در نهایت اگر بتوانیم در ۹۲ موضوع کار تنقیح را به اتمام برسانیم، آن وقت می‌توانیم امیدوار باشیم که کار در عرصه هیاتوزیران، تمام شده باشد. البته کار تا زمان تصویب تمام شده، چون موتور تولید مقررات مدام دارد کار می‌کند. با هر مصوبه جدید باز ممکن است اتفاقات جدیدی بیفتد. در حال تدارک تدبیر جدیدی هستیم تا بتوانیم سرعت را بالا ببریم. به موازات کار تصویب‌‌‌نامه‌‌‌های موضوعی، تدبیر دیگری داریم که اگر بتوانیم هماهنگی آن را با دولت انجام دهیم، سرعت رسیدگی به این مساله بالاتر خواهد رفت.
اولویت خاصی بود که این هفت‌موضوع را انتخاب کردید؟
تاکنون این هفت تصویبنامه تنقیحی عمدتا مرتبط با فضای کسب‌وکار بوده، چون اولویت کلان و کلی کشور در موضوعات کسب‌وکار و اقتصاد است. ما سعی کردیم اول در این حوزه‌‌‌ها ورود کنیم.
تصویب‌‌‌نامه‌‌‌های تنقیحی چقدر از حجم مقررات کم کردهاند؟
این امر در موضوعات مختلف متفاوت بوده است. مثلا در تصویبنامه مربوط به حمل‌ونقل ریلی (راه‌آهن) بیش از ۱۸۰۰مصوبه مربوط به این موضوع شناسایی شد که در نهایت حدود ۳۰۰مصوبه به عنوان مصوبه معتبر باقی ماند؛ یعنی فقط ۱۶درصد. به طور میانگین در این هفت تصویبنامه به اعتبار ۲۵درصد مصوبات رسیده‌ایم؛ این یعنی کاهش ۷۵درصدی مقررات مصوب هیاتوزیران در این هفت موضوع.
به عنوان سوال پایانی، هیات مقررات‌‌‌زدایی و تسهیل مجوزهای کسب‌وکار نیز در بحث قوانین و مقررات تلاش‌‌‌هایی انجام داده است. شما بر آنها نظارت دارید یا کار شما به موازات آنهاست؟
نه. کار ما تنقیح و اعتبارسنجی است و آن مرجع، کارش مطلوبیتسنجی است. مصوبات هیات مقررات‌‌‌زدایی به عنوان یکی از مراجع وضع، در پایگاه و سامانه وارد می‌شود. تنقیح به دنبال اعتبارسنجی است؛ اینکه چه چیزی معتبر است و چه چیزی معتبر نیست، به دنبال مطلوبیتسنجی نیست. ما به دنبال این نیستیم که این حکم مالیاتی که الان به نظر ما معتبر است، مطلوب است یا نه؟ این موضوع اصلا در حوزه تخصصی ما نیست که مطلوبیتسنجی کنیم. کار ما تنقیح است و تنقیح مقدمه هر نوع کار دیگری است.
