مجمع تشخیص بر مبنای تجربه ۱۰ کشور توصیه کرد
پیشنهاد رگولاتور برای بازار انرژی
جزئیات این طرح که بنا به اعلام مجمع طی ۵سال متمادی از سال ۱۳۹۵ تا امروز تکمیل شده، تلاش دارد کشور را برای «تغییر ذائقه جهانی از مصرف نفت به برق آماده کند» ضمن اینکه «ساختار حکمرانی انرژی کشور را برای اهداف مدنظر تغییر دهد.» این طرح به شکل جدی در پی ایجاد رگولاتور برای بخش انرژی کشور است هرچند به برخی نقایص فعلی نظام انرژی کشور از نقطه‌‌‌نظر اقتصادی توجه نکرده است. در واقع کاهش چشمگیر مصرف جهانی سوخت‌‌‌های فسیلی یکی از دلایلی است که سیاستگذار را به فکر تغییر ساختار حکمرانی انرژی کشور انداخته است. بررسی این سند نشان می‌دهد در نتیجه طرح مجمع تشخیص، کشور شاهد ادغام دو وزارتخانه نفت و نیرو در یک وزارتخانه با عنوان «وزارت انرژی» خواهد بود و بخش‌‌‌های آب‌‌‌محور وزارت نیرو پس از ادغام با سازمان محیط‌زیست، زمینه تاسیس «وزارت آب و محیط‌زیست» را فراهم خواهند کرد؛ مسیری که به گفته بانیان طرح به پایداری کشور در تولید، مصرف و صادرات انرژی کمک شایانی خواهد کرد. این طرح که برمبنای بررسی تجارب ۱۰ کشور دنیای تهیه شده، درصدد است تا با ۶ چالش جدی نظام حکمرانی کشور مقابله کند.
«عدم‌ثبات قیمت در بازار نفت و صنایع تبدیلی و وابستگی بودجه کشور به درآمدهای نفتی»، «ضرورت انسجام بخشی در صنعت انرژی کشور با محوریت تقویت تولید ملی و تکمیل زنجیره ارزش در این بخش»، «تعدد و پراکندگی سیاست‌های کلی مرتبط با حوزه انرژی»، «ضرورت بازنگری در نحوه حکمرانی انرژی کشور به منظور انسجام‌بخشی به فعالیت‌ها و ایجاد نظارت‌های هدفمند و یکپارچه»، «مسائل و مشکلات مبتلابه کشور به دلیل تحریم‌ها و برجام» و «اجرای سیاست‌های کلی انرژی ابلاغی در سال ۱۳۷۹» مهم‌ترین دلایل این نهاد بالادستی برای بازنگری در سیاستگذاری و حکمرانی حوزه انرژی اعلام شده است.
نکته جالب توجه درباره اصلاح نظام انرژی کشور این است که همزمان با مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس نیز ۵ طرح و لایحه مختلف را برای اصلاح بخش انرژی کشور در دستور کار قرار داده است. بنابر آنچه خبرگزاری فارس اعلام کرده طرح‌‌‌ها و لوایحی اعم از «طرح تشکیل وزارت انرژی»، «طرح اساسنامه شرکت ملی صنایع پتروشیمی»، «طرح اساسنامه شرکت ملی گاز ایران»، «لایحه تاسیس نهاد مستقل تنظیم‌‌‌گر بخش برق» و «طرح تشکیل شرکت ملی صنایع پالایشی و پتروشیمی» پنج موردی هستند که نمایندگان مجلس قصد دارند با تصویب آنها، بخش انرژی کشور را اصلاح کنند. این اصلاحات جزئی و متعدد در حالی از سوی اهالی بهارستان مطرح شده که به نظر می‌رسد طرح مجمع به طور کامل قصد دارد ساختار انرژی کشور را تخریب کرده و از نو بسازد. از نشانه‌‌‌های این بازسازی می‌توان به تغییر نهادها و عناوین آنها، تغییر شیوه‌‌‌های تصمیم‌گیری و تغییر نحوه نگاه به منابع انرژی اشاره کرد. این طرح که بر مبنای یک چارچوب کلی از رویکردهای کشور در قالب جهانی شدن یا منطقه‌‌‌گرایی دو ترجیح کلی در قبال کاهش یا تداوم افزایش مصرف سوخت‌‌‌های فسیلی را مبنای کار خود قرار داده، هشت هدف را به عنوان رویکردهای اصلی جمهوری اسلامی ایران در بخش انرژی برشمرده است. این رویکردها به ترتیب شامل تکمیل زنجیره ارزش، تولید صیانتی، توسعه پایدار، تامین امنیت داخلی انرژی، تامین امنیت بین‌المللی کشور از طریق انرژی، توسعه صادرات علم و فناوری در حوزه نفت، پدافند غیرعامل و کسب درآمد از طریق خام‌فروشی هستند که در قالب ۱۷ هدف و اقدام مختلف باید ساختار اقتصادی کشور را متحول سازند.
از نکات جالب درباره طرح مجمع، توجه به حداکثرسازی تولید و فروش نفت، صادرات حداکثری نفت به چند کشور خاص و صادرات حداکثری فرآورده و انرژی الکتریکی به چند کشور خاص در این طرح است که به طور آشکار به آن اشاره شده است. رعایت پیمان‌‌‌های بین‌المللی زیست محیطی در کنار توجه به افزایش رفاه اجتماعی از دیگر نکات اشاره شده در تحلیل مجمع تشخیص است. مجمع در بررسی خود به ۱۰ کشور مختلف و ساختار حکمرانی انرژی در این کشورها پرداخته که بررسی آنها حاوی نکات جالبی است. برای نمونه در چین کلیه امور تصدی‌‌‌گری، برنامه‌‌‌ریزی و مدیریت انرژی، نهادهای تنظیم‌‌‌گر و نهاد سیاستگذار و قانون‌گذار در جایی پایین‌‌‌تر از کمیته ملی انرژی قرار دارند که به عنوان بخشی از کمیسیون ملی توسعه و اصلاحات، نظارت بر اداره ملی انرژی را برعهده دارد. در عین حال شرکت‌های بزرگ انرژی کشور چین اعم از ساینوپک، شرکت ملی نفت چین یا شرکت پتروچاینا تحت تصدی کمیته سرپرستی و مدیریت دارایی‌‌‌های دولتی اداره می‌‌‌شوند.
در روسیه شیوه سیاستگذاری و حکمرانی انرژی به جای شوراها زیر نظر مستقیم دولت قرار دارد. به طوری که همه بازیگران و نهادهای فعال در بخش انرژی مستقیما توسط دولت کنترل می‌‌‌شوند. به این ترتیب از وزارت انرژی به عنوان سیاستگذار حوزه انرژی تا شرکت‌های فروشنده نفت و گاز روسیه نظیر گزاژروم و روسنفت، سرویس تعرفه‌‌‌ای فدرال به عنوان نهاد قیمت‌گذاری زیر نظر دولت هدایت می‌‌‌شوند. همچنین وزارت منابع طبیعی به عنوان نهادی که هم بر بهره‌‌‌برداری از منابع طبیعی نظارت دارد و هم قانون‌گذاری و صدور مجوزهای بهره‌‌‌برداری از منابع زیرزمینی زیر نظر دولت به کار مشغول است. از آن سو سرویس فدرال هسته‌‌‌ای مسوولیت امور تولید انرژی هسته‌‌‌ای به جز در حوزه نظامی را برعهده دارد.
به این ترتیب در سندی که از مجمع در خصوص اصلاح حکمرانی انرژی در ایران منتشر شده، ساختار کلی حکمرانی انرژی چین به روسیه شباهت دارد. با اینکه در چین «کمیسیون ملی توسعه و اصلاحات» همزمان سه وظیفه «مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی»، «تنظیم‌‌‌گری» و «سیاستگذاری و قانون‌گذاری» را برعهده دارد که بخشی از مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی به نهادهای پایین‌‌‌تر تفویض شده ولی بخش سیاستگذاری و قانون‌گذاری تنها در اختیار همین کمیسیون است که از این نظر نقش دولت در روسیه را بازی می‌کند. در نروژ وضعیت به شکل دیگری تدوین شده است. پادشاه و پارلمان نقش سیاستگذار و قانون‌گذار را دارند و وزارت نفت و انرژی در کنار نقش تنظیم‌‌‌گری که با نهادهایی از وزارت کار و وزارت دارایی اشتراکی انجام می‌‌‌شوند، نقش مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی حوزه انرژی را دارد.
در مکزیک حکمرانی انرژی به طور انحصاری تحت انقیاد مجلس سنای این کشور است. دولت از طریق نهادهایی همچون وزارت محیط‌زیست به مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی میپردازد و نهادهای تنظیم‌‌‌گر نیز دو کمیسیون مستقل هستند.
در برزیل، مجلس این کشور اختیار دارد سیاستگذاری و قانون‌گذاری برای بخش نفت را پیش ببرد ولی مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی در اختیار شورای عالی سیاستگذاری انرژی و وزارت معادن و انرژی قرار دارد که دومی مستقیما به رئیس‌‌‌جمهور گزارش می‌دهد. در میان کشورهایی که مدل حکمرانی برق و انرژی آنها توسط مجمع مورد بررسی قرار گرفته، به وضعیت دو کشور اروپایی یعنی آلمان و انگلستان اشاره‌‌‌ای نشده اما ساختار حکمرانی انرژی ایالات متحده، ترکیه و آفریقای جنوبی مورد بررسی قرار گرفته است. موردی که از قبل آن سعی شده برای اصلاح ساختار حکمرانی انرژی در کشور استفاده شود. در هر ۵ کشور یاد شده سیاستگذار بخش انرژی در درون دولت، وزارت انرژی است.
در آفریقای جنوبی پارلمان اختیار سیاستگذاری و قانون‌گذاری را در بخش انرژی دارد و وزارت انرژی از طریق دو نهاد به تنظیم‌‌‌گری بازار انرژی مشغول است. این کشور که دارای صنعت برقی با الگوی مدیریتی دولتی است، از طریق نهاد nersa به صدور مجوز و نظارت بر اجرای طرح‌‌‌ها پرداخته که این نهاد در کنار تصویب تعرفه‌‌‌ها، به حل و فصل اختلافات و رسیدگی به شکایات بازیگران نیز اقدام می‌کند.
در ترکیه که الگوی مختلط از مدیریت بخش برق مبتنی بر مالکیت خصوصی و دولتی به شکل توأمان است، مجلس ملی بالاتر از دولت اختیار قانون‌گذاری را برعهده داشته و در این حوزه نهاد فرادستی است. دولت نیز وظیفه سیاستگذاری و مدیریت سرمایه‌گذاری و امور تکنولوژیک را برعهده وزارت انرژی و منابع طبیعی گذاشته است. هرچند تنظیم‌‌‌گری این بخش برعهده سه نهاد موسسه رقابت ترکیه، اداره نظارت بر بازار انرژی ترکیه و موسسه انرژی هسته‌‌‌ای گذاشته شده است.
در آمریکا که پیچیده‌‌‌ترین ساختار را در بین همه کشورهای یاد شده دارد، مجلس سنا اختیار قانون‌گذاری و سیاستگذاری حوزه انرژی را دارد که البته بخشی از قدرت خود را در اختیار مجالس ایالتی محلی قرار داده است. آمریکا که ساختار حکمرانی انرژی خود را بر مبنای مدل اقتصاد آزاد و مبتنی بر فعالیت بخش خصوصی ترتیب داده، با سه نهاد تنظیم‌‌‌گر در سه بخش محیط‌زیست، برق و تجارت به تنظیم‌‌‌گری بازار برق میپردازد.
مدل پیشنهادی مجمع برای ایران
مجمع با توجه به چهار لایه «سیاستگذاری و قانون‌گذاری»، «تنظیم‌‌‌گری»، «مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی» و «تصدی‌‌‌گری» در بخش انرژی، مدل مجلس شورای اسلامی برای ساختار حکمرانی انرژی در کشور را تایید کرده است. در این چارچوب، شرکت ملی پتروشیمی به وزارت صنعت متصل شده و بخش برق نیز از وزارت نیرو جدا شده تا به وزارت نفت پیوسته و وزارت انرژی را تشکیل دهد. در عین حال بخش آب با اتصال به دو سازمان محیط‌زیست و نیز سازمان جنگل‌‌‌ها، مراتع و آبخیزداری وزارتی جدید با نام وزارت آب و محیط‌زیست را به جای وزارت نیرو تشکیل دهند. هر سه وزارتخانه کماکان امکان سیاستگذاری و قانون‌گذاری را نداشته و همه چیز در این حوزه به سه نهاد شورای عالی انرژی، مجمع تشخیص و مجلس محدود است. از آن سو اختیار تنظیم‌‌‌گری و نیز مدیریت و برنامه‌‌‌ریزی برای نحوه فعالیت بخش‌‌‌های فعال در حوزه تصدی‌‌‌گری اعم از آب، برق یا... به عهده این سه وزارتخانه است. مجمع برای این ایده پیشنهاد کرده با تشکیل کارگروهی متشکل از ۱۵ عضو و نهاد مختلف، مسیر برای تدوین قانون تشکیل وزارت انرژی هموار شود.
نتیجه کلی
به نظر می‌رسد با وجود همه ویژگی‌‌‌های مثبت پیشنهاد مجمع برای اصلاح ساختار حکمرانی بخش انرژی، چند نکته از منظر بانیان این طرح مغفول مانده است. نخست اینکه با وجود مشکلاتی که کشور در زمینه استفاده مصرفانه از منابع یا بهره‌‌‌وری پایین صنایع آب و برق دارد که نیازمند نهادهای تنظیم‌‌‌گر و نیز اصلاحات ساختاری است اما ریشه اصلی آن در مساله‌‌‌شناسی سیاستگذار و درک غیرعلمی از اقتصاد است. در واقع مادامی که مفهوم اقتصاد به ساختار مدیریت، سیاستگذاری و تنظیم‌‌‌گری منابع در کشور اضافه نشود، هرگونه اصلاحی اعم از قانونی یا ساختار قادر نخواهد بود به نتیجه کامل خود برسد. در عین حال تصدی‌‌‌گری دولت که کماکان در بخش‌‌‌های برق و نفت و گاز و... تداوم یافته، باید جایگزین مسیری شود که بازیگرانی از بخش خصوصی در آن حضور داشته و انگیزه کافی برای فعالیت و سرمایه‌گذاری داشته باشند.
