مرکز پژوهش‌های مجلس ابراز نگرانی کرد
اعتبار صفر کوپن ۶ ماهه
بهارستان‌نشین‌ها با ثبت ۲۱۳ رای موافق به کلیات «طرح تامین کالاهای اساسی» مهر تایید زدند، اما ارزیابی بازوی پژوهشی مجلس نشان می‌دهد هر چند این طرح به درستی بر حمایت از اقشار ضعیف جامعه برای تامین بخشی از کالاهای اساسی خود تاکید دارد، اما به‌دلیل نداشتن منابع قابل‌اتکا می‌تواند به ضد خود تبدیل شده و با اعمال تورم بر اقشار مختلف سفره آنها را کوچک‌تر کند. ضمن اینکه در حال حاضر دولت با اختصاص ارز ترجیحی به برخی کالاهای اساسی به دنبال تثبیت قیمت این کالاهاست که شواهد موجود حاکی از عدم‌موفقیت این هدف است. با توجه به عدم‌موفقیت سیاست اختصاص ارز ترجیحی به کالاهای اساسی و با در نظر گرفتن وضعیت معیشتی اقشار آسیب‌پذیر، اجرای همزمان چهار اقدام ضروری است. براساس بند «الف» مصوبه اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور و الزام دولت به پرداخت یارانه برای کالاهای اساسی، به منظور جبران بخشی از نیازهای معیشتی خانوارهای کشور به ویژه خانوارهای کم برخوردار، دولت مکلف شده است نسبت به پرداخت یارانه اعتبار خرید به هر فرد ایرانی شناسایی شده در طرح معیشت خانوار، از طریق واریز اعتبار به کارت یارانه نقدی سرپرست خانوار اقدام کند. منابع این طرح تا سقف ۳۰ هزار میلیارد تومان از محل بند «و» تبصره «۲» و مصارف جدول تبصره «۱۴» قانون بودجه در نظر گرفته شده است. در بند «و» این مصوبه نیز عنوان شده است که ۳۵ هزار میلیارد تومان به سقف مجوز در نظر گرفته شده برای رد دیون سازمان تامین اجتماعی و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح افزوده شود و این رد دیون به عنوان منابع سیاست حمایتی تامین کالاهای اساسی (۱۵ هزار میلیارد تومان)، تکمیل طرح‌های عمرانی نیمه تمام (تا سقف ۱۰ هزار میلیارد تومان) و همسان‌سازی حقوق بازنشستگان تحت پوشش صندوق‌های تامین اجتماعی، لشکری و کشوری (تا سقف ۱۰ هزار میلیارد تومان) مجددا مورد استفاده قرار گیرد. هر چند این طرح به درستی بر حمایت از اقشار ضعیف جامعه در جهت تامین بخشی از کالاهای اساسی خود تاکید دارد، با این حال به‌دلیل نداشتن منابع قابل‌اتکا در صورتی که اصلاح جدی در منابع طرح انجام نشود می‌تواند به ضد خود تبدیل شده و با اعمال تورم بر اقشار مختلف سفره آنها را کوچک‌تر کند. با توجه به اینکه قیمت کالاهای اساسی در ۲ سال گذشته افزایش قابل‌توجهی داشته و برآوردهای کارشناسی نیز نشانگر افزایش نرخ فقر طی ۲ سال گذشته است، اتخاذ یک سیاست حمایتی کارآمد که به صورت مستقیم منجر به افزایش دسترسی دهک‌های پایین درآمدی به کالاهای اساسی شود، یک ضرورت اجتناب‌ناپذیر ارزیابی می‌شود و باید این موضوع توسط دولت و مجلس دنبال شود. بازوی پژوهشی مجلس در گزارش پیش‌رو طرح تامین کالاهای اساسی را زیر ذره‌بین قرار داده و درخصوص این مصوبه چند پیشنهاد ارائه داده است.
پیامدهای سیاست تخصیص ارز ترجیحی
سیاست تخصیص ارز ترجیحی به واردات کالاها و نهاده‌‌های اساسی که از ابتدای سال ۱۳۹۷ با هدف تامین کالاهای اساسی مورد نیاز مردم با قیمت مناسب توسط دولت اتخاذ شد، به نتایج مطلوب منجر نشد و با توجه به محدود بودن ارز حاصل از صادرات نفت خام، تامین ارز ترجیحی برای این گروه از واردات، آثار پولی و تورمی نامناسبی داشته است.
در رابطه با ارز ترجیحی، در ۵ ماه اول سال ۱۳۹۹ حدود ۴ میلیارد دلار با نرخ ترجیحی، کالا وارد کشور شده است. این در حالی است که درآمد ارزی دولت از محل صادرات نفت براساس آمار اعلام شده توسط بانک مرکزی ۷۰۰ میلیون دلار بوده و به بیان دیگر به نظر می‌رسد حدود ۳/ ۳ میلیارد دلار ارز ترجیحی (۴۲۰۰ تومانی) از محل ذخایر بانک مرکزی تامین شده است. در صورتی که بانک مرکزی برای تامین ذخایر ارزی خود اقدام به تامین ارز از دست رفته کند، برای تامین این ارز مجبور به خرید ارز از بازار نیما و در نتیجه افزایش ۱۵ درصدی پایه پولی به میزان حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان است. به بیان صریح‌تر، سیاستی که با هدف تثبیت قیمت کالاهای اساسی اجرا می‌شود، صرفنظر از میزان تحقق اهداف، منجر به افزایش قابل‌توجه پایه پولی، نقدینگی و در نهایت تورم شده است. در این راستا پیشنهاد می‌شود هرگونه برداشت از ذخایر بانک مرکزی در جهت تامین ارز ترجیحی ممنوع شود.
روش حمایت
روش حمایت از خانوارها در مصوبه مذکور تا حد زیادی برگرفته از نظرات کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس است. در این روش براساس سبد مصرفی خانوارهای دهک سوم کشور در سال ۱۳۹۵ یا قیمت‌های تیرماه ۱۳۹۹ هزینه سبد برای هر فرد در ماه حدود ۱۲۰ هزار تومان محاسبه شده است. در این مصوبه به حدود ۲۰ میلیون نفر (دهک‌های کم برخوردار) کل مبلغ و حدود ۴۰ میلیون نفر (دهک‌های میانی جامعه) نصف هزینه سبد در قالب اعتبار خرید کالاهای اساسی پرداخت خواهد شد.
شواهد موجود حاکی از آن است که کشور از لحاظ منابع و مصارف بودجه در سال ۱۳۹۹ و سالهای بعد در شرایط مطلوبی قرار دارد. براساس برآورد مرکز پژوهش‌های مجلس، کسری بودجه کشور در سال ۱۳۹۹ بالغ بر ۴۰ درصد بوده که از روش‌های مختلفی مانند انتشار اوراق و استقراض از صندوق توسعه ملی در حال تامین شدن است. علاوه‌بر این قانون بودجه سال ۱۳۹۹ با کسری احتمالی مربوط به منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها، همسان‌سازی حقوق بازنشستگان و تامین ارز ترجیحی برای واردات کالاهای اساسی مواجه است و ممکن است این کسری بودجه در سال ۱۴۰۰ تشدید شود. بنابراین می‌توان گفت یکی از اصلی‌ترین معیارهایی که باید در تمام تصمیمات دولت و مجلس مورد توجه قرار گیرد، مدیریت کسری بودجه دولت در سال جاری و سالهای آینده است. به عبارت بهتر در درجه اول پیشگیری از تشدید کسری بودجه و در درجه دوم اتخاذ تدابیری در جهت کاهش آن باید در اولویت قرار گیرد.
با توجه به ملاحظات مهم در رابطه با منابع مورد نیاز برای کمک به تامین کالاهای اساسی اقشار کم‌درآمد، به خصوص با توجه به احتمال بالای تکرار این سیاست در سالهای بعد، باید در نظر داشت که منابع پیش‌بینی شده دارای چند ویژگی باشد:
۱- کمک به تامین کالاهای اساسی اقشار کم‌درآمد (براساس معیارهای استحقاق‌سنجی)،
۲- پیشگیری از اقدامات موازی و پراکنده مراجع تصمیم‌گیری و جلوگیری از افزایش کسری بودجه از طریق مصوبات مختلف
۳- پیشگیری از رشد پایه پولی از محل استقراض از بانک مرکزی ناشی از تامین ارز ترجیحی (به عنوان یک ضرورت نه انتخاب)
۴- ایجاد منابع پایدار غیرتورمی بسته معیشتی
با توجه به محدودیت‌های بودجه و کسری بودجه بالغ بر ۴۰ درصدی، همانطور که گفته شد یکی از اصلی‌ترین معیارهایی که باید در تمام تصمیمات دولت و مجلس مورد توجه قرار گیرد، مدیریت کسری بودجه دولت است. به همین منظور منابع مورد نیاز برای کمک به تامین کالاهای اساسی اقشار کم‌درآمد، به خصوص با توجه به احتمال بالای تکرار این سیاست در سالهای بعد، منابع پیش‌بینی شده باید دارای چند ویژگی باشد. نخست اینکه واقعی بوده و در شرایط فعلی به کسری بودجه بیشتر دامن نزند (مواردی مانند پرداخت از سرجمع بودجه، صرفا به کسری بودجه دامن زده و اصولا به عنوان منبع قابل‌طرح نیستند). دوم اینکه از جنس فروش دارایی نبوده و امکان تداوم در سالهای بعد را داشته باشد (به کسری بودجه در سالهای بعد دامن نزند). سوم اینکه بار تامین آن تا حد ممکن بر دوش افراد با درآمد بالاتر باشد (نوعی سیاست بازتوزیعی و کاهش فاصله طبقاتی) و چهارم در سال جاری قابل‌حصول باشد (نیازمند ایجاد زیرساخت‌های جدید و زمانبر نباشد). ویژگی بعدی هم باید این باشد که ترجیحا متناسب با نرخ تورم و افزایش نیاز برای تامین مالی سیاست‌های حمایتی، این منابع نیز افزایش یابد. اما بررسی مصوبه کمیسیون نشان‌دهنده این است که منابع در نظر گرفته شده در این مصوبه از ویژگی‌های مطلوب ذکر شده برخوردار نیستند. اولا استفاده مجدد از منابع هدفمندی و افزایش ۱۵ هزار میلیارد تومان به مصارف آن در شرایطی که در ۶ ماه اول سال، منابع هدفمندی با عدم‌تحقق بالایی همراه بوده، موجب تعمیق کسری بودجه در منابع و مصارف هدفمندی خواهد شد. ثانیا افزایش ۳۵ هزار میلیارد تومانی سقف مجاز رد دیون موضوع بند «و» تبصره «۲» قانون بودجه با ابهامات و ملاحظات زیر همراه خواهد بود: ۱- نامشخص بودن مخاطب رد دیون به منظور ایجاد منابع، ۲- چگونگی تبدیل رد دیون به منبع درآمدی، ۳- نامشخص بودن امکان نقدشوندگی دیون واگذار شده (مجموعا ۸۵ هزار میلیارد تومان سقف در نظر گرفته شده برای بند «و» تبصره «۲») که با توجه به هزینه‌های در نظر گرفته شده باعث کسری نقدینگی می‌شود، ۴- نامناسب بودن رویکرد فروش دارایی برای تامین هزینه‌های جاری، ۵- نامشخص بودن نحوه تامین منابع در صورت تداوم طرح و... با توجه به موارد مطرح شده، لازم است جزء «۳» بند «الف» مصوبه کمیسیون اصلاح و با برخی از منابعی که بدون تشدید کسری بودجه می‌توانند به موضوع حمایت از معیشت خانواده‌های کم‌درآمد اختصاص یابند، جایگزین شود. در این راستا چند پیشنهاد مطرح می‌شود.
پیشنهاد اول: دریافت درصد بسیار کمی از برخی تراکنش‌های بانکی به عنوان عوارض (مالیات) تراکنش‌های بانکی بین مشتری (به عنوان مثال با وضع مالیات 5 هزار تومان برای تراکنش 10 میلیون تومانی، در یک سال از این محل 12 هزار میلیارد تومان قابل‌حصول است).
پیشنهاد دوم: اصلاح نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی (با فرض کاهش 20 درصدی واردات در نیمه دوم سال 1399 و کاهش برخی تعرفه‌های کالایی به منظور کاهش آثار تورمی حداقل منابع قابل‌حصول در نیمه دوم سال 1399 حدود 30 هزار میلیارد تومان خواهد بود).
پیشنهاد سوم: افزایش یک واحد درصدی نرخ مالیات ارزش افزوده، البته با در نظر گرفتن معافیت‌های مربوط به سبد مصرفی اقشار آسیب‌پذیر (حدود 13 هزار میلیارد تومان برای یک سال از این محل قابل‌حصول است).
علاوه بر موارد مذکور در جزء «2» و «3» بند «ب» متن مصوبه کمیسیون نیز مصارفی در نظر گرفته شده است که ضمن غیرمرتبط بودن با موضوع طرح، از جوانب مختلفی مانند افزایش کسری بودجه، نامشخص بودن نحوه ارتباط رد دیون به تامین اعتبار جهت تکمیل طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای و اصول بودجه‌ریزی، محل ایراد بوده و پیشنهاد می‌شود این موارد از مصوبه کمیسیون حذف شود.
از آنجا که عدم‌توجه مناسب به موارد ذکر شده، می‌تواند سیاست‌های حمایتی اتخاذ شده را به ضد خود تبدیل کند و با دامن زدن به کسری بودجه، موجبات استقراض بیشتر دولت از بانک مرکزی و افزایش تورم در سالهای آینده را فراهم آورد که در عمل کاهش قدرت خرید مضاعف اقشار آسیب‌پذیر را در پی خواهد داشت. بنابراین ضمن تاکید بر ضرورت توجه به معیشت خانوارهای کم‌برخوردار، پیشنهاد می‌شود با رعایت آیین‌نامه داخلی مجلس، این مصوبه برای رفع ایرادهای کارشناسی ذکر شده در متن گزارش و به طور خاص بخش مربوط به منابع مالی اجرای این طرح، جهت اصلاح به کمیسیون عودت داده شود. همچنین باید توجه داشت که بر مبنای نظر تفسیری شورای نگهبان، بودجه سالانه کل کشور و اصلاحات بعدی مربوط، در غیر مورد تغییر در ارقام و همچنین متمم بودجه باید به صورت لایحه و از سوی دولت تقدیم مجلس شود.
