صنعت، معدن و تجارت نیازمند مدیریت یکپارچه

دکتر منصور معظمی
عضو هیات علمی دانشکده نفت

این روزها دوباره بحث انتزاع و ادغام ساختارهای اداری دولت مطرح شده و طبیعی است که این موضوع همیشه موافقان و مخالفان خود را داشته باشد. طرح این موضوع در حالی است که ساختار سیاست‌گذاری و مدیریت بخش تولید و بازرگانی در ایران در طول تاریخ با تغییرات و تحولات بسیاری روبه‌رو بوده است. نخستین بار در سال 1285 وزارت تجارت از سوی ناصرالدین شاه تاسیس شد که وظیفه آن ایجاد ارتباط بین دولت و بازرگانان و انجام سایر امور تجاری مملکت بوده است. در سال 1316 وزارت بازرگانی و وزارت صنایع و معادن وجود داشته که در سال 1320 با ادغام آنها وزارت بازرگانی، پیشه و هنر تاسیس شده است. از آن زمان تا کنون این دو وزارتخانه بارها با یکدیگر ادغام و از هم تفکیک شده‌اند و شاهد آن هستیم که بحث درباره آن امروزه نیز بین دولتمردان، تجار و صنعتگران وجود دارد.

از سال 1361 تاکنون درخصوص اصلاح ساختار و تشکیلات دولت 6لایحه به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده که ادغام دو وزارتخانه بازرگانی و صنایع و معادن نیز به‌عنوان یکی از محورهای اصلی اصلاح ساختار و تشکیلات دولت در لوایح مذکور پیشنهاد شده بود. این ادغام با توجه به اینکه فعالیت‌های تولیدی و صنعتی مستلزم نگاه به بازار است مقبولیت علمی، سازمانی و مدیریتی می‌یافت.

به‌طور کلی در مورد ساختارهای سازمانی در دنیا دو نگاه وجود دارد که در این خصوص می‌توان به «نگاه جزء نگر و نگاه کل‌نگر» اشاره کرد. در «نگاه جزءنگر» برای شناخت هر پدیده‌ای باید آن را خرد کنیم و اجزای آن را بشناسیم و برای هر جزء یک متولی تعیین کنیم. مثلا در مورد اقتصاد این نگاه معتقد است باید آن را به اجزای بازرگانی، صنعت، معدن و... تقسیم کرد و اداره هر قسمت را به متولی مربوطه سپرد. این نگاه متعلق به قرن نوزدهم میلادی است. در قرن بیست و یکم متوجه شدند که در «نگاه جزءنگر» یکپارچگی از بین رفته، چالش‌زایی شروع شده و روح کلی نظام‌مندی، پویایی نداشته و در فرآیندمیرایی قرار می‌گیرد. اهمیت بسیار دارد وزارتخانه‌ای که برای هشتاد میلیون ایرانی به‌عنوان مصرف‌کننده، بیش از چند صد بنگاه تولیدی و سه میلیون واحد صنفی توزیع‌کننده، تصمیمی می‌گیرد، مطمئن باشد که مطالبات همه ذی‌نفعان در نظر گرفته شده باشد و این اتفاق میسر نمی‌شود مگر در قالب سازمانی یک وزارتخانه سامان یافته.مهم‌ترین اهدافی که در توجیه ادغام وزارتخانه‌های بازرگانی و صنایع و معادن می‌توان بیان کرد، عبارتند از: توسعه صنعتی، ارتقای شاخص‌های صنعتی و مبادلات تجاری، توجه به استانداردهای جهانی محصولات و رقابت‌های بین‌المللی، ضرورت تبیین تجارت خارجی مبتنی بر فرهنگ و توان ملی، افزایش قدرت تاب‌آوری و پایداری بخش صنعت در مقابل رشد بخش تجاری و سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی کلان و یکپارچه در امور صنعت، معدن و تجارت.

ادغام نهادهای متولی بازرگانی و صنایع و معادن باعث فراهم شدن موتور محرکی برای توسعه صادرات کشور شده که این موضوع می‌تواند منجر به توسعه اقتصـادی کشور شود. به عبارت دیگر اگر صـادرات، ‌محور امور قرار گیرد،‌ تولید نیز تقویت شده و مرز استانداردهای جهانی و رقابت‌پذیری را در می‌نوردد. در ادامه به ضرورت‌ها و مهم‌ترین دلایل تاکید بر یکپارچگی نهادهای متولی تولید و تجارت اشاره شده است:

1- با توجه به مفاد قانون اساسی و سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم مبنی بر ملی شدن معادن و صنایع بزرگ و با در نظر گرفتن اینکه فعالیت‌های بازرگانی در ادامه فرآیند اکتشاف و استخراج معادن و تولید صنعتی قرار دارد، وظایف مربوط به این سه عرصه (صنعت، معدن و تجارت) در یک وزارتخانه قابل سازماندهی است.

2- جهت‌گیری برنامه‌های توسعه کشور مبنی بر جهش صادرات غیرنفتی، اولویت راهبردی بخش تولید کشور را معطوف به بازارهای جهانی می‌کند.

نیاز به ارتقای کیفیت محصولات صنعتی با توجه به استانداردهای جهانی، توجه اساسی به یکپارچگی مدیریت در این بخش را اجتناب‌ناپذیر می‌کند. به همین دلیل برای اولین بار از سال 1394 به بعد تراز بازرگانی کشور مثبت شده است و این روند ادامه خواهد داشت.

3- تولیـدات صنعتی مستلـزم بازاریابی و آگاهی از میزان تقاضاست. محصولات صنعتی و معدنی کشور باید معطوف به بازارهای هدف تولید و عرضه شوند. بنابراین ضرورت قرار دادن این وظایف در یک وزارتخانه دارای توجیه منطقی، فنی و اقتصادی است.

4- پراکندگی مدیریت بخش صنعت قدرت تاب‌آوری و پایداری بخش صنعت را در مقابل تهاجم بخش بازرگانی کاهش می‌دهد. به منظور ارتقای سطح پاسخگویی، لازم است بازرگانی در زنجیره معادن و صنایع سازماندهی شود تا بتواند اهداف توسعه صنعتی را با شاخص‌های مناسب تبیین کند.

5- زنجیره خدمات از تولید تا مصرف و بازتاب بازار به زنجیره خدمات تولید و پشتیبانی‌های فنی، ‌اداری و مالی یکپارچه، شرایط را برای فتح بازارهای جهانی،‌ مناسب و پیش‌برنده می‌سازد.

6- سازماندهی امور مربوط به تولید و بازرگانی در یک وزارتخانه و پیش‌بینی اختیارات کافی از بعد برنامه‌ریزی، ‌نظـارت، تخصیص منابع و سیاست‌گذاری و تنظیم بازار در عرصه‌های تولید و بازرگانی می‌تواند به‌عنوان مسوول توسعه و رشد صنعتی کشور پاسخگو باشد.

7- وظایف وزارتخانه صرفا سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی کلان در موضوع معادن، صنایع و بازرگانی است و امور اجـرایی اداری و حداقلی توسط سازمـان‌های اجـرایی ستـادی یا استـانی و قریب به اتفاق تصدی‌گری از سوی بخش خصوصی صورت خواهد پذیرفت. بنابراین حجم وظایف وزارتخانه متعادل و قابل قبول است.

8- اصلی‌ترین دلیل ادغام این دو وزارتخانه لزوم هماهنگی سیاست‌های صنعتی و سیاست‌های تجاری کشور است. فعالیت‌های صنعتی و تولیدی در ارتباط مستقیم با فعالیت‌های تجاری قرار دارند و با توجه به پدیده جهانی شدن و افزایش رقابت در بازارهای جهانی هر روز بر اهمیت زنجیره تولید تا مصرف بیشتر افزوده می‌شود.

از سوی دیگر درخصوص تولید و تجارت نیز پیوستگی بسیار زیاد وجود دارد که در صورت ناهماهنگی،‌ مضرات آن هم نصیب تولیدکننده و هم مصرف‌کننده خواهد شد. به‌عنوان مثال، ‌قبل از ادغام اختلافات زیادی در موضوع تعرفه‌های وارداتی،‌ نحوه حمایت از تولید یا قیمت‌گذاری و تنظیم بازار میان وزارت بازرگانی و صنایع وقت وجود داشت و بعضا به‌خاطر این اختلافات تصمیم‌گیری درباره یک موضوع ساده ماه‌ها طول می‌کشید و در بعضی موارد کلا از چرخه دستور کار خارج می‌شد و این یعنی کار کشور به بلاتکلیفی و معطلی آسیب‌زننده کشیده می‌شد.در زیر مهم‌ترین دستاوردهای تشکیل وزارت صنعت، معدن و تجارت ارائه می‌شود:

1- جلوگیری از رشد تصدی‌گری و حجم دولت (از نظر نیروی انسانی و هزینه) و کاهش بوروکراسی و مکاتبات اداری به‌نحوی که در طول 6 سال اخیر افزایشی صورت نگرفته است.

2- از بین رفتن همپوشانی‌ها و ایجاد توازن و هم‌افزایی در وظایف و فعالیت‌های این دو وزارتخانه .

3- مدیریت شرایط تحریمی کشور و جلوگیری از تخصیص نامناسب ارز برای واردات کالاهای غیر ضروری.

4- تجمیع اهداف، برنامه‌ها و کارکردهای مالی و ضمانتی تخصصی در حوزه صنعت، معدن و تجارت حول محور تولید صادرات‌گرا و حمایت هدفمند و برنامه‌ریزی‌شده از تولید داخلی.

5- تسهیل در خدمت‌رسانی به فعالان بخش تولید و تجارت (به ویژه فعالان بخش صادرات) و رشد صادرات غیرنفتی.

6- روان‌سازی و بهبود محیط کسب و کار (طبق گزارش‌های بانک جهانی، ارتقا از رتبه 140 در سال 2011 به 118 در سال 2016).

7- مدیریت واردات صدها ردیف تعرفه‌ای و محدودیت ثبت سفارش آنها در حمایت از تولید داخل و مدیریت ارز.

8- ممنوعیت، محدودیت و تعیین عوارض برای صادرات مواد خام بالادستی متناسب با نیاز پایین‌دستی و تکمیل نسبی زنجیره ارزش افزوده داخلی.

9- مدیریت بازار با تکیه بر توان تولید داخل به جای واردات محض و کاهش طبقات تعرفه‌ای و تعدیل تعرفه‌ها.

10- جلوگیری و کاهش فسادها و رانت‌های حوزه تولید و توزیع با هماهنگی میان فعالیت‌های مرتبط.

11- تامین نسبی منافع ملی از طریق نگاه جامع به زنجیره ارزش و ارجحیت تولید رقابت‌پذیر بر رویکرد و اقدامات کاسب‌کارانه.

بررسی ساختار دیگر کشورها نشان می‌دهد که در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و درحال توسعه امور صنایع و معادن و بازرگانی در یک وزارتخانه قرار دارد. یک بررسی که برای 100 کشور شامل 30 کشور توسعه‌یافته، 30 کشور نوظهور صنعتی، 30 کشور درحال توسعه و 10 کشور کمتر توسعه‌یافته صورت گرفته نشان می‌دهد، از میان 30 کشور توسعه‌یافته مورد بررسی، 80 درصد (24 کشور) دارای وزارت صنعت و تجارت هستند یا امور صنعت و تجارت در یک وزارتخانه تمرکز دارد و 20 درصد (6 کشور) وزارتخانه‌های صنعت و تجارت جدا از یکدیگر هستند. از سوی دیگر از میـان 30 کشور نوظهور صنعتی مـورد بـررسی، 67 درصـد (20 کشور) دارای وزارت صنعت و تجـارت هستند یا امور صنعت و تجارت در یک وزارتخانه تمرکز دارد و در 33 درصد (10 کشور) وزارتخانه‌های صنعت و تجارت جدا از یکدیگر هستند. همچنین از میان 30 کشور درحال توسعه مورد بررسی، 80 درصد (24 کشور) دارای وزارت صنعت و تجارت هستند یا امور صنعت و تجارت در یک وزارتخانه تمرکز دارد و در 20 درصد (6 کشور) وزارتخانه‌های صنعت و تجارت جدا از یکدیگر هستند. از سوی دیگر از میان 10 کشور کمتر توسعه‌یافته مـورد بـررسی، 90 درصد (9 کشور) دارای وزارت صنعت و تجارت هستند یا امور صنعت و تجارت در یک وزارتخانه تمرکز دارد و در 10 درصد (یک کشور) وزارتخانه‌های صنعت و تجارت جدا از یکدیگر هستند. اما از مجموع 100 کشور مورد بررسی، 77 درصد دارای وزارت صنعت و تجارت هستند یا امور صنعت و تجارت در یک وزارتخانه تمرکز دارد و در 23 درصد وزارتخانه‌ها صنعت و تجارت جدا از یکدیگر هستند. به هر حال چنانچه به هر دلیل این انتزاع صورت بگیرد، باید دوباره شاهد به هم ریختگی امور و عواقب زیر باشیم:

- تولیدکنندگان مجبور خواهند بود برای فعالیت تولیدی از وزارت صنایع و معادن و تجار و برای واردات از وزارت بازرگانی مجوز بگیرند و همواره میان منافع تولیدکنندگان و تجار تضاد رویکرد و منافع وجود خواهد داشت.

- حمایت از تولید داخل از یکسو و حمایت از حق مصرف‌کننده که همان استفاده از کالاهای مرغوب با قیمت مناسب و داشتن حق انتخاب است از سوی دیگر، نیازمند حمایت هدفمند و زمان‌دار از تولیدکنندگان داخلی است. اگر شـروط و زمـان‌بندی این حمـایت‌ها از سوی بخش بـازرگـانی انجام شود باعث نادیده‌گرفتن بخش تولید و اگر از سوی بخش صنعتی انجام شود باعث نادیده‌گرفتن حق مصرف‌کننده خواهد شد.

- بزرگ شدن دولت و تاسیس نهادهای جدید به جای واگذاری اموری همچون مدیریت بازار به تشکل‌ها و نهادهای مردمی که در واقع حرکت در جهت معکوس سیاست‌های کلی نظام به ویژه اصل 44 قانون اساسی است.