دنیای اقتصاد: موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی در گزارشی با بررسی تجربه اندونزی، فرمول این کشور در ایجاد اشتغال را با استفاده از ابزار تجاری تحلیل کرده است. براساس این گزارش، شرایط مشابه اقتصادی ایران و اندونزی بیش از همه باعث می‌شود که بتوانیم بخش عمده‌ای از تجربه‌های سیاست‌گذاری در این کشور را برای ایران نیز قابل تجویز بدانیم. استفاده از ابزار تجاری در سطح خرد اقتصادی در ایران تاکنون بسیار به‌ندرت تجربه شده است و به‌نظر می‌رسد باید هدف‌گذاری‌های کمی و کیفی کنونی در بخش تجارت خارجی به شکلی اساسی تغییر کند.

روند صعودی نرخ بیکاری در سال ۹۵ نتیجه ورود بالای خیل عظیم بیکاران به بازار کار بوده که به رغم افزایش نرخ مشارکت اقتصادی در همین سال، موجب شده نرخ بیکاری از ۱۱ به ۴/۱۲ درصد برسد. بررسی‌ها نشان می‌دهد که سیل ورود نیروی کار به بازار در سال‌های آتی نیز ادامه دار خواهد بود و از این رو نیاز به سیاست‌گذاری‌های جدی در این باره است. پژوهش پیش رو که توسط امین مالکی، عضو هیات علمی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی تهیه شده، نشان می‌دهد که ایران می‌تواند از تجربه کشورهایی که اقتصادی شبیه ایران دارند درس بگیرد. از جمله این کشورها اندونزی است که اقتصادی نسبتا مشابه اقتصاد ایران دارد و می‌تواند سیاست‌های به‌کار گرفته شده در این کشور برای کشور ما نیز تجویز شود. بر این اساس و با توجه به اهمیت اشتغال‌زایی در شرایط کنونی کشور، تجربه اندونزی نشان می‌دهد که برای برون رفت از این مشکل، یکی از مهم‌ترین سیاست‌گذاری‌ها می‌تواند به بخش تجارت خارجی در کشور معطوف شود. راهبردهای تجاری در کشور ما در هر دو حوزه صادرات و واردات صرفا به پاره‌ای اهداف کمی و کیفی خلاصه شده‌اند که بعضا ارتباط منطقی به شکل یک راهبرد جامع در آنها دیده نمی‌شود.

عدم به‌کارگیری راهبردهای مشخص تجاری به نفع رشد اقتصادی و در راستای بسط منافع رشد و اشتغال‌، باعث شده تا دستگاه‌های متولی تجارت خارجی بیشتر متولی پاره‌ای امور بوروکراتیک باشند. استفاده از ابزار تجاری در سطح خرد اقتصادی در ایران تاکنون بسیار به ندرت تجربه شده است و در هدف‌گذاری‌های کلان نیز صنایعی مورد توجه قرار گرفته‌اند که به منظور کسب قابلیت‌های رقابت و کاهش هزینه تمام شده در حجمی بالا سرمایه‌های کاراندوز را مورد استفاده قرار داده و در پایین دست ظرفیت‌های اشتغال‌زایی پایینی حاصل کرده‌اند. صادرات در این بخش به جز کسب درآمد ارزی منفعت دیگری از جنبه کلان اقتصادی برای کل جامعه ندارد. چنانچه شرایط بیکاری در کشور با توجه به سیل آتی ورودی به بازار کار و حجیم‌تر شدن تعداد بیکاران و به تبع آن دور ماندن بخش بیشتری از جمعیت کشور از منافع رشد اقتصادی مد نظر قرار گیرد، آنگاه ضرورت اشتغال‌زایی بیشتر در دو بخش کشاورزی و صنعت احساس می‌شود و هدف‌گذاری‌های کمی و کیفی حال حاضر در بخش تجاری خارجی به شکلی اساسی تغییر خواهد کرد.

تبیین بیکاری در ایران

نتایج طرح آمارگیری نیروی کار در سال ۱۳۹۵ نشان می‌دهد در کنار افزایش نرخ مشارکت اقتصادی در سال ۱۳۹۵ (از ۲/۳۸ به ۴/۳۹ درصد)‌، به دلیل ورودی بالای خیل بیکاران به بازار کار، نرخ بیکاری در سال ۱۳۹۵ همچنان روند صعودی داشته است (از ۱۱ به ۴/۱۲ درصد). افزایش دائمی نرخ مشارکت و نرخ بیکاری طی سال‌های ۱۳۹۳ تا ۱۳۹۵ اگرچه از منظر اجتماعی انعکاسی از تغییرات بافت جمعیت (افزایش مشارکت زنان در بازار کار) و بافت خانوارها (افزایش سن ازدواج، افزایش خانوارهای تک نفره و تعداد افراد ناچار به کار) است‌، اما از منظر اقتصادی این پیام مهم را با خود به همراه دارد که سیاست‌های اشتغال‌زایی دولت و ابزارهای موجود کارآفرینی در کشور قادر به ایجاد ظرفیت لازم برای مهار سیل‌بیکاری نبوده و با توجه به شرایط سنی و تحصیلی نیروی غیرفعال و تداوم عرضه نیروی کار در چند سال آتی‌، که موج اولیه آن فعلا در سال ۱۳۹۵ تخلیه شد، باید ظرفیت‌های کنونی اقتصاد ایران در جذب نیروی کار را ارتقا بخشید. بر اساس گزارش مرکز آمار ایران در پایان سال ۱۳۹۵، بخش‌های کشاورزی‌، گروه صنعت (ساخت، نفت، آب و برق) و خدمات به ترتیب ۱۸، ۳۲ و ۵۰ درصد جمعیت شاغلان را به خود اختصاص داده‌اند.

برخی از کارشناسان معتقدند نداشتن برنامه‌ها و طرح‌های جامع که برای تمام دولت‌ها لازم الاجرا باشد در ایران وجود نداشته و از سوی دیگر نمی‌توان با طرح‌های ضربتی چند ماهه این مشکل را برطرف کرد. طرح‌های تدوین شده برای ایجاد اشتغال نیز نباید برای دولت‌ها بار مالی سنگینی داشته باشد تا بتوان آنها را اجرا کرد. از سوی دیگر در شرایط کنونی بنگاه‌های اقتصادی تمایلی برای انعقاد قراردادهای بلندمدت ندارند و اگر قراردادی هم با کارگران و کارکنان خود منعقد کنند کوتاه مدت خواهد بود. بنگاه‌های اقتصادی به دلیل کاهش هزینه‌ها اعم از بیمه و سنوات و... چنین اقداماتی را انجام می‌دهند. بنابراین با پایان این قراردادهای کوتاه مدت، مجددا به جمعیت بیکار اضافه خواهد شد. از این رو نیاز است اصلاحاتی در قانون و مقررات مربوط به کار صورت گیرد تا قراردادهای بلند مدت مانع افزایش نیروی بیکار در کشور شود، اما دلیل دیگری که به نرخ بیکاری در کشور دامن می‌زند، عدم تطابق انتظارات تحصیلکرده‌ها با شرایط موجود کار است. برخی از افرادی که تحصیلات دانشگاهی دارند نسبت به فعالیتی که انجام می‌دهند ابراز نارضایتی می‌کنند، چراکه انتظار دارند مرتبط با رشته تحصیلی یا میزان تحصیلات‌شان مشغول به کار شوند. این عدم رضایت، موجب می‌شود تا این افراد از شغل خود استعفا داده و تا زمان پیدا کردن شغل مورد نظر، به بیکاران جامعه بپیوندند. از این رو به نظر می‌رسد لازم است موقعیت‌های شغلی متنوعی را در کشور ایجاد کرد که مطابق با خواسته جامعه باشد.

سه سیاست اندونزی برای حل بیکاری

اندونزی در یک دوره طولانی، آزمایشگاهی برای درک تعاملات بلندمدت میان بازارها، سیاست‌ها و نهادها در رفع معضل بیکاری بوده؛ از این رو با بخش بیشتری از جامعه در منافع رشد اقتصادی درگیر بوده است.

شرایط اقتصادی امروز ایران با شرایط اندونزی دوران سوهارتو- دومین رئیس‌جمهور اندونزی- از جنبه‌های مختلف دارای نقاط تشابه نزدیکی است. بهره‌وری پایین، چند دوره تورم بالا، نرخ بیکاری بالا و دستیابی به درآمدهای نفتی خیره‌کننده در یک دوره زمانی خاص و البته محیط خصمانه منطقه‌ای تحت تاثیر جنگ ویتنام، شرایطی بود که این کشور الگویی را در حرکت به سمت اقتصاد صنعتی به کار بست. از همه مهم‌تر «سوهارتو» به ویژه در دوره دوم حاکمیت خود که از آن به دوران «نظم نوین سوهارتو» یاد می‌شود، تعهد سیاسی بالایی به اشتغال‌زایی و توزیع منافع حاصل از رشد در وسعت بالاتری از جمعیت نشان می‌داد. «سوهارتو» با استفاده از یک طبقه تکنوکرات قوی و استفاده از مشاوران بانک جهانی، یک سیاست سه سطحی را به کار می‌بندد. در سطح اول هدف اصلی مجموعه سیاست‌های به کار گرفته شده «توسعه قابلیت‌ها» است که با اجرای سیاست‌های توانمندسازی فعالیت‌های کوچک کاربر در دو حوزه کشاورزی و صنعت، توجه بیش از پیش به آموزش‌های کاربردی نیروی کار، کمک به تجاری‌سازی محصولات روستایی و صنایع پایین دست و انتخاب و ارتقای تکنولوژی کاربر در هر دو حوزه صنعت و کشاورزی، سعی می‌شود تا حد ممکن درصد بیشتری از جمعیت بیکاران جذب بازار کار شوند.

دستاورد اصلی سطح اول سیاست‌ها، کاستن از بار صنایع پیشرو در به‌کارگیری نیروی کار غیرماهر به شکل مازاد، ایجاد شغل‌های هر چند موقت و مدیریت سیل بیکاران و کاهش آسیب‌های اجتماعی ناشی از آن و از همه مهم‌تر، ایجاد تقاضا برای بخش غیرقابل مبادله (غیر رسمی) است که همانند ایران در حال حاضر از رکود رنج می‌برند. سرریز تقاضا از جانب بخش قابل مبادله (دو بخش صنعتی و کشاورزی) به سمت بخش غیرقابل مبادله که انباره بیکاران است، در سطح دوم سیاست‌ها دستاوردهای فراوانی دارد که در ادامه ذکر می‌شود. عملکرد دولت اندونزی در این فاز درس‌هایی با خود به همراه دارد. دولت فوق که تا اوایل دهه ۱۹۸۰ تا حدود زیادی به دو منبع درآمدی «کمک‌های خارجی» و سپس با صدور نفت از نیمه دهه ۱۹۷۰ به «درآمدهای نفتی» وابسته بود، ضمن فراخوانی سرمایه‌گذاری بیشتر از جانب بخش خصوصی به‌عنوان موتور واقعی رشد اقتصادی این ملاحظه را نیز رعایت کرد که به دلیل فقدان بنیادهای نهادی لازم برای گسترش سریع بخش خصوصی در این کشور، در شروع رفع مشکل بیکاری چندان نمی‌توان متکی به سرمایه‌های این بخش بود.

بنابراین نقش فعال‌تری برای بخش عمومی در تامین سرمایه‌گذاری‌های لازم در نظر گرفت. به جز اواسط دهه ۱۹۷۰، در طول دوره به اوج رسیدن رونق نفتی، نقش اصلی دولت نه سرمایه‌گذاری در شرکت‌های دولتی بلکه تقویت زیرساخت‌های سخت‌افزاری و نرم‌افزاری فعالیت‌های بخش‌خصوصی بود. گستره ارتباط بیکاران و خانوارهای فقیر با رشد اقتصادی به آرایش دارایی‌های تحت کنترل خانوار از جمله نیروی کار، سرمایه انسانی، سرمایه اجتماعی و دیگر اشکال سرمایه‌ای آنها مانند دسترسی به اعتبار وابسته است. لذا دولت درک کرد که در گام اول برای توزیع منافع ناشی از رشد اقتصادی و بهبود وضعیت معیشتی درصد بیشتری از آحاد جامعه، باید مهم‌ترین مولفه دارایی خانوارها یعنی نیروی کار را هدف‌گیری کند. در سطح دوم سیاست‌ها هدف اصلی کاستن از «هزینه‌های معاملاتی» است. کاهش هزینه‌های معاملاتی مهم‌ترین رکن پیوند بخش قابل مبادله و غیرقابل مبادله و ایجاد ارتباط بین دستاوردهای اقتصاد کلان و محیط خرد خانوارها است.

مقررات‌زدایی، توسعه زیرساخت‌های نرم‌افزاری و سخت‌افزاری به نفع حوزه‌های نوپای کشاورزی و صنعتیِ کاربر که در فاز اول توسعه یافته بودند و حرکت به سمت واردات سطح بالاتری از تکنولوژی تولید با کمک ژاپن، مهم‌ترین ارکان سیاست‌گذاری در سطح دوم را شامل می‌شوند. به ویژه سرمایه‌گذاری‌های زیرساختی کاهش قابل توجهی در هزینه ارتباطات بازاری بین بخش‌های نوپای تجاری و بخش غیرقابل مبادله ایجاد کرده و البته اشتغال‌زایی و افزایش بهره‌وری را نیز به همراه می‌آورد. پایین آوردن هزینه‌های معاملاتی از طریق بالارفتن سرمایه‌گذاری‌ بخش عمومی و بهبود و ارتقای مقررات، افزایش بهره‌وری نهادهای عمومی تاثیرگذار بر توسعه فضای کسب و کار، کاهش فساد (مقابله جدی با فساد دستگاه‌های دولتی) و شفافیت در سیاست‌گذاری به‌عنوان یک رویکرد توسعه بازاری، رابط اصلی سیاست‌های رشدگرای اقتصاد کلان و مشارکت گسترده ارتش بیکاران در اقتصاد بازاری است. اتفاقا در اندونزی همین سرمایه‌گذاری در جاده‌ها (به ویژه جاده‌های روستا به بازار)، شبکه‌های ارتباطی، زیرساخت‌های بازاری و بنادر و سیستم‌های آبیاری و آبرسانی به شکل کاربر به انجام می‌رسد و قابلیت اشتغال‌زایی مضاعفی در اقتصاد اندونزی به سیاست‌های دولت می‌دهد. تقویت خانوارهای برخوردار از یک یا چند عضو بیکار برای ورود به اقتصاد بازاری و کاهش هزینه‌ها و کاهش مخاطرات ورود آنها از طریق سرمایه‌گذاری کاهش‌دهنده هزینه‌های معاملاتی، از اهداف اصلی سطح دوم سیاست‌ها بود. ضمن آنکه مقررات‌زدایی وسیع و پایدار اقتصادی انگیزه‌های بهتری برای صادرات ایجاد کرد و این انگیزه‌ها با انگیزه‌های سرمایه‌گذاران خارجی همراه شد که منابع بیشتری را در اختیار دولت قرار داد. همچنین ارتباط نزدیک بازارهای کار شهری و روستایی که به وسیله واسطه‌های بازار مالی روستایی تسهیل شد، رشد اقتصادی را مستعد اشتغال‌زایی و فقرزدایی کرد.

هدف اصلی مجموعه سیاست‌ها در سطح سوم، «تثبیت تقاضا» با حفظ و توسعه صادرات و حرکت به سمت صادرات صنعتی سرمایه‌بر است. با اجرای این سیاست‌ها از سال ۱۹۹۹ تغییر در ترکیب صادرات صنعتی بر اساس نهاده مورد استفاده آنها قابل توجه بوده است. صادرات مبتنی بر منابع طبیعی، مانند محصولات چوبی و چوب پنبه‌ای، از یک سوم به یک دهم صادرات صنعتی کاهش یافته‌اند. همچنین گرچه سهم صادرات کاربر کاهش یافته اما ارزش کل آنها به‌طور چشمگیری از ۵ میلیارد دلار در سال ۱۹۹۰ به بالای ۱۲ میلیارد دلار در سال ۲۰۰۲ افزایش یافت. افزایش در صادرات مبتنی بر سرمایه انسانی و تکنولوژی نیز قابل توجه بوده است. به‌طور خاص، صادرات محصولات مخابراتی و الکتریکی، که در رقابتی مستقیم با ظرفیت رو به رشد چین قرار داشتند، افزایشی قابل توجه را در اندونزی نشان می‌دهند. رشد بیشتر نیازمند توجه بیشتر به کاهش هزینه‌ها و افزایش بهره‌وری است و تاریخ ثابت کرده که هر دوی این موارد اموری دشوار هستند.

در سطح سوم سیاست‌ها با تثبیت تقاضای داخلی و خارجی برای بخش‌های رونق یافته، بیش از همه سعی می‌شود تا این امر دشوار تحقق یابد. بخش صنعت که طی سال‌های ۱۹۶۷ تا ۱۹۷۳ یعنی هنگام اجرای سطوح اول سیاست‌ها سهم ۱۰ درصدی از رشد را به خود اختصاص می‌داد، بین سال های ۱۹۸۷ تا ۱۹۹۲ با اجرای سیاست‌های سطح سوم به سهم ۲۹درصدی از رشد رسید و تبدیل به یکی از موتورهای رشد اقتصاد اندونزی شد. بخش عمده این افزایش نیز در بخش‌های کاربری مانند کفش‌سازی، پوشاک و مونتاژ لوازم الکترونیک حاصل شد. جالب‌توجه آنکه صادرات صنعتی حتی بیش از آنچه سیاستگذاران امیدوار بودند، واکنش نشان داد و در سال ۱۹۹۲ به نیمی از کل صادرات بالغ شد که به شکل چشمگیری بالاتر از سهم ۳ درصدی بخش صنعت در صادرات سال ۱۹۸۰ بود. در نتیجه مقررات‌زدایی و اصلاح محیط کسب و کار در سطح دوم سیاست‌ها،‌‌ هنگام اجرای سیاست‌های تثبیت تقاضا در فاز سوم، فشار سرمایه‌گذاری خارجی از ناحیه ژاپن و جاذبه ناشی از محیط اقتصادی جذاب اندونزی این اجازه را به صادرات محصولات صنعتی داد که نقش قابل‌توجهی در ایجاد اشتغال در اواخر دهه ۱۹۸۰ بازی کنند. نکته قابل‌توجه دیگر آنکه نگاه به نرخ ارز در سطح سوم سیاستی بیشتر به‌عنوان یک ابزار سیاستی بود تا یک هدف و سیاست‌گذاران نرخ ارز را به منظور حفظ سودآوری تولید کالاهای قابل مبادله به‌ویژه در بخش کشاورزی مدیریت می‌کردند.

مهم‌ترین نکته در بررسی هر سه سطح سیاست‌گذاری در اندونزی نقش سیاست‌های تجاری به‌عنوان یک کاتالیزور و مکمل سایر سیاست‌ها در دستیابی به اهداف است. سیاست‌های تجاری در سطح اول در توانمندسازی و تجاری‌سازی و گزینش تکنولوژی کاربر، در سطح دوم در توسعه زیرساخت‌های نرم‌افزاری و سخت‌افزاری و دستیابی به سطوح بالاتری از تکنولوژی و در سطح سوم در صادرات و اتخاذ سیاست‌های ارزی متناسب نقشی فعال و تعیین‌کننده داشته‌اند. نمونه اندونزی نشان می‌دهد که از قابلیت‌های خرد اقتصادی و استفاده از ابزار سیاست تجاری برای اثرگذاری بر اقتصاد خانوار هم می‌توان بهره برد. سیاست تجاری صرفا بالا بردن ارقام کلی صادرات و تنظیم تراز تجاری و مدیریت واردات نیست. تجاری‌سازی تولیدات کاربر و کاهش هزینه‌ معاملاتی برای سرریز منافع ناشی از تولید کاربر به سمت اقتصاد غیرقابل مبادله برای رفع معضل بیکاری نیز می‌تواند از دیگر اهداف سیاست تجاری باشد. در این پژوهش با بررسی عملکرد اندونزی برای بهبود نرخ بیکاری پیشنهادهایی آورده شده است. بر این اساس عنوان می‌شود که ضمن درک توالی‌های دقیق توسعه اقتصادی و جایگاه ایران به‌عنوان کشوری با خیل بیکاران و بهره‌وری پایین تولید در این توالی، هدف‌گذاری اشتغال‌زایی در دو بخش کشاورزی و گروه صنعت که در حال‌حاضر صرفا ۵۰ درصد اشتغال را به خود اختصاص می‌دهند، مدنظر قرار گیرد؛ چراکه مسلم است بخش خدمات غیرتجاری به دلیل ظرفیت‌های پایین سیاست‌گذاری دولتی در اثرگذاری بر این بخش و غیرمولد بودن بخش عمده‌ای از فعالیت‌های آن، ظرفیت بالایی برای اشتغال‌زایی بیشتر ندارد.

چنانچه شرایط اقتصادی و مرتبه توسعه‌یافتگی کشور به خوبی درک شود، آنگاه با به‌کارگیری الگوهای موثر و امتحان پس‌داده می‌توان ظرف یک نسل معضل بیکاری را در اقتصاد کشور برطرف کرد.