چگونه قوانین با انحراف انگیزهها، وضعیت مالی بنگاههای دولتی را وخیمتر کرد؟
سود شرکتهای دولتی در چاه بودجه
بررسی وضعیت تامین مالی شرکتهای دولتی، در واقع بازخوانی یکی از گلوگاههای مزمن اقتصاد ایران است که اثرات آن نهتنها در عملکرد این شرکتها، بلکه در روند سرمایهگذاری، رشد اقتصادی و حتی پایداری تولید ناخالص داخلی مشاهده میشود. شرکتهای دولتی طی دهههای متوالی نقش محوری در شکلگیری سرمایه ثابت ناخالص کشور داشتهاند و در بسیاری از حوزههای کلیدی، از نفت و گاز گرفته تا صنایع مادر و زیرساختهای حیاتی، عملا بازوی اجرایی دولت برای پیشبرد توسعه اقتصادی محسوب شدهاند. این نقش تاریخی، ریشه در ساختار اقتصاد متکی بر منابع طبیعی و همچنین فرآیند دولتی شدن گسترده بنگاهها پس از انقلاب اسلامی دارد.
با این حال، از ابتدای دهه۱۳۹۰، این تصویر بهتدریج دستخوش تغییر شده است. تشدید تحریمهای خارجی، دسترسی شرکتهای دولتی به منابع مالی و فناوری بینالمللی را بهشدت محدود کرد؛ اما این تنها بخشی از ماجراست. در کنار فشارهای بیرونی، مجموعهای از تصمیمات و سیاستگذاریهای داخلی نیز شکل گرفته که عملا توان تامین مالی شرکتهای دولتی را تحلیل برده است. قوانینی که با هدف مدیریت کسری بودجه یا افزایش انضباط مالی وضع شدهاند، در عمل منابع نقدی شرکتها را محدود و امکان برنامهریزی بلندمدت برای سرمایهگذاری را تضعیف کردهاند. نتیجه آنکه شرکتهایی که زمانی نیروی پیشران اقتصاد بودهاند، امروز خود با تنگنای منابع مواجهند؛ بهطوریکه حتی از خرجهای روزمره بر نمیآیند.
اهمیت این مساله زمانی دوچندان میشود که توجه کنیم بخش قابلتوجهی از داراییها و فعالیتهای تولیدی در اقتصاد ایران همچنان در اختیار شرکتهای دولتی است. حوزههایی مانند توسعه میادین نفت و گاز، صنایع دفاعی یا برخی فناوریهای پرریسک، یا اساسا امکان واگذاری به بخش خصوصی را ندارند یا جذابیتی برای سرمایهگذاران غیردولتی ایجاد نمیکنند. در چنین شرایطی، افت توان سرمایهگذاری شرکتهای دولتی بهمعنای تعویق توسعه، کاهش ظرفیت تولید و در نهایت تضعیف رشد اقتصادی کشور است. به بیان ساده، اگر این شرکتها نتوانند منابع مالی لازم را تامین کنند، جایگزین موثری نیز برای ایفای نقش آنها وجود نخواهد داشت.
از سوی دیگر، نباید فراموش کرد که تامین مالی شرکتهای دولتی صرفا یک موضوع بنگاهی نیست، بلکه بهطور مستقیم با حکمرانی اقتصادی و کیفیت سیاستگذاری مالی پیوند خورده است. هنگامی که نگاه غالب به شرکتهای دولتی، نگاه کوتاهمدت و درآمدی برای جبران کسری بودجه باشد، طبیعی است که منافع توسعهای و سرمایهگذاری در حاشیه قرار گیرد. این رویکرد نهتنها انگیزه مدیران را برای بهبود عملکرد و افزایش سودآوری تضعیف میکند، بلکه چرخهای معیوب ایجاد میکند که در آن، هم شرکتها ضعیفتر میشوند و هم دولت در بلندمدت از منافع پایدار محروم میماند. در این میان ریشهیابی چالشهای تامین مالی شرکتهای دولتی با جزئیات بیشتر اهمیت بالایی دارد.
منابع محدود دولت و عدم کفاف سرمایهگذاری
مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی، چالشهای تامین مالی شرکتهای دولتی را در چند محور بیان کرده است که در مجموع نشان میدهد تنگنای مالی این شرکتها بیش از آنکه صرفا ناشی از ضعف مدیریتی یا ناکارآمدی بنگاهی باشد، ریشه در ساختارهای حقوقی، سیاستگذاریهای مالی و شرایط کلان اقتصاد کشور دارد. در ادامه به مکانیسم اثرگذاری هر کدام پرداخته میشود.
۱. محدودیت در افزایش سرمایه از محل آورده سهامدار: نخستین و بنیادینترین چالش، ناتوانی دولت در افزایش سرمایه شرکتهای دولتی از محل آورده نقدی است. کسری مزمن بودجه در سالهای اخیر باعث شده است دولت، بهعنوان سهامدار اصلی، امکان تزریق منابع جدید به شرکتهای خود را نداشته باشد. این مساله بهویژه برای شرکتهایی مانند بانکها و بیمههای دولتی که ملزم به افزایش مستمر سرمایه برای رعایت الزامات نظارتی هستند، به یک بحران ساختاری تبدیل شده است.
۲. تخلیه منابع داخلی شرکتها از طریق قواعد تقسیم سود و مالیات: منابع داخلی، مهمترین پشتوانه تامین مالی شرکتهای بالغ و توسعهیافته محسوب میشود. با این حال، شرکتهای دولتی بهدلیل الزام به پرداخت ماهانه سود علیالحساب، تقسیم حداقل ۵۰ درصد از سود سالانه و پرداخت مالیات بر سود ناخالص، بخش عمدهای از منابع خود را از دست میدهند. در عمل، بخش بزرگی از سودی که میتوانست صرف سرمایهگذاری یا حتی مدیریت نقدینگی شود، به خزانه دولت منتقل میشود.
۳. تضعیف انگیزههای مدیریتی برای سودآوری: ترکیب قوانین مربوط به تقسیم سود و محدودیتهای حقوق و مزایا، سازوکارهای انگیزشی مدیران شرکتهای دولتی را مختل کرده است. مدیران نه انگیزه شخصی و نه انگیزه سازمانی قوی برای افزایش سود ندارند و حتی در مواردی ترجیح میدهند سود شرکت را به حداقل میزان ممکن خود نشان دهند. این مساله به کاهش شفافیت مالی و تضعیف پایههای تامین مالی داخلی منجر شده است.
۴. تمرکز حسابها در بانک مرکزی و برداشتهای خزانهداری: الزام شرکتهای دولتی به تمرکز حسابها نزد بانک مرکزی، اگرچه به مدیریت نقدینگی دولت کمک کرده، اما برای شرکتها تبعات سنگینی داشته است. برداشتهای مکرر خزانهداری از حساب شرکتها، حتی با مجوزهای قانونی، جریان نقدی آنها را مختل و امکان برنامهریزی مالی را محدود کرده است. این وضعیت، ریسک فعالیت شرکتهای دولتی را افزایش داده است.
۵. کاهش دسترسی به تسهیلات بانکی: در سالهای اخیر، تمایل شبکه بانکی به اعطای تسهیلات به شرکتهای دولتی بهشدت کاهش یافته است. منجمد شدن مطالبات بانکها از دولت و شرکتهای دولتی، در کنار خروج سپردههای این شرکتها از بانکهای تجاری، باعث شده است شرکتهای دولتی به مشتریان پرریسک برای بانکها تبدیل شود و جذابیتشان برای بانکها کاهش یابد. نتیجه این روند، افت شدید تامین مالی بانکی برای طرحهای توسعهای است.
محدودیتهای تامین مالی از بازار سرمایه و عدم بازگشت منابع حاصل از واگذاریها به شرکتهای مادرتخصصی از جمله علل دیگری است که این گزارش به آنها میپردازد. مجموع این چالشها نشان میدهد که تنگنای مالی شرکتهای دولتی، حاصل یک عامل منفرد نیست، بلکه نتیجه همزمان فشارهای خارجی، کسری بودجه دولت و مجموعهای از سیاستگذاریهای داخلی است که در عمل ظرفیت تامین مالی این شرکتها را محدود کرده است.
خلع ید دولت از شرکتهایش
این گزارش بر اصلاح جدی در قوانین و رویههای مالی موجود برای تداوم نقش توسعهای شرکتهای دولتی تاکید میکند. در سالهای اخیر، سیاستگذاری اقتصادی بیش از حد بر تامین کسری بودجه دولت متمرکز شده و همین امر، منابع و کارکرد سرمایهگذاری شرکتهای دولتی را تضعیف کرده است. بر همین اساس، مجموعهای از پیشنهادهای مشخص برای اصلاح این وضعیت ارائه شده است که هر یک بخشی از گره تامین مالی این شرکتها را هدف قرار میدهد.
نخستین و مهمترین پیشنهاد، اصلاح ماده ۱۲۵ قانون محاسبات عمومی کشور است. این ماده به خزانهداری کل کشور اجازه میدهد برای رفع نیازهای موقت خود از موجودی حساب شرکتهای دولتی استفاده کند. گزارش تاکید میکند که استفاده گسترده و بعضا طولانیمدت از این اختیار در سالهای اخیر، جریان نقدی شرکتهای دولتی را مختل و برنامهریزی مالی آنها را با عدم قطعیت مواجه کرده است. از این رو پیشنهاد میشود نام شرکتهای دولتی از شمول این ماده حذف شود تا منابع آنها صرفا در خدمت فعالیت و سرمایهگذاری خود شرکتها قرار گیرد.
در ادامه، گزارش پیشنهاد میکند که سازوکار تقسیم سود شرکتهای دولتی اصلاح شود. الزام قانونی به تقسیم حداقل ۵۰درصد سود و پرداخت سود و مالیات بهصورت علیالحساب ماهانه، بخش عمدهای از منابع داخلی شرکتها را از دسترس خارج میکند. بر این اساس تصمیمگیری درباره میزان تقسیم سود، در چارچوبی مشخص به مجامع عمومی شرکتهای دولتی واگذار شود تا این تصمیم متناسب با برنامههای توسعهای، بازدهی مورد انتظار و نیازهای سرمایهگذاری هر شرکت اتخاذ شود و صرفا با نگاه کوتاهمدت بودجهای به آن پرداخته نشود.
سومین محور پیشنهادی، انتقال حساب شرکتهای دولتی از بانک مرکزی به بانکهای تجاری دولتی است. تمرکز حسابها در بانک مرکزی، اگرچه به مدیریت نقدینگی دولت کمک کرده، اما شرکتهای دولتی را از بسیاری خدمات و تسهیلات بانکی محروم ساخته و انگیزه بانکها برای همکاری با این شرکتها را کاهش داده است. گزارش پیشنهاد میکند حسابهای شرکتهای دولتی در یک بانک تجاری دولتی مانند بانک ملی یا سایر بانکهای دولتی متمرکز شود تا هم انضباط مالی حفظ شود و هم دسترسی به تسهیلات و خدمات بانکی تسهیل شود.
پیشنهاد اجرایی دیگر، تخصیص سهم شرکتهای مادرتخصصی از منابع حاصل از واگذاری شرکتهای تابعه است. با وجود تصریح قانونی مبنی بر بازگشت بخش عمده این منابع به سازمانهای توسعهای، در عمل چنین اتفاقی رخ نداده است. گزارش پیشنهاد میکند دولت به اجرای این حکم پایبند باشد یا دستکم از سازوکارهایی مانند تهاتر این مطالبات با مالیات و سود سهام دولت استفاده کند تا توان سرمایهگذاری شرکتهای مادرتخصصی احیا شود. در مجموع، پیشنهادهای گزارش بر ضرورت تغییر نگاه از مدیریت کوتاهمدت کسری بودجه به تقویت توسعه و سرمایهگذاری بلندمدت تاکید دارد که این امر بدون اصلاح قوانین و رویههای مالی فعلی محقق نخواهد شد.
