سناریوهای اصلاح ساختار مالی در نشست «دنیای‌اقتصاد» بررسی شد
مین‌یابی در نظام‌بانکی
عكس: علی محمدی
نشست بررسی بحران بانکی و سناریوهای پیش رو با حضور کارشناسان این حوزه به میزبانی واحد مطالعات گروه رسانه‌ای «دنیای اقتصاد» برگزار شد. در این نشست که با حضور فرشاد حیدری مدیر موسسه عالی آموزشی بانکداری، حمید قنبری مشاور بانک مرکزی و امیرحسین امین‌آزاد مدیرکل اسبق اداره مقررات، مجوزهای بانکی و مبارزه با پولشویی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران برگزار شد، مزایا و معایب طرح ادغام بانک‌ها بررسی شد و همچنین شرکت‌کنندگان در پنل مروری بر تجارب گذشته سیاستگذاران در این حوزه داشتند. به عقیده کارشناسان حاضر، در شرایط کنونی برای اصلاح نظام بانکی در ابتدا باید قوانین فعلی اصلاح شده و دخالت‌های دولت کاهش یابد. سپس زیرساخت‌های قانونی مورد‌نیاز برای اعمال سیاست‌های نظارتی تشکیل شود. پی‌گیری این سیاست در یک دوره چندساله می‌تواند نظام بانکی را از شرایط بحرانی خارج کند.
لزوم اصلاحات در نظام بانکی
شرایط تورمی در کشور به شکل پیچیده‌ای گره خورده و از دید کارشناسان دلایل متعددی برای این شرایط وجود دارد. فرشاد حیدری در خصوص این موضوع اظهار کرد که تورم در کشور پارامترهای گوناگونی دارد و از دید او سه پارامتر اصلی وجود دارند که تاثیر بسزایی بر آن داشته‌اند. حیدری معتقد است که کسری بودجه دولت، ناترازی سیستم بانکی و پایین بودن بهره‌وری از جمله مهم‌ترین عواملی است که بر تورم اثر می‌گذارد. مشکل ناترازی سیستم بانکی بیشتر ناشی از سه عامل ناترازی سود و زیان، عدم کیفیت مناسب دارایی‌ها و ناترازی در گردش وجوه نقد است. این کارشناس معتقد است ناترازی سود و زیان بانک بیشتر ناشی از مشکلات مربوط به کارمزدهاست، به‌طوری‌که کارمزدها نمی‌توانند پوشش‌دهنده هزینه‌های عملیاتی ایجاد‌شده ناشی از ارائه خدمات باشند. در نتیجه، این موضوع موجب شده صنعت بانکداری در کشور از ناحیه کارمزدها سودآوری مناسبی نداشته باشد.از دید او بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی دارای دلایل متعددی است که البته یک بانک ممکن است به همه عوامل دچار نباشد.
او در این باره موضوع اول را موضوع سهامداری بانک‌ها دانست. به عقیده او بانک مرکزی موفق نشده با تصویب قوانین مختلف، آنچه را استاندارد است در بحث سهامداری بانک‌ها اجرا کند. نکته بعدی از دید او، مدیریت بانک‌هاست. او در این خصوص گفت: «شاید لازمه مدیریت بانک به بهترین وجه ممکن، بهره‌مندی از نیروی انسانی کارآمد، آموزش‌دیده و باتجربه است.» موضوع بعدی از دیدگاه او، مشکلات ناشی از قوانین و استانداردها در بانک‌هاست. این قوانین تکالیفی را برای بانک‌ها مشخص می‌کنند که معمولا از توان اجرایی بانک‌ها خارج است. در نتیجه این عوامل، مشکلات زیادی به وجود آمده که در نهایت به ناترازی سیستم بانکی منجر خواهد شد. در نتیجه این امر، اصلاح سیستم بانکی در ابعاد مختلف از ضرورت بالایی در شرایط کنونی برخوردار است. امیرحسین امین‌آزاد در خصوص اصلاح نظام بانکی در شرایط کنونی بر این عقیده است که دو دهه پیش، امکان اصلاح نظام بانکی وجود داشت.
اما این سیاست بنابر تصوراتی که در آینده انتظار می‌رفت هزینه تصمیمات نظارتی برای اصلاحات نظام بانکی کاهش یابد، به تعویق افتاد. اما به مرور حجم موضوعات و موارد نیازمند اصلاح به صورت روزانه افزایش پیدا کرد. در نتیجه هر زمان که اصلاحات صورت بگیرد، منافع بیشتری نسبت به هزینه‌های آن خواهد داشت؛ اما شیوه انجام آن مشخص‌کننده میزان هزینه‌ای است که کل اقتصاد باید بپردازد. امین‌آزاد در این خصوص افزود: «پیش‌نیاز هرگونه اقدام اصلاحی، وجود قوانین و مقررات کافی برای انجام اصلاحات است. در شرایط کنونی چنین قوانینی در اختیار نهادهای نظارتی قرار ندارد.» او ادامه داد: «درحالحاضر قوانین موجود برای حل‌و‌فصل مشکلات بانکی، ماده ۳۰ تا ماده ۴۵ قانون پولی و بانکی کشور است که برای مقدمه یک قانون بانکداری هم کافی نیست.»
حمید قنبری در خصوص اصلاح نظام بانکی تاکید کرد که مفهوم اصلاح و تعاریف آن از دید کارشناسان بخش‌های مختلف اقتصادی متفاوت است و در اولین گام باید به یک تعریف مشخص از اصلاح رسید و سپس با توجه به این تعریف مشترک، قانون تازه‌ای برای اصلاح نظام بانکی تعریف کرد.
مروری بر تجارب گذشته
در بخش دیگری از این نشست، حیدری در پاسخ به این پرسش که آیا در زمان ادغام بانک‌های نظامی در بانک سپه این امکانات قانونی وجود داشت یا خیر، گفت: «به طور قطع به یقین قوانین و امکانات برای انجام این کار وجود نداشت. اتفاقی که در آن دوره افتاد تبلور همکاری و هماهنگی سران سه قوه در حل یک مشکل بانکی در کشور بود.» او ادامه داد: «این همکاری باید به‌تدریج تبدیل به یک قانون شود تا دستگاه نظارتی بتواند مدیریت خود را اعمال کرده و اگر هر بانکی دچار مساله‌ای شد، بتواند این مشکل را رفع کند.» حیدری در ادامه با ذکر مثالی به توضیح روش‌های مختلف حل مشکل ناترازی بانک‌ها پرداخت. اول اینکه کسری دارایی نسبت به بدهی‌ها محاسبه شده و این کسری به شکل زیان انباشته در صورت سود و زیان شرکت ثبت شود.
سپس از سهامدار درخواست تصویب افزایش سرمایه صورت گیرد. مشکل این روش این است که افزایش سرمایه در این شرایط برای سهامدار سود خاصی نداشته و احتمالا با آن مخالفت خواهد کرد. مورد دوم حالتی است که از دولت درخواست کمک برای جبران ناترازی بانک شود. در این شرایط دولت با توجه به اینکه نماینده ملت است و دلیلی ندارد برای جبران زیانی که ناشی از سوءمدیریت عده خاصی است، وارد عمل شود. مورد سوم حالتی است که سپرده‌گذاران تنها درصدی از سپرده‌های خود را دریافت کنند که مسلما این موضوع هم مشکلات اجتماعی متعددی را ایجاد خواهد کرد. حالت چهارم افزایش کارمزدهای خدمات بانک است که می‌تواند درآمد آن را در بلندمدت افزایش داده و موجب رفع ناترازی شود.
در نتیجه حیدری همانند قنبری بر این عقیده است که باید ابتدا کارشناسان به یک تعریف و اجماع مشترک از مفهوم اصلاح رسیده تا بتوانند نسبت به اصلاح نظام بانکی اقدام کنند. این صاحب‌نظر سپس مروری بر تجربه ساماندهی موسسات غیرمجاز داشت. او بر این عقیده است که در آن زمان نمی‌شد با ترکیب دو عنصر نامطلوب به یک عنصر مطلوب رسید. در نتیجه نمی‌شد از گزینه ادغام برای آنها استفاده کرد. راه‌حل بعدی هماهنگ کردن این موسسات با قوانین بود که پیش‌تر با تلاش‌های بانک مرکزی برخی از آنها به این مقررات پایبند شده و نسبتا اصلاح شده بودند. آنچه باقی مانده بود موسساتی بودند که به هر نحو امکان انجام اصلاحات در آنها وجود نداشت. او هزینه ادغام بانک‌های نظامی را ۱۵ تا ۱۶هزار میلیارد تومان برآورد کرد. البته بخش بزرگی از پرداخت این هزینه‌ها با توقیف دارایی‌های موسسات ناسالم صورت گرفت. او تصریح کرد چنانچه این کار انجام نمی‌شد، هزینه‌های جبران آن در آینده افزایش چشمگیری داشت. در نتیجه در آن زمان، تصمیم درستی بود.
ادغام واقعی کدام است؟
به عقیده حیدری این موسسات زیان‌های بسیاری را در پی داشتند که ایجاد رقابت ناسالم با بانک‌ها تنها بخشی از آن بود. از جمله دیگر آسیب‌ها این بود که درصد قابل‌توجهی از نقدینگی کشور توسط این موسسات اداره می‌شد که در هیچ‌یک از آمارها خود را نشان نمی‌داد و این موضوع می‌توانست به انجام عملیات‌های غیرقانونی مانند پولشویی، عملیات مخرب در اقتصاد و هجوم به بازار مسکن منجر شود. امین آزاد در خصوص تجارب گذشته کشور بر این عقیده است که آنچه در آن سال‌ها رخ داد، ادغام نبود. تعریف ادغام به عقیده او این است که شخصیت حقوقی یک نهاد به طور کامل حذف شده و حقوق مالکانه آن به شخص حقوقی دیگری واگذار می‌شود و بنابراین حقوق مالکانه شخصیت اول در ترازنامه شخصیت دوم دیده می‌شود که این اتفاق در هیچ‌یک از موارد صورت نگرفت.
او در این خصوص گفت: «این برنامه را می‌توان به گزیر یا Resolution تشبیه کرد. یکی از ابزار گزیر، P&A یا تعهد و خرید است. با کمک این ابزار، مقام نظارتی به ماجرا ورود کرده و تعهدات بانک‌های مشکل‌دار را در مقابل دارایی‌ها به یک نهاد دیگر منتقل می‌کند. آنچه در ایران طی ۱۵ سال صورت گرفت درواقع کاری شبیه به این موضوع بود.» او در این خصوص افزود: «این اتفاق یک دهه دیرتر از موعد مناسب صورت گرفت و آنچه سال‌های ۹۲ تا ۹۵ رخ داد، باید در سال‌های ۸۲ و ۸۳ صورت می‌گرفت.»
آزاد در خصوص علت این تاخیر گفت: «در آن زمان با آنکه مشکل شناسایی شده بود ولی اجماعی برای اصلاح وجود نداشت. قانون تنظیم بازار متشکل پولی در زمستان سال ۸۳ به تصویب رسید که مطابق قانون، سه ماه بعد باید آیین‌نامه‌های آن به تصویب هیات وزیران می‌رسید. اما به دلیل تغییر دولت، تصویب آنها سه سال به تعویق افتاد که باز هم در آن زمان بخشی از آیین‌نامه‌ها تغییر کرده بود و نیاز به اصلاح داشت.» عدم عملیاتی شدن به‌موقع این آیین‌نامه‌ها موجب شد انجام آنها یک دهه به تعویق افتاده و هنوز هم این آیین‌نامه‌ها به صورت کامل اجرایی نمی‌شوند.
حیدری با مروری بر چالش‌های نظارت بر بازار پول از دهه ۲۰ شمسی تاکنون، در خصوص تعویق عملیاتی شدن آیین‌نامه‌ها بر این عقیده است که هنوز هم مشکلاتی برای نظارت بر بازار پول مانند نظارت بر صندوق‌های قرض‌الحسنه زیر نظر سازمان اقتصاد اسلامی وجود دارد. در نتیجه از نظر بانک مرکزی هنوز تسلط کامل بر بازار پول وجود ندارد. قنبری در خصوص مفهوم ادغام ادامه داد: «درحالحاضر در قانون تجارت، تعریف مشخصی برای ادغام وجود ندارد و هیچ مکانیزمی تعریف نشده است.» او افزود: «آنچه که در روش P&A صورت می‌گیرد شباهتی به مفهوم ادغام در حقوق شرکت‌ها دارد. از آنجا که چنین مفهومی تعریف خاصی در قانون تجارت ندارد، در مساله بانکداری نیز نمی‌توان عملیات P&A را به درستی پیاده کرد.»
به عقیده او روش‌های مختلفی برای ادغام وجود دارد که هرکدام از این روش‌ها ذی‌نفعان را تحت‌تاثیر قرار می‌دهد و قانون در اینجا باید بین منافع هرکدام از این ذی‌نفعان تعادل ایجاد کند. قنبری در خصوص ادغام بانک‌ها معتقد است معمولا اولین و بهترین راه برای این کار این است که ابتدا دولت وارد عمل شده و بلافاصله نهاد خریداری‌شده را به بخش خصوصی منتقل کند. در این شرایط سهامدار که این مشکلات را ایجاد کرده هزینه را متقبل می‌شود. در اینجا مدیریت هزینه‌های دولت در دوران انتقال بانک از سهامدار به خریدار خصوصی جدید از اهمیت بالایی برخوردار است. در اینجا ذی‌نفع اول خود نظام مالی است و دغدغه اول باید ثبات نظام مالی کشور باشد. ذی‌نفع دوم سپرده‌گذاران هستند. ذی‌نفعان بعدی خزانه و وجوه مالیات‌دهندگان است.
ذی‌نفع چهارم هم خود سهامداران و حقوق مالکانه آنان است. در این شرایط اصطلاحا باید جراحی در یک بانک ناسالم صورت گیرد که بخش ناسالم از بانک جدا شده و زیان آن توسط سهامداران پرداخت شود و بخش سالم آن هم به یک خریدار خصوصی واگذار شود. این جراحی هم باید به شیوه‌های مختلفی صورت گیرد که در نهایت نتیجه یکسانی دارد. آنچه از اهمیت بالایی برخوردار است ایجاد زیرساخت‌های قانونی این عملیات در قانون تجارت است.
امین‌آزاد در خصوص ادامه مسیر بانک‌های ناسالم در ایران معتقد است باید از راه‌حل‌های جایگزین که تاکنون در جهان اجرایی شده، استفاده کرد. او از هفت ابزار در این خصوص نام برد. ابزار اول به عقیده او P&A است که پیش‌تر به آن پرداخته شد. ابزار دوم Bridge Bank یا بانک انتقالی است. در این حالت یک بانک جدید شکل گرفته و دارایی‌ها و بدهی سالم بانک قبلی به بانک جدید منتقل می‌شود و این بانک جدید پس از مدتی به فروش خواهد رسید. روش دیگر ایجاد شرکت AMC یا شرکت مدیریت دارایی است که وظیفه آن، فروش دارایی‌های ناسالم بانک به قیمتی پایین‌تر است تا نقدینگی مورد نیاز برای تسویه وجوه سپرده‌گذاران تامین شود. روش دیگر انحلال بانک است که معمولا برای بانک‌های بسیار کوچک یا تک‌شعبه‌ای به دلیل هزینه پایین انحلال این دسته از بانک‌ها استفاده می‌شود. روش بعدی M&A یا همان ادغام است که کمتر استفاده می‌شود. روش دیگر Bail in است که به واسطه آن بخشی از سمت چپ ترازنامه بانک را به سرمایه تبدیل می‌کند.
در این روش سپرده‌گذار بزرگ سرمایه هیبریدی بانک را به سرمایه تبدیل کرده و به واسطه این روش ترازنامه بانک به‌گونه‌ای تغییر می‌کند که بانک بتواند به مسیر خود ادامه دهد. این شش قاعده، قاعده‌های معمول است که استفاده می‌شود. اما روش هفتم روشی است که معمولا فقط در زمان بحران از آن استفاده می‌شود و آن همان Bail out یا انحلال بانک است که دولت بانک را منحل کرده و زیان آن را از محل مالیات‌ها جبران می‌کند. این روش معمولا در طبقه‌بندی‌ها ذکر نمی‌شود، چراکه مستلزم قانون‌گذاری مفصلی است. به عقیده او یک قانون بانکداری کامل باید تمامی این موارد را در بر بگیرد. با فرض فراهم شدن شرایط قانونی، امین‌آزاد بر این عقیده است که برای هر بانک باید متناسب با وضعیت دارایی‌های آن، یکی از این روش‌ها استفاده شود.
حیدری در خصوص قوانین دست‌وپا‌گیر دولت و تاثیر آن بر مدیریت بانک‌ها معتقد است که این قوانین می‌توانند بانک‌های سالم را به سمت عملیات ناسالم هدایت کند. به عقیده او، دخالت اشخاص سیاسی در مدیریت بانک‌ها باید جرم‌انگاری شود تا افراد حرفه‌ای بتوانند صنعت بانکی را به روش صحیح اداره کنند. به همین دلیل برای نجات صنعت بانکی باید اجازه داد تا فرآیندهای بانکی بر اساس قوانین درست و استانداردها اداره شود و جایی که از این قوانین تخطی شد، برخورد قانونی با آنها صورت‌گیرد. در نتیجه مقدم بر اصلاح نظم بانکی، باید این دسته از هنجارها در وهله اول مدیریت و اصلاح شوند.
پس از آن با سنجش کیفیت دارایی‌های بانک‌ها، اقدامات مورد نیاز برای اصلاح آنها صورت گیرد. امین‌آزاد در خصوص قیمت‌گذاری دولت در بازار پول معتقد است که اگر از ابتدا بانک‌ها در تعیین نرخ سود خود آزادتر عمل می‌کردند، ممکن بود وضعیت کنونی بانک‌ها بهتر باشد. او درمورد حرکت بانک‌ها به سمت بنگاه‌‌داری و خرید دارایی‌های ثابت معتقد است که مشکل از جایی شروع شد که دولت تلاش کرد با قانون‌گذاری اجباری، نرخ سود را کاهش دهد. در این نتیجه بانک به این نتیجه رسید که به جای ارائه تسهیلات به یک مشتری با ریسک نکول، خود این تسهیلات را سرمایه‌گذاری کند.
قنبری در خصوص تعریف ورشکستگی در بانک‌ها گفت: «در حقوق تجارت دو قاعده برای ورشکستگی شرکت‌ها وجود دارد. معیار اول معیار جریان نقدینگی است. یعنی اینکه اگر تاجر یا شرکتی بدهی سررسید‌شده داشت، ولی توانایی بازپرداخت آن را نداشت، این شرکت یا تاجر ورشکسته است.» او ادامه داد: «معیار بعد، معیار ترازنامه است. در این شرایط اگر دارایی‌ها از میزان بدهی کمتر باشد، این شرکت یک شرکت ورشکسته است.» او در خصوص ورشکستگی بانک‌ها افزود: «بحث دیگر در ورشکستگی بانک‌ها، ورشکستگی نظارتی است.» در این شرایط عملیات بانک به‌درستی انجام می‌شود، ولی ثبات شرایط کنونی می‌تواند به ورشکستگی بانک در آینده نزدیک منجر شود. در این شرایط نهاد ناظر باید زودتر وارد عمل شود و پیش از افزایش مشکلات، از ایجاد بحران جلوگیری کند.
بنابراین اختیاراتی که به دولت بابت شرکت‌ها داده نمی‌شود، باید به بانک مرکزی در خصوص بانک‌ها اعطا شود. حیدری در خصوص اصلاح نظام بانکی در شرایط کنونی گفت: «در شرایط کنونی، کم‌خرج‌ترین و ممکن‌ترین کار این است که اول دخالت قدرت سیاسی در بانک‌ها منع شود، فرآیندهای اداره بانک‌ها اصلاح شود و به بانک‌ها اجازه داده شود که بهای خدمات خود را دریافت کنند.» به عقیده او روش‌های دیگر در اقلیم سیاسی و اجتماعی ایران تبعات بسیار زیادی خواهد داشت و تا جای ممکن نباید به آنها فکر کرد. در اینجا می‌توان بخش تسهیلات خرد را با نرخ کنونی ارائه کرد، چراکه هزینه‌های بسیار کمتری برای بانک دارند اما برای تسهیلات کلان باید چاره‌اندیشی شود. امین‌آزاد در خصوص اولویت دریافت تسهیلات در سیستم بانکی تصریح کرد که در شرایط فعلی، به دلیل تورم بالا و نرخ سود پایین دریافت تسهیلات، زیان تسهیلات متوجه سپرده‌گذار می‌شود، چراکه در آنها بانک‌ها صرفا به عنوان یک واسطه از حق الوکاله خود درآمد کسب می‌کنند اما زیان اصلی برای سپرده‌گذار است و به واسطه این اختلاف سود تسهیلات و نرخ تورم، صف طویلی برای دریافت تسهیلات ایجاد می‌شود.
این ساختار موجب توزیع رانت می‌شود و همچنین تمام قدرت را در سمت گیرنده تسهیلات قرار می‌دهد. در این شرایط بهتر است با آزادسازی نرخ سود بانکی، هزینه دریافت تسهیلات را مدیریت کرد تا عرضه و تقاضای تسهیلات به تعادل برسند. در این شرایط تقاضا برای دریافت تسهیلات کاهش داشته و برای دریافت آن صفی تشکیل نمی‌شود.در پایان، کارشناسان حاضر بر این عقیده بودند که مقدم بر اصلاح نظام بانکی، اصلاح قوانین و مقررات کنونی و همچنین ایجاد زیرساخت‌های قانونی جدید برای اعمال نظارت بر بانک‌هاست. همچنین باید قوانین پولی و بانکی کشور به روز شده و شیوه‌های نوین برای کنترل نظام بانکی در آن لحاظ شود. علاوه بر این موضوعات، دخالت نهادها و اشخاص سیاسی در امور بانکی نیز کاهش یابد تا بانک‌ها بتوانند آزادانه‌تر عمل کنند.
