سیاستگذاری؛ امر گمشده اشتغال
در جمهوری اسلامی ایران به خاطر وجود برخی محدودیت‌های موجود در اتصال به بازار جهانی و محرومیت از سرمایه‌گذاری‌های خارجی، اشتغال‌آفرینی بیشتر حول محور برنامه‌های معطوف به بازارهای داخلی چرخیده است. در این میان نقش اعطای وام‌های بانکی برای ایجاد اشتغال در دولت‌های مختلف برجسته و چشمگیر بوده است. شاید سهولت اعطای وام برای ایجاد اشتغال، برنامه‌ریزان را در تمامی دولت‌ها تشویق کرده است که با انتخاب ساده‌ترین گزینه ممکن، به مصاف یکی از مشکلات اساسی و پایه‌ای کشور بروند و با برآورد میزان تسهیلات اعطاشده به متقاضیان کسب‌و‌کار، آماری از تعداد شغل‌های ایجاد‌شده ارائه و دستاورد‌‌های خود را برجسته کنند.
اعطای وام خوداشتغالی در اواخر دهه ۷۰، طرح ضربتی اشتغال در اوایل دهه ۸۰، طرح توسعه بنگاه‌های زودبازده درسال‌های ۸۴ تا ۸۶، قانون حمایت از اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری (با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی به مبلغ ۵/ ۱میلیارد دلار) در سال ۱۳۹۶، تبصره‌های موجود در قوانین بودجه سالانه کشور مانند تبصره‌های ۱۶ و ۱۸ برنامه‌های بودجه سال‌های اخیر و تسهیلات اشتغالزایی که از سوی نهادهایی مانند بنیاد برکت، بنیاد علوی، ستاد اجرایی حضرت امام(ره) و بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی به متقاضیان این‌گونه وام‌ها پرداخت می‌شود، همگی از این مقوله‌اند که با اختصاص مبالغی به صورت وام‌های کم‌بهره درصدد ایجاد اشتغال و رفع مشکل بیکاری هستند. اما در جوامع دیگر آنچه از آن به عنوان وظیفه دولت‌ها در قبال اشتغال شهروندان یاد می‌شود، مبتنی بر مهیا کردن شرایط و تسهیل فضای کسب‌و‌کار است.
در این باور دولت‌ها متعهد به ایجاد اشتغال نیستند بلکه وظیفه ذاتی آنها فراهم کردن شرایط اقتصادی، بهبود روابط خارجی، حمایت از زیرساختهای مناسب و.... است. بدیهی است که با فراهم آمدن شرایط مناسب و رونق اقتصادی، به طور خودکار اشتغال‌آفرینی در جامعه افزایش یافته و در حالت اشتغال کامل نیاز به وارد کردن نیروی کار خارجی هم احساس می‌شود.
تعیین استراتژی‌ها و اولویت‌های کشور در سه بخش خدمات، صنعت و کشاورزی، آمایش سرزمین، تعیین مزیت‌های نسبی کشور، مد نظر قرار دادن آینده کار، نظام اطلاعات بازار کار، برندسازی و توجه به کیفیت محصولات تولیدی، جذب سرمایه‌گذاری خارجی، افزایش بهره‌وری نیروی کار، و گفت‌وگوی اجتماعی جملگی پیش‌نیازهای امر اشتغالزایی هستند که نیازمند پیگیری از سوی سیاستگذاران کشورند. تاکید بر فرادستگاهی بودن امر اشتغال بدین خاطر است که تحقق پیش‌نیازهای گفته‌شده در توان یک وزارتخانه یا سازمان اجرایی نبوده و نیازمند هماهنگی و همکاری چندین دستگاه و گاهی مانند تعیین استراتژی صنعتی کشور منوط به نظر حاکمیت است. از همین رو قانونگذار در سال ۱۳۷۷ قانون تشکیل شورای عالی اشتغال را به ریاست رئیس‌جمهور به تصویب رساند. در این مجال کوشش خواهیم کرد برخی از مسائل مرتبط با امر سیاستگذاری اشتغال را مورد بررسی قرار دهیم.
نظام جامع اطلاعات بازار کار(LMIS): نخستین و جامع‌ترین ابزار در امر سیاستگذاری اشتغال، آمار است. هرگونه موفقیت در برنامه‌ریزی‌ها و سنجه آن باید مبتنی بر آمار درست و دقیق باشد. بی‌دلیل نیست که امروزه برخی از کشورها آمار بیکاری را به صورت هفتگی و حتی روزانه ارائه می‌کنند. هر برنامه‌ریزی باید از مجرا و کانال آمار و مبتنی بر عدد و رقم صحیح باشد. اینکه شما بدانید در حال حاضر چقدر نیروی فعال دارید؟ تخصص نیروهای فعال چیست؟ جنسیت آنها کدام است؟ در چه منطقه جغرافیایی کشور حضور دارند؟ در آینده با توجه به برنامه‌های صنعتی کشور به چه تخصص‌هایی نیاز دارید؟ و... پاسخ به تمامی این سوال‌ها نیازمند آمار است که ابزاری حیاتی و لازم برای هر سیاستگذاری در امر اشتغال است. این موضوع به‌درستی در بند ۴ از سیاست‌های کلی اشتغال تحت عنوان ایجاد نظام جامع اطلاعات بازار کار آمده است.
تعیین استراتژی‌ها و اولویت‌های کشور در سه بخش خدمات، صنعت و کشاورزی: آنچه در‌حال‌حاضر برای اشتغال‌آفرینی اتفاق می‌افتد اکثرا مبتنی بر درخواست و پیشنهاد متقاضیان است؛ یعنی بر اساس تخصص و علاقه‌مندی کارآفرینان و سرمایه‌گذاران در بخش‌های صنعتی، کشاورزی و خدماتی، به طرح‌های آنها مجوزهای لازم و برخی تسهیلات و امکانات مورد‌نیاز از جمله وام بانکی تعلق می‌گیرد. به دلیل مشخص نبودن استراتژی‌ها و اولویت‌های اقتصادی، هنوز قادر به ارائه مشاوره‌های لازم و کارگشا در راستای سیاست‌های کلان کشور برای تولید محصولات مورد‌نیاز داخلی یا محصولات و خدمات صادراتی نیستیم. نتیجه چنین امری عدم‌پایداری بنگاه‌ها و نتیجه‌بخش نبودن سرمایه‌گذاری‌ها در بخش‌های مختلف براساس برنامه‌های پیش‌بینی‌شده است.
با توجه به محدود بودن منابع اقتصادی کشور، ناگزیر باید براساس مزیت‌های اقتصادی یک بخش پیشران را به عنوان لکوموتیو هدف‌گذاری کنیم، به‌نحوی که با حرکت این بخش، سایر قسمت‌های اقتصادی به دنبال آن به حرکت در‌آیند؛ همان‌گونه که در ماده ۹ سیاست‌های کلی اشتغال به دو بخش گردشگری و حق ترانزیت به عنوان ظرفیت‌های اقتصادی دارای مزیت اشاره شده است. تعیین استراتژی‌های مدنظر در سطح کلان و مشخص کردن ظرفیت‌های کشور برای جذب یا صادرات محصولات و خدماتی که قرار است در آینده تولید شوند، نهایتا منجر به اشتغال پایدار شده و از ایجاد بنگاه‌هایی با تولیدات فاقد مشتری جلوگیری خواهد کرد. بر این اساس سرمایه‌های کشور به سمت‌و‌سویی هدایت خواهند شد که بازدهی لازم را در پی داشته باشند.
توجه به اقلیم و ظرفیت‌های جغرافیایی ایران: ایران با وسعت ۱۶۴۸۱۹۵کیلومترمربع و رتبه شانزدهم جهان از نظر مساحت، به لحاظ ظرفیت‌های اقتصادی و طبیعی دارای پهنه‌های مختلف جغرافیایی است. در یک برنامه‌ریزی صحیح و هدفمند باید این ظرفیت‌ها کشف شده و با جزئیات کامل در اختیار عموم کار آفرینان و سرمایه‌گذاران قرار گرفته و قبل از هرگونه اقدامی در مرحله صدور مجوزهای کسب‌و‌کار به عنوان مشاوره سرمایه‌گذاری ارائه شوند. هرچند سند آمایش سرزمین در اسفندماه ۱۳۹۹ توسط شورای عالی آمایش سرزمین در راستای برنامه ششم توسعه به تصویب رسید و از این پس بانک مرکزی موظف شده است تسهیلات را براساس این سند به متقاضیان پرداخت کند. ولی مطابق نقد‌هایی که به این سند وارد شده است، به علت کلی‌گویی و عدم‌تعیین استراتژی صنعتی کشور، هنوز تا رسیدن به هدف فاصله داریم.
بدون شک تغییرات اقلیمی الزام به داشتن طرح آمایش سرزمین، به عنوان یکی از اولویت‌های اصلی برای هرگونه سرمایه‌گذاری و تشویق به ایجاد کسب‌و‌کارهای جدید، را بیش از پیش به برنامه‌ریزان کشور تحمیل کرده است. بحران کم‌آبی و تجمع صنایع آب‌بر در مرکز کشور این واقعیت را نشان می‌دهد که یا تاکنون برنامه‌ای در این زمینه وجود نداشته یا اگر هم وجود داشته است، به آن توجهی نشده؛ زیرا کشوری که دارای ۴۹۰۰کیلومتر نوار ساحلی در جنوب و ۸۹۰کیلومتر نوار ساحلی در شمال است، نباید به گونهای برنامه‌ریزی کند که اکثر بنگاه‌های بزرگ اقتصادی و به‌خصوص صنایعی که به شدت محتاج آب هستند در استان‌های مرکزی و کویری متمرکز باشند.
تعیین مزیت‌های نسبی کشور: با توجه به اینکه یکی از مشکلات تولید کمبود تقاضای موثر است، صادرات باعث افزایش تقاضای کل شده و تولید را رونق می‌بخشد. از سوی دیگر تولید اضافه نیازمند نیروی کار بیشتر است. بنابراین صادرات یکی از شاخص‌های قدرتمند در افزایش توان اقتصادی و به‌تبع آن افزایش اشتغال پایدار است. رشد اشتغال محرک خرید بیشتر و تقاضا شده و درنهایت منجر به افزایش مجدد تولید و استفاده از ظرفیت‌های خالی بنگاه‌های اقتصادی می‌شود. بنابراین صادرات موضوع مهمی در امر اشتغال‌آفرینی برای کشورها است. اما اصل اساسی که ارتقای صادرات و تجارت بین‌الملل را در پی دارد، مزیت نسبی است. به همین دلیل دولت‌ها تلاش می‌کنند سرمایه‌گذاران را به سمت تولید محصولاتی سوق دهند که در آنها دارای مزیت نسبی هستند؛ زیرا تولید و صدور چنین کالاهایی سهولت در صادرات را به لحاظ قیمت‌گذاری و کیفیت به دنبال داشته و قدرت رقابت را در عرصه تجارت بین‌الملل افزایش می‌دهد.
آنچه اهمیت دارد این است که دولت‌ها با دسترسی‌ای که به اطلاعات دارند و به لحاظ ارتباطات بهتر و سهل‌تری که از طریق دستگاه دیپلماسی با کشورهای هدف ایجاد می‌کنند، قادرند زمینه‌های لازم را برای دسترسی کارآفرینان و سرمایه‌گذاران به آمار و اطلاعات لازم فراهم کرده و در مراحل بعدی با حضور در پیمان‌های اقتصادی منطقه‌ای و بین‌المللی و پیمان‌های گمرکی امکانات مورد‌نیاز برای صادرکنندگان داخلی را فراهم کنند. این موضوع به‌قدری اهمیت دارد که بسیاری از دولت‌ها برای بازرگانان و تجاری که موفق به صادرات کالا می‌شوند مشوق‌های صادراتی در نظر می‌گیرند و به هر نحو ممکن از آنها در برابر سایر رقبای تجاری حمایت می‌کنند. در بسیاری از مواقع روابط سیاسی کشورها با یکدیگر تابعی از روابط تجاری و بازرگانی است، به نحوی که مبادلات تجاری میان دو کشور تعیین‌کننده نوع روابط سیاسی است.
آینده کار (The future of work): اعلامیه سده سازمان بین‌المللی کار در خصوص آینده کار در سال ۲۰۱۹ از کشورهای عضو می‌خواهد با توجه به نوآوری‌های تکنولوژی، تغییرات جمعیتی، تغییرات محیطی و آب‌و‌هوا، جهانی شدن و نابرابری‌های مداوم که تاثیرات عمیقی بر ماهیت و آینده کار خواهند داشت، برنامه‌ریزی‌های لازم را برای اشتغال کامل و کار شایسته برای همه مدنظر قرار داده و برای آن برنامه‌ریزی کنند.
این اعلامیه چارچوب کلی از چگونگی این تحولات در آینده کار و نحوه رودررویی کشورهای عضو را ترسیم کرده است. بر این اساس کشورهای جهان علاوه بر تلاش برای ایجاد اشتغال و رفع معضل بیکاری در شرایط فعلی، باید با برنامه‌ریزی مناسب، خود را برای مواجهه با تغییرات آتی که به واسطه سایر متغیر‌ها در بازار کار و اشتغال به وجود خواهد آمد، آماده کنند. در بعد دموگرافی، پیر شدن جمعیت و مواجهه کشورها با تعداد بیشتری از جمعیت غیرفعال که قادر به فعالیت اقتصادی نبوده و نیازمند رسیدگی و مراقبت هستند، در بعد فناوری، هوش مصنوعی و بیوتکنولوژی طی چند سال آینده انقلابی در اشتغال به وجود خواهد آمد. تغییرات اقلیمی و آب‌و‌هوایی علاوه‌بر تاثیری که بر اشتغال در بخش کشاورزی خواهند داشت به لحاظ گستره و ماهیت خود بر شغل‌های زیادی تاثیرگذار خواهند بود. بنابراین نظام برنامه‌ریزی که تحولات بلند‌مدت را مدنظر قرار می‌دهد باید برنامه‌های لازم برای آینده کار را ارائه و از حالا خود را برای مواجهه با چنین تغییراتی آماده کند. موضوعی که در بند سوم از سیاست‌های کلی اشتغال به آن اشاره شده است.
گفت‌وگوهای اجتماعی (Social dialoge): به‌رغم اینکه در ابتدای امر، سیاستگذاری اشتغال موضوعی کاملا دولتی محسوب می‌شود و دولت علاقه دارد خودش به‌تنهایی خط مشی‌ها و استراتژی‌های اشتغال را تعیین و اجرا کند، ولی تجربه‌های موفق جهانی و اصول پذیرفته‌شده نزد سازمان بین‌المللی کار (ILO) به عنوان یک سازمان تخصصی - بین‌المللی، بر سه‌جانبه‌گرایی (دولت،کارگر، کارفرما) به عنوان یکی از پایه‌های اصلی برای هرگونه سیاستگذاری موفق در امور مربوط به دنیای کار تاکید می‌کند.
به همین دلیل در اعلامیه فیلادلفیا که به عنوان اساسنامه سازمان بین‌المللی کار مورد پذیرش ۱۸۷ کشور عضو این سازمان قرار گرفته است، بر حضور پررنگ و تأثیرگذار تشکل‌های مستقل کارگری و کارفرمایی در وضعیت و موقعیت برابر با نمایندگان دولت‌ها و شرکت آنها در بحث‌های آزاد و تصمیمات دموکراتیک به منظور ارتقا و پیشبرد رفاه مشترک اشاره شده است.
از آنجا که اشتغال کامل و بالابردن سطح زندگی در بین ملت‌های جهان از اهداف این سازمان است، موکدا توصیه می‌شود که برای دستیابی به این هدف، از مشارکت و مشورت شرکای اجتماعی دولت (تشکل‌های کارگری و کارفرمایی) بهره‌گیری شود. حضور شرکای اجتماعی در تعیین سیاست‌های اشتغال و نحوه مدیریت بازار کار از اهمیت بالایی برای موفقیت این سیاست‌ها برخوردار است. بنابراین شایسته است برای هرگونه سیاستگذاری در خصوص اشتغال، تشکل‌های کارگری و کارفرمایی مورد مشورت دولت قرار گیرند؛ امری که متاسفانه در سیاست‌های کلی اشتغال و سایر برنامه‌های دولت مغفول مانده است.
افزایش بهره‌وری نیروی کار: از دیگر موضوع‌های مهم و اثرگذار در پایدار‌سازی اشتغال از طریق رقابتی کردن کالاها و خدمات تولید‌شده، افزایش بهره‌وری نیروی کار است؛ مساله‌ای که به‌رغم عنوان آن در برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور و سیاست‌های کلی اشتغال، کمتر مورد توجه واقع شده است. مطابق اعلام سازمان ملی بهره‌وری ایران (حمیدرضا نایبی، سایت سازمان ملی بهره‌وری ایران، بخش گزارش، گزارش شماره ۳۰۵۲، ۲۵/ ۴/ ۱۴۰۱)، رشد اشتغال در سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۹ یک‌درصد بوده است، اما موجودی سرمایه ثابت که رابطه مستقیمی با اشتغال دارد در همین مدت سالانه ۲درصد افزایش یافته است.
اینکه چرا رشد اشتغال به اندازه موجودی سرمایه ثابت نبوده است، به دلیل این است که بهره‌وری نیروی کار در این دوره یک‌درصد کاهش یافته و نیمی از تاثیر‌گذاری سرمایه‌گذاری را خنثی کرده استو به همین دلیل است که در ماده ۴ از ششمین برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، ۸/ ۲واحد درصد از رشد هشت‌درصدی اقتصاد کشور از محل ارتقای بهره‌وری کل عوامل تولید پیش‌بینی‌شده است.
در‌حال‌حاضر نیز با ابلاغ سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه، مشخص شد توجه به این موضوع باید مدنظر سیاستگذاران بخش اشتغال قرار گیرد؛ زیرا در بند اول این سیاست‌ها آمده است که: هدف کلی و اولویت اصلی برنامه هفتم با رعایت سیاست‌های کلی مصوب، پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت با نرخ رشد اقتصادی متوسط ۸ درصد در طول برنامه تعیین می‌شود؛ با تأکید بر افزایش بهره‌وری کل عوامل تولید (منابع انسانی، سرمایه، فناوری و مدیریت). بنابراین تحقق بخشی از رشد هشت‌درصدی پیش‌بینی شده در برنامه توسعه کشور منوط به افزایش بهره‌وری نیروی کار است. این درحالی است که مطابق پیش‌بینی سازمان بهره‌وری آسیایی (APO) ایران تنها کشور آسیایی است که در چند سال آینده کاهش بهره‌وری را تجربه خواهد کرد. بر این اساس لازم است سیاستگذاری‌های بایسته در این بخش نیز انجام شود.
در مجموع پرداختن دولت و وزارتخانه‌های متولی اشتغال به امر سیاستگذاری و فراهم کردن زیرساختهای لازم برای اشتغال، ثمرات و نتایج ملموس‌تری برای جامعه به ارمغان خواهد آورد و بساط خیلی از رانت‌ها و کاغذ‌بازی‌های موجود را برخواهد چید؛ زیرا پرداخت تسهیلات با بهره‌هایی پایین‌تر از نرخ بازار و اعطای برخی مجوزها که در نهایت موجد اعطای رانت‌های بعدی باشد، در مثبت‌ترین نگاه مشوقی می‌شود برای عده‌ای که بدون تجربه و انگیزه کافی برای تولید، به صرف بهره‌گیری از این رانت دولتی، متقاضی دریافت این تسهیلات و مجوزها باشند که در نهایت ناپایداری اشتغال را در پی خواهد داشت.
