مجلس دهم در سه قاب
استقراض از روسیه
از همین رو در اصل هشتادم قانون اساسی آمده است: «گرفتن و دادن وام یا کمک‌های بدون عوض داخلی و خارجی از طرف دولت باید با تصویب مجلس شورای اسلامی باشد.» براساس این اصل قاعدتا دولت باید متقاضی دریافت وام و مجلس تصویب‌کننده باشد. طرفه آنکه در این اجازه استقراض هیچ درخواست و لایحه‌ای از سوی دولت به مجلس ارائه نشد؛ شرایط وام، مورد دقیق مصرف آن، حقوقی که دولت ایران از خود در صورت عدم امکان ایفای تعهدات، اسقاط می‌کند و نظام داوری اختلافات معین نشد و هیچ بحث و بررسی پیرامون آنها صورت نگرفت و تنها دکتر نوبخت به‌عنوان نماینده دولت به هنگام بحث درباره موضوع نظر موافق داد. حال آنکه درخواست چنین استقراضی هیچ‌گاه در دولت به بحث گذاشته نشده بود. براساس آنچه من در سوابق مجلس دیدم، آقای غلامرضا تاجگردون، نماینده گچساران و باشت گویا این موضوع را به اتفاق سه تن دیگر پیشنهاد کرده و در صحن علنی مجلس تصویب شده است. متن مصوبه مجلس چنین است:
تبصره۳۸ـ به دولت اجازه داده می‌شود با رعایت سقف مقرر در تبصره (۳) قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور تا مبلغ ۵ میلیارد دلار وام از دولت روسیه برای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با شرایط زیر اخذ نماید:
۱ـ وام دریافتی صرفا برای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای امور زیربنایی و تولیدی پیوست شماره (۱) قانون بودجه کل کشور با اولویت انرژی‌های نو، هسته‌ای، نیرو، راه‌آهن، بزرگراه‌ها، سدها، شبکه‌های آبیاری و طرح‌های انتقال آب اختصاص می‌یابد.
۲ـ طرح‌های موضوع بند (۱) با پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیات وزیران می‌رسد.
۳ـ نحوه اعمال حساب وام دریافتی، تعیین مدت بازپرداخت و میزان سهم ساخت داخلی و سایر شرایط وام به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران و سازمان برنامه و بودجه کشور به تصویب هیات وزیران می‌رسد.
همچنان که ملاحظه می‌شود نه طرح‌های این استقراض مشخص است، نه اولویت و فوریت آنها معین و نه نحوه اعمال حساب؛ و همه چیز به اختیار دولت و آینده موکول است. از همه مهم‌تر اینکه دولت مستقیما متعهد و ضامن اول و آخر وام است بدون آنکه معین شود چه حقوقی را از خود در برابر وام‌دهنده اسقاط می‌کند و در صورت عدم امکان ایفای تعهدات به موجب کدام قانون و در کدام دادگاه موضوع مورد رسیدگی قرار می‌گیرد و نظام داوری در آن بر چه قانونی استوار و توسط چه مرجعی صورت می‌گیرد. آیا اختلافات به بانک جهانی که ترتیباتی برای این‌گونه امور دارد ارجاع خواهد شد یا آن که دیوان لاهه مرجع رسیدگی خواهد بود؟ به هر روی، از نحوه استفاده از این استقراض تاکنون هیچ گزارش رسمی انتشار نیافته اما اجازه آن مجددا در قانون بودجه سال ۱۳۹۹ مورد تصویب قرار گرفته است. این بند به شرح زیر در ذیل تبصره (٣) قانون بودجه سال ۱۳٩٩ آمده است:
«ب- اجرای تبصره (۳۸) قانون اصلاح قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور مصوب ۳/ ۶/ ۹۵ در سال ۱۳۹۹ تمدید می‌شود.»
می‌دانیم که آثار حقوقی استقراض رسمی دولت از دولت خارجی با تامین مالی (فاینانس) پروژه‌های دولتی؛ حتی با ضمانت حکومتی
(Sovereign Guarantee) متفاوت است. درست است که در هر دو مورد دولت متعهد نهایی است ولی در مورد استقراض، دولت متعهد اول است و نحوه حل‌وفصل خصومت مطابق اصول و روابط بین دولت‌های با حق حاکمیت ملی صورت می‌گیرد، درحالی‌که در مورد فاینانس خارجی، بنگاه دولتی متعهد اول، بانک ضامن متعهد دوم و دولت متعهد آخر است و حل‌وفصل خصومت براساس اصول بازرگانی و عمدتا توسط اتاق بازرگانی بین‌المللی انجام می‌شود؛ بنابراین این دو روش هم از جهت ماهیت و هم از جهت فرآیند رسیدگی و هم از جهت قانون حاکم اختلاف دارند. چیزی که در فرآیند رسیدگی به این درخواست اساسا به شرحی که ملاحظه خواهید کرد، مورد توجه قرار نگرفت.
حال نگاهی به بحث‌های صورت گرفته در مجلس در خلال بررسی این پیشنهاد بیندازیم. آقای تاجگردون در جلسه سوم شهریورماه ۱۳۹۵ در دفاع از پیشنهادش گفت: «... برخی از منابع در برخی کشورها با نرخ‌های ارزان وجود دارد که الان نسبت به نرخ‌های موجود کشور ما برای ما مزیت دارد که از این تسهیلات خارج از کشور استفاده کنیم. مثل خط روسیه، ژاپن و مسائلی از این قبیل. مقدمات این بحث را هم آقای دکتر اشاره فرمودند من دیگر باز نمی‌کنم. این بحث در جلسه غیر‌علنی اشاره شده. یک اجازه به دولت داده می‌شود، ۵ میلیارد دلار وام با لایبور به اضافه ۲ درصد از دولت روسیه برای طرح‌هایی که مستحضر هستید ما تسهیلات بگیریم. یعنی وام بگیریم. این وام، هم ارزان است و هم اجازه می‌دهد که ما از منابع ارزان درون کشور حداکثر استفاده را بکنیم...»
در ادامه مجلس وارد شور می‌شود. آقای پورابراهیمی، نماینده کرمان و راور تذکر می‌دهد که براساس اصول ۵۲ و ۵۳ دولت نمی‌تواند در میانه سال پیشنهادی بیاورد که درآمد و هزینه‌اش تعریف نشده و اضافه می‌کند که دولت باید یک لایحه جداگانه بیاورد. رئیس در پاسخش می‌گوید که «شما سه مساله را فرمودید. یکی اینکه گفتید دولت نمی‌تواند وسط کار بیاورد. بحث دولت نیست. یک نماینده‌ای پیشنهاد داده، دولت موافق این است. مهم این است که ما از این زمان استفاده کنیم. من می‌دانم که این کارها حتما هفت، هشت ماه کار دارد. یعنی این‌طور نیست که شما به دولت اجازه دهید و فردا این کارسازی بشود. اینقدر این سیستم‌های دیپلماتیک پیچیده است که کارها پیش نمی‌رود. حالا در عین حال شما مخالفید.»
آقای محمد قسیم عثمانی، نماینده دیگر مجلس در موافقت کم‌وبیش همان سخنان آقای تاجگردون را با کمی تفصیل و برخی مثال‌ها تکرار می‌کند. او می‌گوید: «واقعیت این است که ما الان از اول سال تا حالا حدود ۵، ۶ ماه گذشته و همه طرح‌های عمرانی کشور معطل پول است، معطل نقدینگی است، معطل تزریق است. همه ما در حوزه‌های انتخابیه‌مان تحت فشار مردمیم که چرا این طرح‌ها ادامه پیدا نمی‌کند؟ چرا اجرا نمی‌شود؟ چرا این طرح‌ها معطل مانده؟ علتش این است که دولت منابع مالی برای تزریق در اختیار نداشته. راهش این است که برود تامین مالی کند. ارزان‌ترین نوع تامین مالی الان تامین خارجی است. وقتی ما می‌توانیم با نرخ ۲ درصد وام بگیریم، از کشوری هم بگیریم که منافع مشترک داریم، از کشوری بگیریم که می‌تواند منافع ما را بیش از گذشته به هم گره بزند، این یک کار کاملا عاقلانه و کاملا عقلایی و کاملا صحیح است.»
البته نرخ وام ۲ درصد به اضافه لایبور است که در آن زمان بیش از ۵/ ۴ درصد بود؛ ولی تنها به ۲ درصد اشاره می‌شود. به هر روی، پس از وی نوبت به نماینده دولت آقای محمد باقر نوبخت می‌رسد که با پیشنهاد موافقت می‌کند. او این وام و استقراض دولتی را نوعی فاینانس وتنوع منابع آن تلقی می‌کند و می‌گوید: «حالا یک روش ارزان‌قیمت پیش آمد که با توجه به فعالیت‌های گسترده و دیپلماسی خارجی برای اینکه فقط کشورهای غربی و منابع غربی مورد توجه جمهوری اسلامی ایران درخصوص تامین منابع مالی نباشد، منابع شرقی هم اضافه شد.» در مورد مصارف هم گفت که «صرفا طرح‌های عمرانی و طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای است. الان شما ۲۰۰۰ طرح ناتمام در سراسر کشور دارید که برای اتمام آنها شما ۴۰۰ هزار میلیارد تومان نیازمندید.» همچنان که ملاحظه می‌شود توضیح‌های وی اساسا به گونه‌ای نبود که نمایندگان بتوانند براساس آن تصمیم دقیقی بگیرند.
وام خارجی توسط دولت نوعی فاینانس نبود. کسری منابع برای اتمام هزاران طرح ارتباطی با این وام نداشت و عنوان کلی مصرف در طرح‌های عمرانی حاوی هیچ اطلاع خاص و مرتبطی نبود.
پس از نماینده دولت نوبت به نماینده کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات آقای محمد مهدی مفتح می‌رسد. او می‌گوید: «به رغم مهم‌بودن این موضوع به‌دلیل اینکه در کمیسیون طرح نشد، من الان تلاش کردم که نظر دوستان را بپرسم، ببینم که مجموعا به‌عنوان نظر کمیسیون می‌توانم نظری را مثبت یا منفی بیان کنم به این جمع‌بندی نرسیدم؛ بنابراین کمیسیون در این رابطه نظری ندارد.» واقعا جای شگفتی دارد که موضوعی در این سطح اهمیت بدون طرح در کمیسیون برنامه و بودجه مستقیما در صحن علنی مجلس مورد رسیدگی و تصمیم‌گیری قرار می‌گیرد.
در این مرحله آقای نادر قاضی‌پور، نماینده ارومیه تذکر قانون اساسی می‌دهد و با قرائت اصل هشتادم به آن استناد می‌کند و می‌گوید: «از طرف دولت باید لایحه بشود. لایحه نیست، طرح است. اینجا یک اشکال قانون اساسی دارد.» این تذکر با مخالفت رئیس مواجه می‌شود. او در ادامه صحبت‌های خود تاکید می‌کند که این موضوع «با کشوری مثل روسیه [که] یکبار ایران را به دو قسمت کرد و به آذربایجان و گیلان شناسنامه داد، عهدنامه ننگین گلستان»... به هرروی این اخطار مورد قبول قرار نمی‌گیرد.
آقای سید علی ادیانی، نماینده قائم‌شهر، سوادکوه، جویبار، سیمرغ و سوادکوه شمالی نیز تذکر قانون اساسی می‌دهد. وی نیز با استناد به اصل هشتادم قانون اساسی می‌گوید: «اگر واقعا این احساس نیاز بوده، چرا این مطلب مهم؟ این ابن‌الوقتی و فی‌البداهه که نیست، اگر پیش‌نیاز داشت، مقدماتی از قبل داشته، اضطرار و لزوم داشت، چرا اولا در لایحه نیامد؟ ثانیا چرا در کمیسیون مطرح نشد؟ ثالثا این اولین باری است که ما در مجلس داریم مجوز می‌دهیم. یعنی در لایحه دولت نیست. اگر احساس نیاز است به طرق دیگری تدبیر بفرمایید که همه جوانب دیده بشود.»
رئیس می‌گوید: «شما سلیقه‌تان این است، درست هم هست. دولت لایحه بدهد بهتر است؛ ولی من به شما عرض می‌کنم حدود یک سال است که دولت روسیه می‌گوید من این وام ۲ درصدی را می‌توانم بدهم. حالا می‌خواهید نگیرید، نگیرید.»
ادیانی: «نه، بحث اینجاست، آقای دکتر. اگر یک سال است، دولت در اصلاحیه می‌آورد، یا در کمیسیون مطرح می‌شد.»
رئیس: «خیلی خوب. حالا به هر حال نماینده دولت اینجا موافقت کرده است و می‌گوید ما این را لازم داریم؛ بنابراین می‌توانیم این را قبول کنیم.»
پس از این گفت‌وگوها رای‌گیری می‌شود و این طرح به هر حال رای می‌آورد و تصویب می‌شود۱ و شورای نگهبان هم ایرادی به آن وارد نمی‌سازد.
در تاریخ مجلس مذاکراتی از این دست مسبوق به سابقه است، با این تفاوت که نمایندگان قیودی می‌گذاشتند، برای مثال در دوره مظفرالدین شاه برای استقراض از روسیه و انگلستان در مجلس اول مشروطه مجوز خواسته شد. بنابراین نخست‌وزیر وقت، مشیرالدوله و مخبرالسلطنه را راهی مجلس کرد تا نمایندگان را برای دریافت وام از دولت‌های روسیه و انگلستان متقاعد کنند. تفصیل آن طولانی است؛ ولی اجمال آن، آنکه نمایندگان در مقابل از دولت خواستند که صورت دخل‌وخرج سه سال گذشته خود را به مجلس ارسال کند تا نمایندگان مجلس مطالعه کنند و در شرایطی که مشخص شود دولت با کسری بودجه مواجه است، برای یافتن راه‌حل مناسب، مذاکراتی انجام دهند و پیشنهادی کارآمد به دولت ارائه کنند. نکته مهم اینکه آنان قید کردند که در هیچ شرایطی از استقراض برای حل مشکلات مالی دولت استفاده نشود. در نتیجه موضوع اخذ وام خارجی کاملا منتفی شد.
در هر حال تا آنجا که من می‌دانم تاکنون، با وجود این مجوز، هنوز فرآیند استقراض چندان عملیاتی نشده و فرصت بازنگری از سوی مجلس یازدهم در آن وجود دارد.
به هرروی، در جمع‌بندی سه‌قاب باید دید اکنون که مجلس یازدهم با اکثریت مطلق یک گرایش سیاسی و با همه تمهیداتی که ملت از آن در فرآیند انتخابات آگاهند، شکل گرفته است، تا چه حد به نظرات کارشناسی، رای خبرگان و سود ملت به‌جای سود گروهی اعتنا می‌کند؟ و آیا در جهت استیفای حق قانون‌گذاری مجلس مطابق آنچه در قانون اساسی آمده است و احیای موقعیت در راس امور بودن مجلس گامی برخواهد داشت و آیا در این استقراض تجدیدنظر خواهد کرد یا نه؟
پاورقی
۱- نگاه کنید به مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی سوم شهریورماه ۱۳۹۵.
